强化农业资源持续利用工作积极推动区域农业协调发展*

刘北桦

(全国农业资源区划办 农业部发展计划司，北京 100125)

1 关于2013年农业资源区划工作

过去的一年，全国农业资源区划系统主动适应农业和农村经济发展的新形势、新要求，充分发挥资源区划基础性、前瞻性和综合性作用，紧扣“三农”发展需求，开展了大量卓有成效的工作。

全国区划办主要开展了三方面工作:一是开展了7项规划的编制工作。按照国务院要求，牵头开展《全国农业可持续发展规划 (2014-2020年)》编制工作;配合国家发改委开展《农业环境突出问题治理总体规划 (2014-2018)》的编制工作。在开展上述两个规划编制工作的同时，全国区划办还修订印发了新一轮《特色农产品区域布局规划 (2013-2020)》，编制印发了农业行业扶贫开发规划以及支持新疆、西藏、四省藏区、大兴安岭南麓片区农牧业发展等4项区域农业发展规划。这些规划对于进一步优化农业区域布局、指导农业区域协调发展发挥了重要作用，得到了有关部委的一致好评和部领导的高度肯定。此外，组织完成了农业遥感总体方案研究工作，编制了国家农业遥感应用与研究中心建设项目建议书，得到了部领导的充分肯定。二是开展了农村人居环境改善工作。2013年9月，农业部、中农办、住建部、环保部四部门在浙江省桐庐县联合召开了“全国农村人居环境改善工作会议”，汪洋副总理出席会议并作重要讲话。全国区划办全程参与了会议筹备工作，配合住建部起草了《关于改善农村人居环境的指导意见》。此次培训班选择在浙江省桐庐县召开也是考虑到浙江在可持续发展方面有好的经验做法，能够使大家在可持续发展方面形成共识，进而共同促进区划工作。三是组织开展了10余项专题调研。围绕农业可持续发展、农业资源高效利用和区域农业协调发展，全国区划办先后赴新疆、西藏、宁夏、青海、甘肃、丹江口库区、湖北恩施、贵州毕节、赣州信丰等地开展调研工作，相关调研报告得到了部领导的充分肯定。

各地区划工作也开展得有声有色、效果显著。围绕农业资源承载力、农业资源高效利用、盐碱地综合利用等问题，形成了一大批研究成果，编制完成了一批区域性产业发展规划，开展了省级特色农产品规划修编工作，总结了本省农业可持续发展情况，进一步提高了农业遥感监测系统的业务化运行效率和质量，进一步加强了区划队伍和能力建设。这些工作为农业农村经济快速发展提供了有力支撑，也进一步提升了农业资源区划工作在各级党委政府科学决策中的地位作用。

2 关于农业资源区划工作面临的新形势、新任务

党的十八届三中全会以来，中央对经济社会发展作出了一系列重大改革部署，在城乡一体化发展、生态文明建设、资源永续利用、国家粮食安全等方面提出了一系列新思想、新论断、新举措。今年中央1号文件对全面深化农村改革、促进农业可持续发展、加快推进农业现代化提出了明确要求。这些要求和部署是当前和今后一个时期做好农业资源区划工作的指导思想和行动指南，要认真学习、深入理解、全面落实。随着农业农村经济的深入发展，内外部环境发生了深刻变化，各种矛盾和深层次制约更加突出，已到了不深化改革就无以为继的阶段。按照国务院有关部署，明确由农业部会同相关部门组织编制农业可持续发展规划，由国家发改委牵头研究制定全国农业环境突出问题治理总体规划。这标志着农业可持续发展由理论探讨、战略部署以及有关实验性工作，过渡到了大规模实践阶段。这是区划系统面临的新形势新任务，我们要认真分析、准确把握，抢抓机遇、发挥作用。下面，就当前农业发展中必须高度重视、认真研究的几个重大问题与大家作个交流。

