浅析无因管理制度规则对森林生态效益补偿制度设计的借鉴意义

2014-02-05张茂月

中国农业资源与区划 2014年3期

张茂月

(厦门大学法学院，厦门 361000)

通过交叉对比环境法学和民法学科的一些规则和制度安排，发现民法上无因管理制度的规则可以被推广适用于环境法上森林生态效益补偿问题，并且在说明管理产生的费用、所负债务和所受损害等几项请求权的合理性方面有较强说服力，也在某种程度上说明，其他部门法的一些规则在解决环境与资源法面临的部分问题上有独特作用。

1 问题的提出

随着我国工业化的发展，我国环境污染日趋加重，包括森林生态在内的整个环境生态系统急速恶化，频繁出现的“雾霾”天气不仅严重扰乱各地生产生活秩序，而且已经开始影响国民的身体健康，其危害不容小视。国家虽然加大了森林环境的治理力度，但是生态环境“小范围改善，大范围恶化”的局面仍然持续。工业“三废”对农业环境的污染正由局部向整体蔓延，甚至已经开始导致部分农产品的污染，威胁人民的身体健康［1］。如何加强森林生态保护已经成为摆在环境保护部门和整个国家面前的一个巨大课题。生态系统带给人类巨大的间接环境价值，是一笔巨大的财富或资产［2］。生态恶化无疑给这笔财富的价值蒙上了一层阴影，解决生态恶化问题，建立一定的激励机制非常必要。森林生态效益作为一种公共物品 (publicgoods)有其独特性，对于那些提供了这一公共物品的主体，应当以一种适当的标准和方式予以补偿，因为其创造的价值无法通过市场的方式体现出来［3］，而且在森林属于私人经营的情况下，外部性常常使得其对私人有效率和对社会有效率之间产生冲突，私人林场主往往不会将其中对社会的收益计算在纯效益中，但政府可以采取措施改变这种外部性［4］。森林生态效益补偿机制，正是为了协调处理各方面之间的关系，以及在此基础上处理和化解环境权与生存权、发展权的矛盾而设立的。如何促进公共事物、进而促进社会的可持续发展成为一个重要的问题，美国学者奥斯特罗姆教授认为构建有效与公平的激励制度是解决问题的重要方面［5］。中央也已经意识到森林补偿制度的重要性，十八届三中全会通过的“决议”第 (53)项明确提出，要“实现资源有偿使用制度和生态补偿制度”，并要“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”。

所谓森林生态效益补偿，是指国家为保护和发挥森林对生态和环境的作用，充分发挥森林的生态效益而建立的，由国家向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。这种制度同时也是国家对森林生态效益提供者的一种激励，通过这种激励刺激更多更好的“公共物品”生产。它也是调整损害与保护森林生态的主体间利益关系的一种综合手段，其核心内容包括对森林生态破坏者、受益者征费和对森林生态保护者进行经济补偿［6］。有一种观点认为，确认生态效益的产权是补偿制度实施的前提，西方国家为代表的私有制国家土地和自然资源的产权是清晰的，而我国由于产权不清晰所以可能对补偿问题造成障碍，“生态环境所有权的虚化直接导致产权的模糊”［7］，“很多自然资源的产权不存在或不清晰，所以资源得不到有效配置”［8］。产权问题确实是一个关键问题，但我国《宪法》第九条明确规定森林等自然资源属于国家或集体所有，私人无法取得所有权，只能取得“经营管理权”，而产权不明会对森林生态资源的利用和保护产生重大不利影响。另外，美国学者奥斯特罗姆则通过长期分析和研究大量的“公共池塘”案例，形成了理解该问题的独特视角，她在综合分析了集体行动困境后，提出可以采取“自主治理理论”，该理论验证了主体可以通过集体行动，并在相互沟通和博弈中采取集体行动的方式解决“公有地悲剧”(tragedy of commons)的可行性，而且这类制度安排既不需要像有些经济学家所主张的那种政府管制，也不需要把共同资源私有化。奥斯特罗姆还认为，“在一个有限重复的囚犯困境博弈中，对局人确切收益的不确定性能够产生合作均衡和其他许多均衡。在这样的条件下，一个对局人会向另外一个对局人显示合作的意图，为的是使他们形成一系列互利有效的对局”，并且指出在违反规则的获益 (B)高于遵守规则的收益 (C)时，行为主体有可能违反规则，除非这种行为被人觉察并会因受到制裁而面临损失 (S)，且该C＞B-S。因此相应的惩罚和监督规则实施的机制必不可少［9］。借鉴西方经典理论并结合我国国情进行制度创新［10］，在现有的制度下，也可以借鉴奥斯特罗姆教授的研究成果，通过法律直接规定生态补偿接受者的“获得补偿权”来确认生态补偿获得的森林生态经营权和收益权，并引导行为各方努力形成良性的集体行动机制。在这一过程中，同样需要关注的生态效益补偿的结构和具体标准问题，采取措施使得补偿标准更加详细明确。

