多元化的农村生活污水治理投融资机制亟待建立

闻海燕

多元化的农村生活污水治理投融资机制亟待建立

闻海燕

单纯将政府或市场作为解决农村水污染问题的主要手段是不可行的。应借鉴国际经验，以政府投入的财政资金做杠杆，发挥市场机制作用，逐步建立多层次、全方位、多渠道的投资机制

按照浙江省委、省政府的部署，从2014年起全面铺开全省有治理任务的83个县（市、区）的农村生活污水治理工作，用3至4年时间使农村生活污水治理村达到21278个，覆盖率达到90%以上，受益农户达到513.6万户，覆盖规划保留的所有自然村，农户受益率达到70%以上，总投入资金300亿元左右。而长期的农村生活污水治理工程后续的管理维护所需资金更多。“资金从哪里来”是困扰农村生活污水治理的一大难题。因此，建立多元化的农村生活污水治理投融资机制是亟待解决的问题。

主要资金来源

目前，浙江省农村生活污水治理资金来源渠道主要有三大类：财政补助类。即污水治理资金来源于省财政补助、市（县）财政补助或乡镇财政补助。省里进一步优化专项资金支出结构，在兼顾公平的基础上引入竞争性分配机制，不仅对经济欠发达县（市、区）要进行重点扶持，对经济较发达和发达县（市、区）治水事业也给予一定比例的支持，有些或者以奖励形式予以奖励。另外，也有一些地区根据当地农村生活污水治理工作的需要，对资金筹集和补助方式作出了规定。温岭市实施以奖代补。规定把非城镇覆盖村的生活污水处理工程建设项目列入新农村建设“菜单式”奖补项目，追加年度资金预算，对生活污水处理覆盖率总户数达90%以上行政村，按建安造价90%予以补助。对镇级污水处理厂、管网、泵站建设补助40%，城镇覆盖村的村级管网补助70%。全市累计用于镇村污水处理的资金达5亿元。

自筹类资金。即资金来源为村集体自筹和村民自筹。这部分资金主要用于村民改栏改厕。大多数是经济条件较好的村集体、农户投入资金较多，而经济条件较差的村集体、自筹农户投入资金较少。

社会资金投入。社会资金来源主要由企业、社会组织、公民个人等捐助。东阳市在全省率先成立农村治水募捐基金，截至2014年5月，共募集农村治水基金1.2亿元。临海市发动民营企业、社会团体、在外商人、侨胞等社会力量积极参与，通过投资、捐助、认建等形式筹集5817.19万元建设资金。

存在的问题

政府投资难以持续，地方财政负担较重。农村生活污水治理工程的建设投入和后续的管理维护投入需要大量资金。各级政府几乎承担了从规划设计、建设运营到管理维护的绝大部分责任和负担，且处理率越高，财政压力也越大。从全省看，实现全省农村生活污水治理目标至少需总投入资金300亿元左右，若加上后续的长期的运营维护成本所需资金更多。长期的管理运营成本绝大多数需要基层政府自行解决。这对经济发展水平较低的农村地区而言，如果缺乏合理的成本分摊机制，财政包袱比较重。

农村生活污水治理工程资金分为三部分。一是工程公共建设资金问题。据调查，景宁县共有污水治理需求的农户21796户，若按每户5000元的标准，需投资1.09亿元，而要达到省定70%的农户受益率（户籍人口），则需要改3万户，总投资将达到1.5亿元，县财政的资金配套压力非常大。二是户内管网建设资金问题。如果按以奖代补的方式对户内纳管进行补助，以每户补助2000元计算，共需安排6000万元。三是后期维护资金。农村生活污水治理设施建成后，每年都会产生相关的运行维护费用，这对集体经济收入不到5万元的经济薄弱村来说负担很重。

分散处理设施建设资金来源中，省级补贴（以奖代补）一般占30%，市、县资金占50%，镇（乡）资金占20%，但是在部分地区，镇（乡）资金比重达到60%-70%。根据临海市《农村生活污水处理工程村级处理设施日常运行管理实施意见》，要求每村确定兼职管理人员，负责本村污水处理设施的日常运行管理。核定每村生活污水处理设施运行费用为2.5万元/年（含兼职管理员补贴、电费、维修费）。市财政按30%（即每村每年7500元）予以奖补，镇给予适当补助，剩余资金由村级自负。这部分资金对集体经济薄弱村也是不小的数目。调查过程中，许多地方管理者反映，与城镇污水处理相比，农村生活污水治理的建设资金缺口大，经费来源稳定性较差，设施运行管护资金匮乏问题十分突出。由于缺乏稳定的运行管理资金来源，设施运行效果难以保障，很大程度上影响了地方政府推进农村生活污水处理的积极性。