第一，农业资源约束与国家粮食安全问题。2013年，我国粮食产量跃上一个新台阶，达到6 019.5亿kg，实现历史性的“十连增”。我国人均粮食占有量已经连续多年超过世界平均水平，比较稳定地实现了粮食基本自给。这是一个了不起的进步。但是随着人口增加、城镇化推进以及人民生活水平的提高，粮食需求刚性增长的趋势还将持续，农产品有效供给与资源压力的矛盾更加凸显。据测算，2020年我国粮食需求量将达到0.7万亿kg左右，每年需要增加粮食100亿kg、肉类80万t。同时，城镇化每增长1个百分点就会占用40多万hm2耕地，坚守18亿亩耕地红线的压力越来越大。2014年公布的国土“二调”数据显示我国有1.35亿hm2耕地，但我们并没有迂回空间，18亿亩耕地之外的不稳定性耕地也在为粮食安全做着贡献，而我国近年来大豆、玉米、油料、棉花、糖类、苜蓿等主要粮食作物进口都在增长。从水资源看，农产品的供给仍然处于紧平衡的状态。我国水资源总量28 124.4亿m3，居世界第四位，但人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，是世界上淡水资源严重紧缺的国家之一。我国农业生产每年缺水300亿m3，50%以上的耕地位于干旱、半干旱地区，水土资源匹配严重失调。这些年我国农业水资源利用效率不断提高，农业用水总量在减少，亩均耗水量在减少，却保证农产品产量在增长。但从长期看可供农业用水的总量呈现下降趋势。随着工业化、城镇化的发展，现在在局部地区已经出现了问题，农业必须给生态让水，给城镇化让水，如华北平原由于过度开发和超采地下水，已经形成以河北为中心的巨大地下漏斗。新疆自治区由于水资源开发利用结构不合理，地下水超采现象突出。

第二，农业环境污染与建设生态友好型农业问题。近年来，我国农业环境问题日益突出，主要是土壤重金属污染。工业“三废”和城市生活污染不断向农业农村扩散，镉、汞、砷等重金属向农产品产地环境渗透。环保部、国土部4月17日发布了最新的《全国土壤污染状况调查公报》。公报显示，耕地土壤点位超标率为19.4%，其中中重度污染点位比例为2.9%。此外，农业面源污染也很严重。我国每年大约产生38亿t畜禽粪污，有效利用严重不足，有效处理率仅为42%，每年130万t地膜回收率不足60%。我国化肥单季利用率仅为30%左右，低于发达国家20个百分点以上，农药利用率仅为33%左右，低于发达国家20～30个百分点，农产品农药残留超标事件时有发生，土壤自净能力受到严重影响。产业内部和种养业之间的污染链交叉循环，造成环境污染物富集，农田污染状况不断加剧。农业环境污染严重危及农业资源永续利用，已经到了非痛下决心治理不可的地步。克强总理在今年中央农业工作会上提出抓好三件事:“抓地力、抓减量、抓治理”，并指出中央已经下了决心，要拿出资金予以支持，今后还要增加。我们要顺势而为，切实转变发展方式，推动清洁生产，促进循环经济发展，建设环境友好型农业。现在国家已经启动重金属污染耕地修复综合治理工作。后续按照《农业环境突出问题治理总体规划》的初步工作安排，将陆续启动农业面源污染综合治理、地表水过度开发与地下水超采区治理、新一轮退耕还林还草、农牧交错带已垦草原治理以及东北黑土区保护等工程。

第三，生态系统破坏与农业可持续发展问题。近年来我国通过退耕还林、退牧还草、生态补奖政策等一系列投入，局部地区生态环境得到明显改善。在陕西调研时欣喜地发现，榆林等毛乌苏沙漠边缘地区已经种植了牧草，沙丘被固定住了。当地老百姓说环境改善以后气候发生变化，降雨多了。但生态环境整体恶化的趋势仍然严峻。受生态恶化和环境污染的影响，我国生物物种资源丧失和流失情况严重。森林覆盖率不到世界平均水平的2/3，居全球第136位，人均森林面积和蓄积量只有世界平均水平的1/4和1/7。自然湿地仅占国土面积的3.77%，远远低于8%～9%的世界平均水平。我国90%的天然草原出现不同程度沙化退化，退化、沙化、盐碱化面积还在逐年增加。海洋环境富氧化严重，赤潮灾害超过1.4万km2。野生动植物受到威胁或处于濒危状态，生物多样性受到严重威胁。

农业生态系统是子孙后代安身立命的根本。中央1号文件提出，要建立农业可持续发展长效机制，促进生态友好型农业发展，推进农业资源休养生息，加大生态保护建设力度。实现农业可持续发展，要明晰发展新思路，就是“生产、生活、生态”三生共赢;明确发展新目标，就是高产高效与生态保护和资源永续利用协调兼顾。要处理好开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，划出草原、森林、湿地等生态可持续的“红线”，因地制宜、适度开发、有序利用。农业可持续发展的突破口在科技，要加强技术集成创新，研发出适合不同区域特点的节水、抗旱、高产的新品种、新技术;要深化改革，积极推动科研体制改革、水权制度改革、金融改革等深层体制机制的改革，充分发挥政府推动和市场调节的双重作用。

总体来说，在新的历史起点上，农业可持续发展挑战与机遇并存。面对复杂多变的形势和突出存在的问题，资源区划工作任重道远。如何发挥区划系统的作用，需要我们认清形势、迎接挑战，拓展思路，创造性的开展工作。

