浅议基层国土执法监察的难点和对策

桐庐县国土资源局 彭 萍 朱 艳

浅议基层国土执法监察的难点和对策

桐庐县国土资源局 彭 萍 朱 艳

近年来，我国经济持续、快速发展，用地需求呈刚性增长，在国家严控土地闸门的情形下，土地供需矛盾十分突出，违法用地现象时有发生，基层国土资源执法监察工作作为国土资源管理的一个重要组成部分，是国土资源管理战线的前沿阵地，也是与国土资源违法行为交锋的另一战场。基层国土资源部门应当科学分析当前执法监察工作中所面临的新形势，冷静面对新问题，积极解决工作中的难点、重点，大胆应对新形势的挑战，严厉打击国土资源违法违规的行为，担负起保护国土资源的重任。如何解决执法监察中的难点，创新国土资源执法监察工作机制，提高执法监察效能，是国土资源管理亟待破解的一个重要课题。

一、基层国土执法监察工作中存在的难点

近年来，国务院和国土资源部部署了“土地市场治理整顿”“查处土地违法违规案件专项行动”“土地执法百日行动”以及“闲置土地专项清理”等几次较大规模的土地执法活动，土地市场秩序有所好转。但不容回避的是，土地执法难的问题仍然没有从根本上得到解决，核心问题仍然存在，主要体现在以下几个方面：

1.执法监察工作水平不高

基层国土资源监察人员素质差异很大，缺少专业知识与工作实践经验，尽管尽职的履行职责，但遇到较大案子无从下手，工作处于被动状态。执法硬件及软件设施与执法要求不配套，基层国土资源执法来说普遍缺少执法监察专用车辆等执法工具。就桐庐县国土资源局和各乡镇国土所来说，仅有一辆110联动车，因单位人手少，所涉及各方面业务较多，没有执法监察使用的专门车辆，一辆公车只能是挑工作中最紧要的事情先做，这样就造成了执法监察的时间有限，使辖区内土地的巡查时间、次数得不到保证，不利于及时发现违法案件，也不利于基层执法。早发现早制止就成了一句空谈。

2.停止违法行为难度大

许多违法用地在萌芽状态时，被国土部门巡查发现责令停止建设。若违法当事人配合的话，违法行为将不再继续。但许多时候，违法当事人是表面一套背后一套，执法人员一走，又会继续建设。尽管土地违法处罚决定书下达了，违法当事人依然我行我素，直至建设完毕。对此，国土部门执法人员感到无奈和悲哀。一方面，在制止违法行为时，无法做到24小时监控，即时不间断监控，有时候也会受到违法当事人的人身威胁；另一方面，因只能限制，按照土地管理法律法规规定的程序进行查处，但处罚后的结果是违法建筑物建造，事实上达不到遏制违法用地行为的效果。

3.处罚落实到位难度大

根据土地管理法的规定，对违法用地实施处罚，主罚是“拆除”和“没收”，副罚是罚款。但具体实施上，副罚——罚款基本上能到位，主罚——“拆除”或“没收”基本上难以到位（移交乡镇街道）。原因在于尽管《土地管理法》条文中给予执法一定行政执法权力，但是不具体，缺少有效的执法手段，比如说对违法者进行调查，但违法者不配合提供证据，置之不理，又无法从其他途径中获取证据，这样使得调查工作无法进行。法律、法规没有赋予强制执行权和行政拘留权。

4.执法氛围不优

虽然绝大部分群众法律意识较以前有所提高，知道运用法律手段维护自己的合法权益，但有的一旦牵涉到自己的违法行为时，就不能主动接受处理，甚至百般对抗执法。除旧的土地观念没有彻底改变外，群众对村民自治的认识与理解存在偏见，认为一个集体经济组织内的成员，有权对本集体经济组织的土地享有独立的支配权，因而发生擅自占地的违法行为，甚至在极个别地方出现以村民小组或村委会的名义进行征地或转让土地的现象。

少数党政领导干部行政乱作为影响群众违法。当前各级政府都在大张旗鼓地招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展，但个别领导干部不能正确处理好依法办事与发展经济的关系，一味追求经济的快速发展，不注重国土资源的依法和合理利用。这样一来，在群众中造成了不良影响，并带动一些法制观念不强的群众违法用地。