2 我国森林生态补偿标准的规定及其问题

我国《森林法》第12条规定:国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《森林法实施条例》第15条也明确了“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”。具体来说，生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法—财农 (2009)381号》等文件的通过也在一定程度上完善了森林生态效益补偿制度。森林生态效益补偿制度的及时确立为重点公益林的保护提供了长期的、稳定的资金来源，也使公益林所有者和经营者，特别是广大的林农的切身利益得到了有效的保护，提高他们植树护林的积极性，确保了中国林业生态建设持续健康的发展［11］。

然而，我国森林生态效益补偿制度仍然存在不少问题，除了上述的产权不明晰的问题外，在森林生态补偿的具体标准问题上也存在不少问题，也就是补偿标准模糊和补偿不充分的问题依然困扰着生态补偿制度的构建和完善。具体表现在:

2.1 补偿标准单一，无法适应复杂的具体现状

我国目前仍然实行简单划一的补偿标准模式。无论是中央的财政补偿办法还是地方的 (如广东省、浙江省等)补偿办法都按照一个具体确定的数额进行补偿，这种补偿模式具有简单方便的特点，但是却无法反映每块林地的特殊情况。而我国各地情况复杂，各不相同，按照统一的标准进行补偿无法体现各地的特殊“地情”，实非补偿的最佳方式。例如，前述“财农 (2009)381号”文件第4条规定的国家级公益林补偿标准为“国有的国家级公益林平均补助标准为每年5元/667m2，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元;集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年10元/667m2，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元”。地方林业部门也纷纷根据上位规则制定本地区的“补偿基金管理办法”，其中还有地方政府部门据此设置了不同于国家层级生态补偿标准的地方性的公益林生态补偿标准①浙江省相关政府部门就规定:“省人民政府设立森林生态效益补偿基金，对国家级、省级公益林按照规定给予补助。。有国家或省级公益林的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金对公益林进行补偿，补偿标准不得低于省规定的最低补偿标准。”但是所有这些规定的标准都是一个简单划一的标准。即使按照浙江省的做法，将林地按照一定标准进行分类，“分类标准以权属、生态区位重要性为主导因素，兼顾林分质量、管护要求等其他因素，将公益林区分为一、二、三类”，并分别按照不同的标准进行补偿②参见《关于印发浙江省森林生态效益补偿基金管理办法的通知—浙财农 (2011)552号》文件第3～6条。。问题仍然存在，每一分类内部的补偿标准也还是单一的，而且这种补偿标准也没有展现出具体的补偿项目以及补偿数额的具体构成。缺乏可计量的环境目标是生态效益补偿制度设计存在的一个严重问题。同样的，“一刀切”的补偿方式无法根据具体情况“增减”补偿项目和金额，并非森林生态效益补偿的理想模式。

2.2 补偿标准过低，无法充分体现林地的价值

从现实的情况来看，我国目前的补偿标准是过低的。例如1999年施行的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》规定政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿为:经省核定的生态公益林由省财政按每年2.5元/667m2给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。这一补偿标准在2000～2002年间提高到4元，2003～2007年则提高到8元。但是广东省曾组织专家对生态公益林的补偿标准进行测算，一般针叶林以20年为一个轮伐期。按现行价格计算，扣除营林成本、采伐成本和各种税费，森林经营者在一个轮伐期可得木材纯收入500元/667m2，而相应的补偿金额应该为每年生态公益林25元/667m2左右。由此可见，法律规定的补偿标准明显低于应当补偿的标准，说明我国法律对于森林生态效益补偿不够到位。同时，这种“不够到位”也和“笼统式的一刀切”的补偿方式有密切的关系，缺乏明晰的补偿项目也令国家制定的补偿标准的合理性和国家的在林业生态补偿项目上的诚意受人质疑。