3 关于2014年农业资源区划工作

做好新形势下的农业资源区划工作，要紧紧围绕中国特色农业现代化道路的要求，以农业可持续发展为主线，遵循“农业资源监测评价—战略研究—区域规划—试点示范”工作路线和工作重点，以优化资源配置、促进资源永续利用、推动区域农业协调发展为基本途径，推动生态友好型农业发展，不断开创资源区划工作新局面。

按照上述思路，推进资源区划工作，首先要树立3个新理念。一是树立新的发展理念，按照区域资源禀赋和环境承载力来优化农业生产力布局，因地制宜选择资源利用模式，确定合理的开发利用程度，以实现资源的永续利用和农业可持续发展，宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林。二是树立新的资源配置理念，统筹考虑农业生产、农民增收、农业环境治理和生态修复的关系，走出一条生产、生活、生态“三生共赢”的农牧业发展道路。三是树立新的管理理念，充分发挥市场在资源配置中的主体作用。利用“看不见的手”来管理资源，调动各方积极性节约资源、用好资源。当前和今后一个时期，应重点在以下3个方面下功夫:一是深化农业区划研究。结合新的形势和本地实际，按照可持续发展的思路，在充分考虑水土资源承载力和气候变化等因素的基础上，进一步深化农业区域内功能区划研究，切实摸清资源底数。根据区域资源承载力，优化生产力布局，开展产业结构调整，合理确定生产规模，推动资源高效利用，推动区域农业协调发展。二是加强农业资源综合管理。适应底线思维和红线管理的需要，科学划定土地、水、生态三条红线，确保国家粮食安全底线。研究建立区域可持续发展综合评价体系，科学评价区域或产业的可持续发展水平。在科学构建资源管理体系的前提下，深入研究提高资源利用效率、保障食物安全、适度规模经营和各类经营主体的经营领域等一系列问题，总结推广资源利用成熟模式，为当地农业可持续发展提供借鉴和示范。三是强化资源环境监测。发挥农业大数据优势，农业资源环境调查评估是区划工作的重要职能。要充分利用农业遥感等手段，加强农业资源环境监测，推进建设农业资源大数据中心、农业资源监测系统、农田水利信息化系统等。通过强化监测，跟踪研究，促进资源合理开发利用，切实保护好草原、湿地、水等资源，科学管理荒地开垦、沙荒地治理以及生态修复，防范农药、化肥等过度使用。

关于2014年农业资源区划工作，全国区划办初步拟定了工作要点，会后将以全国区划办文件正式印发大家。下面，就做好今年的工作提几点要求:

一是准确把握形势要求，谋划发展思路。准确把握改革精神、变化脉搏，深刻认识发展规律，抓住机遇，顺势而为，乘势而上，用足用好宝贵的战略机遇期。始终坚持服务“三农”大局，紧紧围绕“三农”工作需求以及本地区本行业的中心工作，研究大课题，编制大规划，合理确定工作目标，积极主动出主意、想办法，创造性地开展工作，赢得各方面的关注和支持，为领导决策提供参考和依据。

二是突出工作重点，发挥自身优势。抓住农业和农村发展中的热点、难点和重点问题，集聚力量、联合攻关、合力突破。积极推动研究成果的转化应用，切实将研究成果转化为科学决策。要切实做好《全国农业可持续发展规划》和《农业环境突出问题治理规划》的编制和发布工作。开展西北旱区农牧业可持续发展、水土等农业资源高效利用、农牧交错区种养业结合等重点课题研究。

三是注重总结提炼，强化示范引领。按照建设资源节约型、环境友好型农业，促进农业可持续发展的要求，紧紧围绕本省区农业资源实际，开展适合当地特点与需求的试点示范项目。要对本省区农业资源合理开发和可持续利用成功模式进行认真总结并推广应用，集成示范一批具有重大现实意义的技术应用模式和资源利用模式，充分发挥引领、示范带动作用，使其成为资源区划研究成果转化和应用的展示窗口与有效抓手。全国区划办近期将总结宣传一批各地农业可持续发展的成功经验和模式，为《全国农业可持续发展规划》的颁布实施做准备。请各省区划办认真总结，及时报送。

四是加强自身建设，提升工作能力。各地区划办人员编制少、兼职多、隶属杂，要多措并举、开拓创新、提升自我。不断创新工作机制，加强交流合作，交流工作经验、探讨学术观点、反映研究成果。要进一步加强区划队伍的业务培训，不断提高区划队伍综合素质和工作能力。要加强与科研院所、大专院校、学术团体的合作，进一步利用好“外脑”。要进一步提升农业资源监测水平，积极推进以农业遥感为代表的现代空间信息技术与现代农业发展的深度融合，认真谋划农业遥感应用工作，全面提高农业遥感应用与服务能力。要高度重视信息资源开发利用，积极推进农业空间数据库建设，强化资源环境与各种生产要素的叠加分析，提升决策服务能力。