公共文化服务社会力量参与：价值体现与机制创新*——基于浙江实践的思考

梁立新

（丽水学院，浙江丽水323000）

公共文化服务社会力量参与：价值体现与机制创新*
——基于浙江实践的思考

梁立新

（丽水学院，浙江丽水323000）

公共文化服务社会力量参与是各种非政府组织和个体基于自身的优势和资源，参与公共文化服务体系建设的实践活动。它不仅是公共文化本质属性的内在要求，有效应对公共文化服务中“政府失灵”的手段，也是社会力量快速增长的必然趋势。基于近年来浙江省公共文化服务社会力量参与的实践经验分析，启示我们要充分发挥社会力量的作用，需要加强投入机制、运营机制以及约束机制的创新。

公共文化服务；社会力量；参与机制

加强公共文化服务体系建设作为转型期社会建设的重要内容，日益成为政府的自觉行动和人民群众的现实诉求。近年来，在政府和社会各界共同努力下，我国公共文化服务体系建设取得了显著的成绩。但是，受传统的行政化管理方式的影响，公共文化服务体系建设仍不能满足民众快速增长的文化需求。面对机遇与挑战，公共文化服务体系建设亟需变革传统模式，实现公共文化供给的社会化或全民化。素有“文化之邦”的浙江，已基本建成“政府主导、社会共建、多样供给、惠及全民”的公共文化服务体系，社会力量成为公共文化服务体系建设的主要参与者，其实践经验为增强我国公共文化服务体系建设的水平提供了有益的借鉴和启示。

一、公共文化服务社会力量参与的现实意义

公共文化服务社会力量参与是各种非政府组织和社会个体诸如民营企业、社会组织以及社会民众，基于拥有的优势和资源，致力于公共文化服务体系建设的实践活动。在我国转型期“小政府，大社会”新的政社关系模式下，鼓励社会力量参与，具有多重现实意义。

（一）社会力量参与是公共文化服务本质属性的内在要求

公共文化在本质属性上具有公共性，表现为一定的群体共同享有这一文化。而“社会群体的平等参与是公共文化共享的重要形式特征，是实现其公益性的唯一途径。”[1]实践也证明，高效优质、丰富多样的公共文化服务是多元主体共建共享的结果，社会力量则是其中的一个重要变量。这是因为，首先社会公众是文艺作品、文化题材的思想源头，他们生活在基层，活跃在各类组织中，所提供的文化服务，来源于生活，贴近实际，为大众喜闻乐见。其次，社会力量参与公共文化服务有利于传承民族文化，保护非物质文化遗产，繁荣社会主义先进文化。民族文化、非物质文化是靠传承而延续的，社会力量则发挥着贮存、掌握、承载的重要作用。他们不仅是文化传承的“活宝库”，又是文化创新的“执棒者”。再次，社会力量参与可以在一定程度上补充政府在公共文化服务上的投入不足。当前，财政投入总量不足是公共文化服务体系建设的突出问题，而“经过市场经济洗礼的现代公民已经不仅是公共选举的平等‘投票者’，也不仅是政府公共服务的‘消费者’，更不是政府立场的反对者，而是变成了改善民生的直接参与者和积极活动者。”[2]在我国经济快速发展的背景下，民间隐藏巨大的资本潜力，通过鼓励社会力量自办文化，可以发挥拾余补缺的作用。

