关于提高社区矫正执法监管能力的探索与思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局长）

朱 巍（四川省成都市司法局）

关于提高社区矫正执法监管能力的探索与思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局长）

朱 巍（四川省成都市司法局）

党的十八届三中全会决定，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。这一方面体现了司法公正文明的进步，另一方面，也给社区矫正工作带来新的课题。社区矫正工作将随之进入机遇与风险、责任与压力双重叠加的新时期，特别是提升社区矫正执法监管能力这一根本问题，需要重新审视。

一、成都市提高社区矫正执法监管能力的探索

成都市坚持制度设计与技术创新同步推进、教育矫正与重点管控同步开展，围绕组织、制度和监管“三大体系”建设，着力提高社区矫正执法监管能力。

（一）完善组织体系。一是理顺领导体制。成立由党委政府分管领导任组长，法院、检察院、公安、司法、民政、财政、人社等部门为成员单位的社区矫正领导小组，形成了政府统一领导、司法行政部门组织实施、相关部门协调配合的社区矫正工作组织体系，实现领导体制科学化。二是搭建工作网络。在司法行政系统内部，搭建市司法局管理指导、区（市）县司法局实施执法、司法所日常管理、村（社区）和有关组织协同配合的工作网络，实现工作运行系统化。三是组建专业队伍。通过政府购买公共服务聘用专业法律指导人员，通过招募志愿者吸引社会力量参与社区矫正，设岗定责、严格培训，组建专业矫正队伍，对社区服刑人员开展道德宣讲、政策咨询、心理疏导等工作，使刚性执法与柔性服务相结合，实现队伍力量专业化。2012年以来，全市累计接收社区服刑人员13451人，累计解除矫正8366人，重新犯罪率0.07%。

（二）优化制度体系。一是做好制度规范保障。相继制定出台《成都市社区矫正信息化系统管理规定》、《成都市社区矫正人员档案管理办法》、《成都市社区服刑人员考核奖惩工作暂行规定》、《成都市社区矫正应急管理办法》、《成都市社区矫正执法证和工作证管理规定》等具体制度，初步形成具有成都特色的社区矫正制度体系，推动社区矫正工作的规范开展。二是创新矫正评估方式。试行社区矫正审前评估制度，将监管防控关口前移，有效降低社区矫正的风险度。三是完善部门联动机制。在两高两部《社区矫正实施办法》下发后，主动联合市法院、市检察院和市公安局研究制定《成都市社区矫正实施办法细则（试行）》，明确四个部门的工作职责，细化工作流程，保障社区矫正工作的顺利开展。

（三）升级监管体系。一是升级监管系统。建成GPS手机定位监管系统、法定不准出境人员通报备案系统，建立社区服刑人员信息管理数据库，24小时动态掌控社区服刑人员的流动轨迹，增强了社区服刑人员的可控性。目前，在市级司法行政机关建立1个社区矫正监控中心，在县级司法行政机关建立21个社区矫正管理中心，在乡镇（街道）司法所建立316个社区矫正管理终端，实现了社区矫正管理手段与信息化技术的紧密结合。二是升级管理模式。实施分级分类管理，根据再犯罪风险和教育改造情况评估结果将社区服刑人员分为严管、普管、宽管三个等级，对活动范围、公益劳动、思想汇报等方面分别实施高、中、低三种不同强度的管理。同时，建立包含教育矫正、心理矫治、法治教育、技能培训等功能为一体的“新起点”社区矫正学校，实现管理服务同步化、教育帮扶同程化。三是升级监管强度。在“两会”召开等重大敏感时期，通过签订保证书、提高日常管理等级、严格限制活动范围、暂停审批外出请假和加大定位监管频率、做好走访摸排疏导帮扶等手段，仅今年就走访社区服刑人员3416次，当面谈话5285人次，开展集中教育143次2157人，组织集中劳动105次1586人。

二、提高社区矫正执法监管能力面临的困难

社区矫正作为一种新的刑罚执行方式，仅在《刑法》和《刑事诉讼法》中提出如何裁定适用，但对如何加强社区矫正执法监管，缺乏必要的法律保障和政策规定，主要体现在三个方面。