二、基层国土执法监察工作的对策

1.加强法制建设、建立联合执法机制

不断加大巡查力度，及时发现，及时制止，同时与用地审批、地籍、地矿等相关业务部门相结合，不断健全违法用地预警机制，形成全社会齐抓共管的局面。赋予国土资源执法部门必要的强制执行权。国土资源部门如果享有当场拆除违法建筑、没收施工设备和材料以及查封、扣押、冻结银行帐号等方面的权力，一些违法案件就不至于久拖不决。简化执法程序。如果简化执法程序，缩短案件查处时限，就可避免一些违法事实的形成，提高执法效能。加强体制建设，疏通执法渠道。建立国土资源部门纵向型的执法监察体系。实行国土资源执法监察垂直管理。如此就可畅通执法渠道，排除各种干扰，直接和及时查处一些重大案件，提高执法效能。就目前土地违法案件查处来看，基本上是以土地管理部门为主，带来的问题是国土部门一家单兵作战，不仅势单力薄，而且几乎不能执法到位。改变这一状况的主要措施就是建立政府牵头、各部门分工参与的联合查处机制，变单一作战为联合行动，变部门行动为政府多部门联合行为。结合当下浙江省开展的旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（简称“三改一拆”），以及治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水（简称“五水共治”）行动来看，需要的就是各地、各部门互相配合，凝聚思想共识，建立联合执法机制，改善城乡面貌、优化人居环境、构建和谐美丽浙江。

2.加大宣传力度、提高群众法律意识

紧密结合经济建设这个中心，运用宣传阵地，广泛宣传土地管理法法律法规、必须正确处理好保护耕地与发展经济的关系，必须在符合国家法律法规的情况下，做到有计划有步骤地合理用地、严格实行“占一补一”的原则。加强对基层群众的宣传，进一步强化农村干部的国土资源法制观念，提升农村干部综合素质和业务水平，组织业务骨干下基层为农村干部职工讲业务，通知识，宣传“无违建县”创建的方针、政策，尤其是对违法用地查处、“一户多宅”清理的相关政策及耕地保护、农房用地审批、征地拆迁管理、农村土地综合整治、土地登记发证、地质灾害防治等各个方面。通过面对面的讲解，一方面能增强干部国土法律法规知识，另一方面能有效减少土地违法事件的发生。

3.提高基层国土执法监察人员的整体素质

基层国土资源执法监察人员承担大量具体工作，是国土资源管理各项政策规定的具体执行者，直接面对行政管理相对人，工作点多、线长、面广、任务重、矛盾多，工作好坏直接关系到人民群众的切身利益，关系到国土资源工作的成效，关系到国土资源部门的形象。因此要不断加强自身业务学习，要对基层国土资源管理业务知识认识更深刻，把握更全面，运用更自如，能够从微观上做好具体工作，进一步做好基层国土资源管理工作。

除了加强自身国土业务知识的学习外，更重要的是提高执法监察人员的综合素质，结合群众路线教育实践活动，加强自身作风建设，密切联系人民群众，走好群众路线，将国土法律法规送到群众身边，解决群众的所“盼”、所“急”、所“怨”，聚焦办实事，积极解决矛盾，确保服务群众“最后一公里”见实效。塑造一支精通法律法规，熟悉业务知识的执法监察队伍，通过建立执法监察激励机制，在工作上进行量化，分片包干，明确责任，实行一级管一级，下级对上级负责。对办事认真和对违法用地案件制止率，办结率高的同志要给予必要的精神和物质奖励，对执法不严，不负责任，群众不满意以及在群众中有“吃拿卡要”的人和事给予严肃处理，时刻敲响廉政警钟，坚持“正人先正己”，以“打铁还需自身硬”为标准，严格管理，以“素质能力提升工程”为平台，竞进提质，严格责任分解、责任落实、责任考核，努力营造执法监察大队风清气正的良好环境。

4.查人与查事相结合

严肃查处违法用地，人是违法用地形成的主要因素，只有管住人，相应也就管住违法用地行为。基层人员在办案过程中，要坚持原则、敢于碰硬，加强与纪检、监察、公安、检察院等相关部门沟通与协调查人与查事结合，做到“查处大片违法案件，威慑一方违法用地”，充分发挥国家卫片执法检查的成果，加大执法监察。在日常工作中不断加强对存量建设用地与闲置土地清理和盘活，建议项目要节约集约利用土地，有效控制好建设用地规划，加强土地利用率，增加容积率，与建设社会新农村结合起来，形成农民新村成片集中开发，同时还要加大土地复垦整理。

总而言之，基层国土资源执法监察工作要切实转变思想认识，创新执法监察机制提高执法效能，坚持执法行政，坚持为人民群众服务，践行学习党的群众路线教育，从群众中来到群众中去，为民所想、为民所思、为民所办，确保执法监察工作有序开展。