（二）社会力量参与是应对公共文化服务中的“政府失灵”的有效手段

公共选择理论认为，政府失灵是指政府在提供公共物品和服务时，由于缺乏有效的竞争和有力监督，政府人员会直接或间接地做出有利于自身利益的选择，导致腐败活动和寻租行为，损害公共利益。在公共文化服务领域，某些公共文化服务行业，“因政府特许或公共部门垄断生产之后,就成为这一类公共文化物品和服务的唯一生产者或供给者,他们就会千方百计地阻止潜在竞争者的进入,从而获得超额垄断利润”[3]，进而影响公共文化服务的效率。基于政府失灵的根源，社会力量参与不失为一种应对的有效手段。首先，社会力量参与为广大公众提供了一条获取公共文化部门信息的重要渠道，增强行政的透明度。廉政建设经验表明，政府与社会公众之间的信息不对称是政府腐败行为发生的关键原因。通过社会力量的参与，社会公众能获得与公共文化服务相关的行政预算、公共开支和政策实施等政府信息，在一定程度上发挥约束政府人员的行为，避免或减少公共文化部门对民意的偏离。其次，社会力量参与有助于社会公众监督公共文化部门的政策决策和政策执行。即社会公众的广泛参与，可以让权力在阳光下运行，成为监督和制约权力的最有效方式，因为社会力量参与“具有其他途径所没有的独特优势，即群众性较强，监督具有广泛性。”[4]只有将公共文化服务计划、生产和供给的各个环节都置于社会力量强有力的监督下，才能切实抑制公共文化部门“失灵”的现象，确保行政偏好与公众的实际文化需求的契合，实现社会福利最大化。

（三）社会力量参与是社会文化组织和文艺队伍快速增长的必然趋势

随着经济社会发展水平的不断提升以及公共文化服务社会化改革的推动，浙江省民营企业和各类社会文化组织、民间文艺团队发展的速度在全国处于领先水平，这为社会力量参与公共文化服务提供了组织和人才保障。据有关统计显示，浙江省拥有文体团队30余万支，业余文艺骨干50余万名[5]。另外农村近年来社会文化力量的发展也能见得，目前，全省农村活跃着1 300多支电影放映队、1万多支业余文体队伍、500多家民间职业剧团、近2.5万支业余文体队伍、5万余名拥有教学辅导、组织管理和技术服务的骨干队伍，以及51.4万余名业余文体骨干。[6]

二、公共文化服务社会力量参与的浙江经验

改革开放以来，浙江省依托实力雄厚的民营资本和活跃的民间组织，在政府的积极推动和体制机制的引导下，公共文化服务体系建设社会力量参与格局基本形成，全省各地涌现了一批社会力量参与建设的实践模式和典型做法。

（一）政府+群众个体：丽水景宁群众参与的“文化自治”模式

景宁畲族自治县在构建畲乡“幸福文化”，实施“文化名县”战略的历史进程中，以群众的文化需求为第一导向，大胆创新公共文化服务方式，建设“畲乡文化，群众主体”的服务体系。其中，以“文化自治、五权圆梦”为核心的公共文化服务体系“五权”保障机制建设是成功实践之一。

所谓文化自治，就是指群众文化活动由群众自己作主，自己说了算。所谓“五权圆梦”，就是实现文化自治目标的五个必要载体，“即保障人民群众在文化工作中的知情权、话语权、参与权、决策权、监督权。”[7]文化自治的具体举措是：一是以文化预报为载体，实现群众知情权。即每个月25日前，当地文广部门确定下月将举行的相关文化活动项目，并于月初通过当地的报纸、电视、网络等媒体对文化活动进行公开预告，以方便群众提早安排，选择参与。二是以“文化四合院”为平台，实现群众话语权。所谓“文化四合院”，就是文化部门通过举办各类座谈会，主动邀请群众按照“圆桌会议”的形式对文化工作发表意见、提出要求。三是以“凤舞畲山”为舞台，实现群众的参与权。“凤舞畲山大舞台”由景宁文化部门统一设计，以群众自编、自导、自演、自己组织、自己主持的文化活动为基础，以重大节日、纪念日，各种赛事为契机，在全县范围开展的群众实现表演梦想的文艺活动。四是以文化项目申报制度为载体，实现群众的决策权。文体项目申报制度以“公开透明、自主申报”为主要特征，每个文体项目各乡镇，各业余文化团体，自主包装，向文化部门自主申报，再接受省、市、县评审专家组答辩评审，最后确定项目的经费补助额度和专业指导。该制度让群众自己做主，实现了群众的参与决策权。五是以“文化项目责任上墙制”为载体，实现群众的监督权。2011年开始景宁文化部门每年年初，根据群众的文化需求，确定好全县全年要实施的重点文化项目，统一公开制表上墙，发挥群众的监督作用。项目上墙，公开许诺，既让群众知晓一年的活动，也为群众实现监督权提供了便捷的通道。