（一）社区矫正机构设置存在政策障碍，监管职责落地难。《社区矫正实施办法》仅是提出了社区矫正机构的概念，但如何定性、如何设置并无规定。按照我国编制部门的相关要求，新增加部门机构编制须出具上级编制部门的意见。目前成都市19个区（市）县司法局和高新区、天府新区成都片区社会事业局有的采取单独设置机构、内设机构挂牌的方式明确了社区矫正机构，承担监督管理和教育帮助工作。其中，都江堰市、双流县司法局分别成立了1个社区矫正执法大队；青白江区、温江区、郫县、大邑县司法局分别成立了1个社区矫正科；其余的13个区（市）县司法局由基层科挂牌；高新区、天府新区成都片区由社会事业局民政司法处挂牌。由于司法行政部门未设立统一名称、统一规格的执法机构，刑罚执行的规范性和严肃性受到影响。与此同时，司法助理员不具有人民警察的身份，在处理违反监管规定的社区服刑人员时缺乏强制手段，往往要依托于公安机关的力量来执行。

（二）现行收监条件标准模糊，惩戒教育执行难。《社区矫正实施办法》规定，对社区矫正人员因“违反人民法院禁止令，情节严重的”，“因违反监督管理规定受到治安管理处罚仍不改正的”，“其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的”，“应当撤销缓刑、撤销假释”。“情节严重的”、“仍不改正的”等情形都没有具体的认定标准，容易造成各地社区矫正机构对上述情形的认定标准不统一。

（三）收监过程中的职业风险高，职业权益保障难。《社区矫正实施办法》明确规定，对人民法院决定收监执行的，由县级司法行政机关社区矫正机构将罪犯送交监狱或者看守所执行。但在收监过程中如果出现意外情况，造成社区矫正机构工作人员感染艾滋病、伤残或者死亡，如何定性、如何设置保障措施并无规定。按照现行法律规定，司法行政机关的社区矫正执法人员，并未纳入人民警察的警务保障范围，缺乏必要的职业风险保障法律制度。

（四）社区服刑人员基本保障缺乏，社会保障落实难。由于国家低保政策和廉租房的申请有相应的条件，部份社区服刑人员不符合享受这些国家保障措施的条件。特别是监狱保外就医社区服刑人员因未能纳入社会统筹医疗保险，医疗费用无保障，当疾病危及生命、健康时一般都是到司法行政机关求助，矫正地司法行政机关只能协调当地党委、政府和民政、红十字会等部门协调解决。由于无政策支持，无法从根本上解决此问题。我市民政部门政策规定，接受民政临时救助人员每人每年不超过1万元。由于社区服刑人员医疗救治费用无法解决，导致司法行政机关监管难度增大。

三、提高社区矫正执法监管能力的对策建议

提高社区矫正执法监管能力，关键是要健全完善贴近“实战”的法律制度，明确法定依据；牢固树立安全稳定的底线意识，确保平稳运行；突出教育改造质量的首要标准，提升工作效果；强化队伍建设和部门协作，夯实刚性保障。

（一）健全完善贴近“实战”的法律制度。加快制定和出台《社区矫正法》，重点明确三个方面的内容：一是明确社区矫正机构设置、人员配备及执法人员身份。以队建制方式，在市、县级司法行政机关分别设置社区矫正执法支队、大队，由大队具体负责社区矫正执法工作。在社区矫正机构按服刑人员比例设置人民警察，组织执行刑罚，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩罚、收监等措施，切实解决因行政机关编制限制而导致社区矫正执法人员严重不足的问题。二是明确社区服刑人员的社会保障权。赋予社区矫正机构协调有关部门和单位，为社区服刑人员提供帮助和扶持的职责，建立特困社区服刑人员救助专项资金，保护社区服刑人员的生命权、健康权，从根本上解除服刑人员接受教育改造的后顾之忧。三是明确社区矫正执法人员的职业保障。确定社区矫正执法人员刑罚执行主体身份和保障措施，纳入《人民警察法》“警务保障”的适用范围，并依据国家卫生计生委等四部门最新印发的《职业病分类和目录》第八条“职业性传染病”第4条医疗卫生人员及人民警察感染艾滋病的规定，将社区矫正工作人员纳入职业病范畴进行保障。

（二）牢固树立安全稳定的底线意识。要建立制度防范为基础、监管防卫为主体、技术防控为支撑的三位一体社区矫正防控工作体系，确保社区服刑人员安心接受改造、安身进行矫正、安全接受教育，巩固社区矫正工作的底线基础。