再者，补偿标准没有根据价格指数等变化而相应调整。自补偿制度确立和实施以来，我国国民经济快速发展，相应的CPI等物价指数也急剧上升，但是补偿标准却无法跟上这些数据的变化的脚步。虽然国家和一些地方也不时通过更新“补偿办法”的方式提高补偿的标准，浙江省的“补偿基金管理办法的通知”规定“有国家或省级公益林的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金对公益林进行补偿，补偿标准不得低于省规定的最低补偿标准”，通过分级方式提升补偿标准，仍然无法实现充分补偿。过低水平的补偿无法实现补偿的真正目的，也影响受补偿者的积极性，最终不利用生态林的培育和发展，也不利于森林生态效益补偿制度的进步和完善。

在国外，中南美洲的小国哥斯达黎加政府为了解决困扰本国的森林生态退化问题，每年以补偿金的方式向私有林主提供补偿金，平均年租金大759美元/km2。芬兰在森林资源相对丰富的情况下仍重视对森林生态的保护，当地政府通过向林主购买森林自然价值的方式维护森林的自然价值，支付给林主的补偿金为每年50～280欧元/km2。这些国家的做法可以作为我们在制定自己的规则和标准时有益的参考。

2.3 没能形成统一有效的行为调节和引导机制

法律具有行为导向的作用，这种导向主要体现在对权利义务的科学合理的设置上，通过权利的“引力”和义务 (或者责任)的“推力”共同作用于行为的实施者。正如学者所指出的，“法律权利义务能否提供自行调节的机制，是法律内在影响力的重要因素”［14］。但是，按照现有规定的补偿方案，无论农户对补偿工作配合与否，也不管农户在防护林和特种用途林的种植管理过程中采取何种措施和方式对待这些林木，他得到的补偿金数额都是固定的，想要给予差别化对待也没有法律依据。由于未作区别对待，没办法对农户或者相关单位的行为进行有效的引导，也没有激励和“惩罚”机制，无法调动这些主体的积极性。事实上，政府可以通过形成各种规章制度对的方式外部性进行干预，运用行政工具或者财政工具进行合理干预［15］。而制定并运行良好的制度可以推动各方做出协调性的行为，有学者基于“实地研究”、“实验室与实地研究”、“行为人模型研究”等证明了人们有可能进行集体行为以可持续的管理共享的自然资源。也就是证实了在公共资领域中集体行为的可能性［16］。而制度设计必须配合甚至推动这种集体行为而不是反其道而行之。

由于存在以上问题，建立科学化、细致化的补偿标准就显得必要而且迫切。然而建立合理的标准需要有一定的参考标准和可供借鉴的制度因素。民法上的无因管理制度及其规则在相当程度上可以为完善我国森林生态效益补偿制度提供借鉴。

3 我国森林生态效益补偿标准参考无因管理制度规则的可行性

无因管理是指没有法定或约定的原因，管理他人事务的行为。无因管理作为民法上债的发生原因之一主要由以下几个要件构成:第一，从事了他人事务的管理;第二，为他人管理事务的意思;第三，无法定和约定的义务;第四，管理人须不违反被管理人明知或可推知的意思［17］。我国《民法通则》也明确规定了该制度。必须指出的是，森林生态效益补偿制度在性质上不同于无因管理。无因管理主要调整社会成员互相帮助的道德规范上升为法律规范，其目的在于鼓励社会成员间相互帮助，彼此间在合理范围内管理他人事务，并通过将管理他人事务的行为合法化，以维护与促进当事人间的财产利益及公平的交易秩序［18］。而森林生态效益补偿制度是指为了保护林木生长的自然环境免受损害，由国家、社会或者其他受益人以资金补偿的方式给予为森林生态效益付出经济代价的人适当的经济利益，用于森林的营造、抚育、保护和管理，使得森林资源能够有序利用，合理保护，从而使更多的人受益［19］。然而，两者之间的本质的不同并不意味着我国在设置森林生态效益补偿制度时完全无法参照无因管理的相关规定，因为两个制度具有一定程度的相似性，尤其是在补偿标准上可以相互借鉴。

森林生态效益补偿制度之所以可以参考无因管理的有关规定，首要原因在于，对于我国现行的森林生态效益补偿的具体项目和内容，无因管理制度的规则能够提供有益的借鉴。甚至在特定情形下，林地补偿制度就可以直接且应当适用无因管理的有关规定。例如在我国南方集体林区有90%以上的林地由农户承包，农户依法独立自主经营，当农户经营的森林被区划或者界定为国家、省、地、市等各级森林时，农户承包的森林的主要经营目的转为为社会公益事业服务。此时，作为一个经营主体的农户对自己所承包的现实森林的管理就应视为一种无因管理行为。按照各级森林事权管理的原则，农户所支出的管理费用应得到各级受益主体的补偿［20］。其次，无因管理的收益和森林生态效益一样，具有“惠他性”。无因管理的管理者和林业经营者的行为在客观上都是惠及他人的，这种非自利或非完全自利的行为在规则适用上存在相互借鉴的可能。再者，无因管理制度和森林生态效益补偿制度在权利主张内在逻辑上具有相似性。森林生态效益补偿的一个重要的方面是将正外部性的价值内部化。生态效益是一种公共资源体现的公共利益，具有典型的外部性，若不对生态资源给予必要的补偿，这种正外部性就无法维持［21］。无因管理也造成一定程度的外部性无法补偿的问题，所以法律通过费用请求权等方式来解决这一问题，这种制度之间存在一定程度上逻辑相似性。