（二）政府+市场主体：宁波鄞州“天天演”服务外包模式

宁波市鄞州区围绕“打造文化鄞州、建设文化强区”目标，大力推进公共文化服务改革和创新。2009年3月起实施的“天天演”文化惠民工程，为公共文化服务外包提供了思路。

“天天演”服务外包流程主要由五个环节组成：一是外包承接商的确定。鄞州区委宣传部、区文广局充当外包服务出资人，引进外包承接商。经过严格的评估筛选，确定和盛公司为承接商，承担产品采购、供需对接、配送以及全程监督等任务。二是需求情况调查。在政府采购之前，由和盛公司负责，乡镇（街道）文化站协调配合，向社会发放文化需求调查表，通过对调查结果分析建立演艺剧目信息库，确定“演艺产品采购目录”，在演出前通过菜单式剧目方式供群众选择。三是演艺产品采购。和盛公司公开向社会发布演艺需求信息，演出意向单位投标竞争。由区委宣传部、区文广局、政府采购中心、和盛公司负责人和专家、基层文化站以及群众代表组成采购评审小组，负责招标评审，确定中标单位和剧目，签订采购合同。四是文化产品配送。文化产品的配送由和盛公司统筹安排，各乡镇（街道）文化站负责本区域的组织实施，保障演出活动的有序开展。五是监管和考评。在“天天演”服务外包中，监督和考评是环环相扣的。和盛公司作为演艺节目的采购方在乡镇(街道)文化站的参与下，对节目演出方进行全面监督，确保节目按采购协议完成。另外和盛公司接受区委宣传部、区文化局的监督和考评。

在“天天演”的服务外包中，政府主导，公司运作，专业生产，公众参与是其运行的四种主要机制。通过服务外包，政府实现了职能的转变即由“办文化”转向“管文化”，提升了公共服务效能。采取公司运作的方式，充分发挥市场配置文化资源的基础性作用，提高了资源的使用效率，节约了成本。天天演”面向全国进行采购，进行专业化生产，让群众享受到更高专业水平的文化产品。此外，公众的参与，让基层群众“按需点菜”，充分体现了人民公共文化的享受权和选择权。

（三）政府+社会力量：台州“1%文化计划”多方联动模式

为加快推进台州“文化大市”建设步伐，加大对城市公共文化服务体系的投入，提升城市文化品位，实现公共文化与经济、社会协调发展，不断满足人民群众的公共文化需求，2005年12月，台州市在全市范围内实施“百分之一文化计划”活动。

“百分之一文化计划”是指“在项目建设投资总额中提取百分之一的资金用于公共文化艺术设施建设。纳入该计划的投资项目包括所有政府性建设工程、所有城市临街建设项目、占地2公顷以上的工业企业项目、总投资额在3 000万元人民币以上的公共建筑（含各类办公楼、宾馆和商业建筑等）、居住小区（含单体高层住宅楼）等”[8]。用于“百分之一文化计划”专项资金除了提取的建设资金外，还包括财政专款、社会捐助等。