一是要强化制度建设，促进执法规范化。以规范“两个主体、一个小组”为重点，严格落实区（市）县司法局、司法所和矫正小组三级责任，确保社区矫正各个环节依法规范运行。以完善工作制度为核心，确保调查评估、交付接收、管理教育、考核奖惩、收监执行、解除矫正等各个环节的制度全覆盖。以创新试点经验为引导，推广“轻刑快处”等创新举措，加快建立轻微刑事案件快速办理工作机制。以执法检查为推力，重点对执行禁止令、提请治安管理处罚、法定不批准出国（境）通报备案等执法行为进行专项检查并定期通报，确保每一个执法环节、每一起执法案件都经得起法律检验。二是要推进关口前移，实现监管全程化。绝对把牢“入口关”，全面推行社区矫正社会调查评估工作制度，与相应交接主体之间建立双向确认告知制度，严防“带病入矫”。从严守好“执行关”，严格实施分类分级管理和动态实时管理，确保做到实时可查、实地可控。要加强重点时期和敏感时段的监管力度，对重点服刑人员要制定“一对一”的监管方案，切实做到监管零距离、研判零差错、隐患零遗漏、责任零推诿,确保大事不出、小事可控。切实看住“出口关”，对屡教不改的严重危害公共安全、有暴力犯罪倾向的，坚决依法提请收押。三是要利用科技手段，增强矫正效能化。进一步推广手机定位系统，区（市）县逐步实现社区服刑人员全覆盖。完善社区服刑人员出国（境）预警报备系统，填补监控空白领域，堵牢每一个监管漏洞。向现代科技求生产力，加快建立重新犯罪风险评估系统和三级社区矫正管理监控系统，不断提高监管效率，力争保持脱管漏管“零记录”。

（三）突出教育改造的治本作用。要坚持综合施矫、分类矫治的原则，突出社区矫正工作行为矫枉、心理矫治、思想矫正的作用和功能，让社区服刑人员灵魂深处有触动、思想认识有改观、行为习惯回正轨，从根本上提高教育改造质量。一是要坚持专业施矫，既“治病”更“断根”。大胆借鉴沿海地区的有益经验，积极培育社区矫正社会组织，壮大社工专业人才队伍，发挥社工心理干预、思想重塑、行为再造等专业优势和“助人自助”的先进理念，推广社区矫正心理咨询室等做法，提高社区矫正的专业化水平。二是要坚持法治教育，既“学法”更“敬法”。法治意识淡薄是社区服刑人员走上犯罪道路的思想根源。要突出法治教育的功能性，把法治教育作为社区矫正的首要教育手段，通过多种形式的法治教育，将社区服刑人员由过去的违法者转变为模范的守法人。要突出法治教育的针对性，把社区服刑人员纳入重点普法对象，引导其树立守法遵纪光荣、违法乱纪可耻的法治荣辱观。要突出法治教育的实效性，对法律知识极端缺乏、法律认识极端偏差的人员，要采取定人定责定标的个性化教育方式，帮助其实现法律知识“脱盲”目标。三是要坚持社会帮扶，既“输血”更“造血”。帮助服刑人员顺利融入社会，是社区矫正工作的终极目标。要突出社区的主阵地作用，发挥社区自治组织的主场优势，建立志愿者队伍，开展形式多样的公益劳动、道德培育、亲情帮教，营造适当的矫正环境。要加强社区服刑人员就业创业培训，帮助困难服刑人员解决基本的生存问题，解除其接受矫正的后顾之忧，增强服刑人员的生存和发展能力。要建立社会参与的激励机制，推广“新阳光”社区矫正教育学校等创新做法，鼓励各类组织参与和开发社区矫正公益项目，共同帮助社区服刑人员提高社会适应能力。

（四）强化队伍建设和部门协作。要切实加强组织领导和统筹协调，建立刚性化的保障机制，逐步解决社区矫正工作的问题和困难，让社区矫正工作能够“轻装上阵”，不断取得新成效。一是要强化队伍建设。加强工作机构建设，重点推动在县级司法行政部门成立专业化刑罚执行机构。加强基层执法力量建设，确保每个司法所至少有1名专编执法人员，存在“无人所”的区（市）县，一律精简机关充实基层。基层执法力量不足的，要争取通过政府购买服务的方式，招聘辅助人员，填补空缺。大力推进场所设施建设，有条件的区（市）县可探索建立集矫正接收、风险评估、信息管理、心理矫正、训诫等功能于一体的社区矫正管理中心。二是要强化经费落实。严格督促落实财政部、司法部《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，探索建立按照社区服刑人员数量核定社区矫正经费制度。协调相关部门加大社区矫正经费保障标准落实力度，为基层提供坚强后援。三是要强化工作合力。社区矫正事关全局，必须强化部门间协作配合，方能以合抱之力、汇流之劲共同推动社区矫正工作。对外，要加强与法院、检察院、公安机关的衔接配合，建立统一的全市社区服刑人员数据库，实现信息互通、资源互享、工作互动，不断增强工作合力；对内，要建立与法律援助、法治宣传的资源整合机制，形成全局一盘棋的良好格局。

（责任编辑 张文静）