缺乏稳定的多主体参与农村污水治理的制度与途径。目前，农村污水治理资金很多都是由企业家、民间组织自发捐助，并没有形成一种制度规定与稳定途径。各市县虽然都制定了企业以及其它主体参与农村污水治理的相应政策，但是这些政策规定只是停留在具体操作阶段或者低层级规范阶段，对企业以及其它主体参与农村污水治理缺乏稳定规范的支持。公共产品供给远没有形成制度化、法制化。正因为此，农村污水治理尚未形成商业模式，民营资本较难进入。

农户普遍认为生活污水治理是政府须提供的公共产品，个人支付意愿不强。尽管目前生活污水治理设施以及建设费用基本由各级政府负担，但后续的设施运行与维护费用仍需村集体与农户支付。大多数农民认为“政府工程政府会管”，对自家需支付部分生活污水治理成本持不赞同态度。

形成多元化资金投入格局

国际经验证明，单纯将政府或市场作为解决农村水污染问题的主要手段都是不可行的。应借鉴国际经验，以政府投入的财政资金做杠杆，发挥市场机制作用，坚持“谁投资，谁受益”的原则，引导企业、社会和个人投入，逐步建立多层次、全方位、多渠道的投资机制。

提高政府投资的稳定性和运行效率。一要设立农村污水治理基金，以确保政府资金来源的稳定性。参照美国滚动基金的运营模式，由财政投入一部分资金再吸收社会资金设立农村污水治理基金，保障农村污水治理设施建设和运行的资金需求。在增加财政投入的同时有效整合新农村建设基金、农村环境治理专项资金、河道整治资金等多项农村财政资金，以此建立稳定的政府投资渠道。二要增加财政资金投入比例，适当减少镇村投入比例。江苏常熟市明确了以市财政为主、镇村财力为辅的投入机制，大大减轻了镇、村的负担，提高了积极性，从原来的“尽量少做”转为“争取多做”，保障了城乡污水工程在各个乡镇顺利推进。三要根据污水治理进程，适时调整资金扶持重点，逐渐由目前的“以奖促建”过渡到“以奖促治”。随着农村污水治理设施工程的全面建成，设施运行管护将成为治理的重点和长期工程。为提高设施运行效率，避免出现“晒太阳工程”和治理不达标，应逐渐将资金扶持重点向设施运行管护倾斜，逐渐由目前的“以奖促建”过渡到“以奖促治”。

创新筹资方式，逐步提高市场化筹资比例。从基础设施投资方式上，要从单纯依靠财政性资金向多元投资、融资还贷、多方参与、国际合作方式转变，广泛运用多种渠道拓宽农村生活污水治理的资金渠道、筹集建设经费。如争取世界银行和其他国家政府的贷款与赠款。通过多种方式如公办民营、民办公助、民营企业自营等方式吸纳民间资本。也可探索发行专项债券，使农村生活污水治理贷款证券化等。对一些重大农村环境基础设施项目进行直接投资或资金补助、贷款贴息支持，吸引各方人士主动参与项目建设；政府还可以购买服务或服务外包的形式，将推进农村生活污水等工作交付社会中介机构来承担。政府对从事农村生活污水治理的企业，给予税收、金融和科技（研发）等扶持政策并使之制度化，提升企业发展能力，促进农村生活污水治理产业化发展。

打破行政区划限制，对乡镇及农村生活污水治理统一规划。农村地区所采用的分散型污水垃圾处理设施服务区域基本仅局限于村级范围之内，造成规模小，成本高，难以市场化，对企业及社会资金缺少吸引力。针对这一特点，建议各乡镇根据本地条件，统一规划污水处理设施。同时在县域范围内统一规划健全污水处理厂管网配套体系，提高污水处理企业运管效率。对乡镇分散型处理设施可以采取连片外包模式实现第三方运营维护。

逐步推行农村用户污水和垃圾处理收费制度，使其逐步养成自觉承担污水处理设施的运营管理义务。作为社区性公共物品，污水治理项目所在社区的居民是项目的拥有者和直接使用者，社区公共物品的供给不能完全依赖于政府，农村社区参与供给责无旁贷。用户通过支付排污费或向第三方服务公司购买服务的方式为自己的排污行为负责。因此，应从当地居民生活用水费中提留污水处理费，设立专项基金，用于分散处理设施的运营、维护、监管。政府有关部门应根据当地农村生活污水排放量，做好污水处理设施建设的规划，制定科学合理的收费政策。考虑到农村地区支付能力，建议按城镇居民标准的30%收取，并对经济相对落后地区的农村提供更多政府补助。

创新农村居民参与污水处理方式，以多种形式调动农村居民参与积极性。将日常管理维护与专业维护分开，可以使设施的运营维护责任与监管责任分开。村民除了可以承担日常管理维护的责任外，也可以成为专业维护的监管者，能以更低的成本实现更有效的监管。杭州建德市明确乡镇（街道）、村作为监管主体，成立以项目实施村为单位，并选择责任心强、熟悉相关业务的村民代表组成工程监督小组。临海市《农村生活污水处理工程村级处理设施日常运行管理实施意见》要求每村确定兼职管理人员，负责本村污水处理设施的日常运行管理。

作者单位：浙江省社会科学院农村发展研究中心