“百分之一文化计划”的具体实施方案是：一是工作机构的建立。为了进一步推动“百分之一文化计划”的实施，2009年成立由市委、市政府分管领导和“相关部门主要负责人组成的‘百分之一文化计划’建设指导委员会，负责决策重大公共文化项目建设，指导协调公共文化交流活动，制定公共文化项目档案管理制度等相关规定。指导委员会下设办公室，办公室由指导委成员单位有关人员组成，负责公共文化项目建设的组织实施‘百分之一文化计划’专项资金的监管及具体的协调管理等工作。同时成立由专业技术人员组成的艺术委员会，负责公共文化项目的评估，参与公共文化内容与质量的把关，对重大公共文化项目提供决策咨询等。”[9]二是建设项目的选择。指导委员会办公室组织项目的申报，市建设规划局和市文化广电新闻出版局筛选确定可行项目，分批实施。三是设计方案优化。在建设项目确定后，项目主办单位根据项目的特点，设计项目的执行方案，上报相关部门。四是建设项目的管理。对建设项目的管理台州市提出“五个同步”，即实施内容应以及同步投入使用。与此同时对资金的使用和管理、公共文化设施建成后的维护也提出了明确的要求。五是项目的检查监督。“百分之一文化计划”是一项新鲜事物，各建设单位在实施过程中常出现各种问题，以致延误项目的进展。对此，台州市建设规划局和市文化广电新闻出版局制定了建设进度的走访制度和督查制度，台州市委市政府将出台“百分之一文化计划”市级相关部门年度目标责任考核办法，以促进该项工作的规范化、制度化、经常化。六是评比表彰。搞好试点，树立典型，台州市坚持先易后难、循序渐进的原则，通过重点扶持、加强引导试点项目的建设，宣传表彰样板项目、经典工程，推动面上工作的全面开展。

“百分之一文化计划”不仅创新了公共文化服务多主体参与的机制，同时首创了公共文化服务设施建设的新理念，拓宽了公共文化实施建设的渠道，体现了政府引导、社会参与、群众共享的建设思想。

三、启示思考：公共文化服务社会力量参与机制创新

转变传统的公共文化服务政府垄断供给模式，通过体制机制设计，形成社会力量参与格局，是提高我国公共文化服务水平的现实路径。浙江省鼓励和吸纳社会力量参与公共文化服务的有益做法和成功经验，无疑具有一定的指导意义，为创新和完善社会力量参与机制提供启示与思考。

（一）创新投入机制，正确引导社会资本参与公共文化服务

“一个良好的资金保障体系是公共文化服务的血脉。国外经验表明，政府公共财政对公共文化只能进行有限度的投入，政府的责任应该是引导更多的企业和社会公众对公共文化进行投资”【10】，建立以政府投入为主、社会投入为补充的公共文化服务投入机制。一是要建立公共文化的融资平台，以各种财政手段和政府担保手段为支持，以财税优惠政策为激励，吸纳社会资金的投入。二是完善社会捐赠激励机制，通过减免税费、资金扶持、表彰冠名等优惠政策吸引社会资金的赞助，引导企业、团体及个人等社会力量捐赠或赞助公共文化服务。三是设立公共文化基金，以政府财政资金为主导，广泛吸纳文化产业经营收入、社会团体捐赠和赞助的资金，确保资金的稳定性和可持续性，提高资金有效利用率，保障公共文化服务稳步发展。四是实施信贷优惠政策，鼓励银行业金融机构对公共文化服务事业提供支持和信贷政策倾斜。对公共文化服务经营者优化审贷业务流程，提高贷款办理的工作效率和服务层次，在基准利率的基础上，实行灵活的差别化利率政策。

（二）创新运营机制，构建多样化公共文化服务运营模式

实践证明，运营体制落后，供给渠道单一化，供给方式僵化等是当前公共文化设施闲置、供给效率不高的症结所在。因此，要提高公共文化服务质量，满足人民日益增长的文化需求，需要解决运营和管理的问题，鼓励企业、非营利组织、个人等社会化主体参与公共文化的运营和管理，扩大公共服务的总供给量。一是公益性文化事业单位运营模式。公益性文化事业单位运营模式可以由以下环节构成：政府根据各文化单位的职能，通过指定或政府采购的方式挑选运营机构，并签订服务协议，明确权力责任，制定服务标准，优化人事和薪酬制度，建立绩效考评和激励机制，设立政府部门、第三方专业评估机构和社会共同参与的监督评价体制等，并据此作为是否适合运营公共文化设施的依据以及文化事业单位负责人晋升依据。二是营利组织运营模式。按照营利组织在公共文化服务体系不同环节发挥的作用以及和政府合作的方式，营利组织运营模式可以采用三种形式，即委托生产、合同外包、特许经营等。三是非营利性机构运营模式。基于非营利性组织在公共文化运营中所发挥的功能，通常可以采用三种模式：服务替代、拾遗补缺和协同增效。