4 借鉴无因管理规则完善森林生态效益补偿标准的具体内容和规则设计

民法中的无因管理制度在以下几个方面是可以在建立森林生态效益补偿制度时加以考虑和借鉴的:

第一，无因管理的法律效果主要在于管理人得主张因无因管理产生的各项费用请求权，这一规则完全可以适用于森林生态效益补偿制度①我国现有的一些民法规范可以作为确立森林生态效率补偿标准确立的依据，在补偿规则的制定过程中可予参考。如我国《民法通则》第九十三条规定:“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用”。《民法通则意见》第一百三十二条也规定，管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失。这些法规都可以在森林生态补偿规则制定中作为依据使用，法院在有关争议的解决中也可以直接适用这些规则。。如《民法通则》中有管理人“有权要求受益人偿付必要费用”的规定，森林生态效率补偿制度就可以借鉴这一规定，确立补偿款的项目中应该包含“必要费用”的内容，也就是说补偿的款项应该包含农户在“管理”森林事务时所支付的必要费用，而且这个必要费用事实上还应包含了“有益费用”这一项。必要费用包括形成“管理结果”的一切必须的费用，包括但不限于林木栽培的费用、人工费用、肥料等各种必要费用。有益费用则包括使林地价值增加等各项合理的费用，比如为了便于管理森林而修筑的通往林地的便利通道的价值等。因为对于一些费用而言，农户只有在能够获得回报的前提下才更加愿意对林地进行长期改善性投资。就像农民为了维护耕地质量而进行的投入，特别是为了提高土壤肥力的投入与产出是不同步的，土壤改良对作物产量的提高作用需要很长的时间才能体现出来，农户对耕地的投入也期待着尽快产生效益［22］。林业的投入也是如此，这些投资若得不到回报，将影响农户等对改善林地状况的积极性。

第二，无因管理的债权请求权还包括了管理人请求被管理人清偿因管理事务所负担的债务以及相应的损害赔偿请求权，森林生态效益补偿的领受人也可以主张这些项目的“补偿”。其中，负债清偿请求权是指管理人在事务管理过程中以自己的名义为管理事务负担债务时，有权要求本人直接向债权人清偿。而损害赔偿请求权则指的是管理人因管理事务受有损害时，对本人享有的损害赔偿请求权［23］。这两方面在森林生态效益补偿问题上也同样会有所体现，在补偿款项中也应当包括这两类款项的补偿。其中，偿还因管理所负的债务主要体现为补偿对象为培育生态森林而向第三人负担债务，并将其投入到相应范围的森林中。该项债务对应的款项完全用于森林的发展和繁育，则补偿的标准应当包括这些“负债”在内。而损害赔偿则是补偿受领人因管理和培育生态森林而受到损害的赔偿请求权，这种也可以被视为是内含到森林的价值中，最终需要由森林生态效益补偿来负担的费用②基于因果关系的原则，此处的各项费用须为直接投入到有关林木的培育和繁殖等事项上的费用，而非用作其他项目的非相关事务的“负债”和“损害”。。

第三，在确立森林公益补偿标准问题参照适用无因管理的有关规则时，同样也要参照适用无因管理有关管理人义务和责任的规定。一旦森林被界定为国家、省、地、市等各级公益林，而且补偿对象的行为被认定为可以参照“无因管理”的规定时，补偿受领者也要遵守无因管理责任的相关规定，尽到“善意管理”的义务以及以有利于被管理人的方式来从事管理事务。如若违反此项义务并给被管理人遭受损失时，应承担相应的赔偿责任。也就是要负“善良管理人”之注意义务［24］，这种义务的标准在民法中也被称为“良家父”标准。在森林生态效益补偿中，尤其是当补偿对象承包的森林被认定为公益林而有权获得补偿金后，有必要让其承担“善良管理人”的注意义务。当然，这种义务的具体内容可根据法律和各地“补偿办法”，结合事务管理的社会常识以及当地的习俗惯例来综合确定。未尽到此项义务的，需要承担相应的赔偿责任。这一赔偿责任反映到补偿数额上，就是允许有关部门从应当支付的补偿款项中扣除相应部分的赔偿金，用于弥补“损失”。这种制度设计也是为了监督和制约补偿受领人，使其不至滥用权利，更不会在其林地被确认为公益林后肆意损毁或破坏性利用该林地。

第四，森林生态效益赔偿制度除了借鉴无因管理有关管理人“债权请求权”的制度来完善和细化补偿标准的问题外，还需要参考无因管理有关管理人义务的规定。具体来说就是“管理人”负有将被管理的事务及其成果转移给被管理人的义务，这也是其负担的“主给付义务”之一。在森林生态补偿这一问题上，这一义务表现为，在有关国家部门要求的时候，补偿受领者需要将林地以及其上的生态利益连同其它管理成果一并转移归该部门。由此，林地的“管理人”也完成了其“主给付义务”。同样地，补偿受领人为了自己的利益使用了本应“交付”的森林生态资源，应当依照规定负赔偿责任。

5 对参照无因管理规则确定补偿标准的调整和补正

由于森林生态效益补偿制度和无因管理制度是本质上不同的两种制度，相互间存在性质上的重大差异，因此在“参照”的同时也要注意结合其他因素适时确立或调整补偿标准。具体来说，生态补偿制度作为一项法律制度，必须要在一定程度上体现“法”的价值和理念，也就是要体现法的公平正义的价值追求，这种追求表现为既能在补偿的数额上体现生态的应有价值，也能够在规则的制定过程中充分考虑民主的因素，保障林农和受补偿者的参与权，保障补偿标准的制定过程中公开透明，充分听取各方意见。另外，在技术性层面，补偿标准的制定也需要在一定程度上考虑国家的承受能力和受偿者的期待。随着我国经济总量的稳步增长，我国承担森林生态效益补偿的能力也在不断增加。同时，不同地区之间也会因为经济发展水平的差异而在补偿标准上有所差异。受偿者的期待也可以作为补偿标准确定的考量因素，这样能够确保标准在制定和实施过程中顺利平稳、安定有序。这些因素可以作为补偿标准制定时作为补偿金额的调整因素加以考虑后“加”、“减”应得的补偿金额，并最终确定补偿的标准和数额。

6 结论

通过上述分析，森林生态补偿制度和无因管理制度虽然是不同类型的两种制度，但是后者的一些规定能够给前者提供积极的借鉴和参照。我国实践中对森林生态效益的补偿标准过于单一和绝对，并没有考虑不同林地的不同情况，而且补偿内容模糊、补偿项目混杂不清以及补偿性质不明确等一系列问题，要思考中国森林生态效益的补偿制度的问题及其完善方法。有必要通过其他学科 (法学、政治学等)的理论以及成熟制度来解决环境法面临的各种问题，虽然两者可能在性质上会有所不同，但是相互借鉴却仍然是可行的。

及注释

［1］邱建军，张士功，李哲敏，等.农业生态环境安全与生态农业发展.中国农业资源与区划，2005，26(6):42～46

［2］陈百明，黄兴文.中国生态资产评估与区划研究.中国农业资源与区划，2003，24(6):20～24

［3］张涛.森林生态效益补偿机制研究.北京:中国林业科学研究院出版社，2003

［4］罗杰·珀曼，马越，詹姆斯·麦吉利夫雷，等.自然资源与环境经济学.侯元兆，张涛，李智勇，等译.中国经济出版社，2002，304～305

［5］张克中.公共治理之道:埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评.政治学研究，2009，31(6):83～93

［6］李芬.森林生态效益补偿的研究现状及趋势分析.环境科学与管理，2006，31(7):31～33

［7］李爱年.生态效益补偿法律制度研究，北京:中国法制出版社.2008，195

［8］罗杰·珀曼，马越，詹姆斯·麦吉利夫雷，等.自然资源与环境经济学.侯元兆，张涛，李智勇，等译.北京:中国经济出版社，2002，9

［9］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进.余逊达，陈旭东译.上海:上海三联书店，2000，70～73

［10］张茂月.论地方立法中发挥民事习惯作用的该当性.粤、桂、闽三省 (区)法理学研究会2013年学术年会论文集.桂林:粤、桂、闽三省 (区)法理学研究会，2013，152～161

［11］苏秋月.我国森林生态效益补偿制度的法律研究.2010年全国环境资源法学研讨会论文集.哈尔滨:中国法学会环境资源法学研究会，2010，191～196