（三）创新约束机制，有效监督社会力量参与公共文化服务

当前公共文化服务中的突出问题就是服务生产者和提供者自利目标和公益性目标之间的冲突，因此为了生产和提供高效优质的公共文化服务，就需要建立公正合理的约束机制，对公共文化服务生产者和提供者做出适时、公正的奖惩决定。一是建立信息公开机制。信息公开指公共文化服务生产者和提供者通过公众便于接受的方式和途径公开其运作过程，发布有利于公众保障其文化权利的信息，允许和鼓励公众通过查阅、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法享用信息。公共文化服务的信息公开不仅是一种服务提供者和享有者之间沟通的方式，更是一种监督约束服务提供者的机制。二是建立绩效考核机制。绩效考核是对公共文化服务提供机构的职能实现状况和实现水平的评价，如效率评估、效益评估以及公平度评估，形成对社会力量的全面考核。三是建立惩处问责机制。在社会力量参与公共文化服务的过程中，公共文化服务的提供者和生产者和政府文化主管部门之间是委托和代理关系，政府应当加强对社会力量的监管管理，构建对社会力量的问责机制。

[1]荣跃明.公共文化的概念、形态和特征[J].毛泽东邓小平理论研究,2011(3):42.

[2]宋煜萍,陈进华.论改善民生中的公民参与[J].马克思主义与现实,2012(1):172.

[3]周晓丽,毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学,2008(16):93.

[4]李涛,刘雪焕.扩大公民有序政治参与，完善权力监督制约机制[J].政治学研究,2008(3):13.

[5]张卫中.浙江省公共文化服务发展蓝皮书[M].浙江大学出版社,2012:3.

[6]王全吉.浙江省公共文化服务创新研究[M].浙江大学出版社,2013:60.

[7]景宁县文广出版局.以群众的文化需求为第一导向景宁县着力推进公共文化“五权”保障机制建设

[EB/OL]http://wtgd.lishui.gov.cn/wgdt/wgyw/t20130730_906584.htm.

[8]浙江省文化厅.台州市实施“百分之一文化计划”活动，2006-01-11.[EB/OL]http://www.zjwh.gov.cn/dtxx/ zjwh/2007-06-13/48835.htm.

[9]台市委办.关于加快推进“百分之一公共文化计划”的实施意见，2009年4月1日.

[10]苏峰.“略论公共文化服务体系的构建”[C].文化发展论坛（2005）年度文集,北京:文化艺术出版社, 2005:128.

（责任编辑：邱旭光）

Public Culture Service Social Forces Participating:Value Demonstration and Mechanism Innovation--Based on Reflection of Zhejiang's Practice

LIANG Li-xin
（Lishui University,Lishui,Zhejiang,323000,China）

The social forces' participating in the public culture service is some activities which the various non-governmental organizations and individuals are engaging in the construction of the public cultural service system based on their own advantages and resources.It is not only the inherent requirements of the public cultural service attributes and the effective means dealing with the"government failure"in the public cultural services,but also an inevitable trend of the social force's rapid growth.Based on the analysis of the practical experience of the social forces' participating in Zhejiang Province in recent years,it enlightens that we should strengthen the innovation of the investment mechanism,the operation mechanism and the restriction mechanism for playing full role of the social forces.

public culture service;social forces;participating mechanism

G123

A

1672-0105（2014）01-0088-05

10.3969/j.issn.1672-0105.2014.01.020

2014-02-15

2013年浙江省社科联研究课题（2013B021）；2013年度浙江省民政政策理论研究规划课题（ZMZC2013035）

梁立新（1973—），男，讲师，博士，研究方向：公共管理与公共服务。