刍议律师如何服务法治政府建设

李志强（上海金茂凯德律师事务所）

刍议律师如何服务法治政府建设

李志强（上海金茂凯德律师事务所）

一、前言

党的十八届四中全会（以下简称“四中全会”），强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；深入推进依法行政，加快建设法治政府。其中，法治政府建设是关键和核心。

在国家推进法治建设的进程中，政府是参与社会层面最多的主体，与百姓生活、国家命运息息相关。法治政府是指政府从决策到执行以及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相连，集阳光政府、有限政府、服务政府、诚信政府、责任政府、廉洁政府于一身，并用法律将权利义务加以规定的政府。著名法学家江平教授认为，谈到法治政府，就是讲公权力怎么来实现法治化，政府的权力不能过大。在行政方面，把权力关在制度的笼子里，这是最核心的目标。

在实现公权力法治化的过程中，律师应积极响应国家号召，当仁不让地承担起为法治政府建设服务的责任。

二、律师服务法治政府建设的各项制度不断完善

这些年来,随着经济社会的日益发展、改革开放的不断深入和社会主义法治建设的逐步推进,在党和国家领导下,各级司法行政机关、各地律师协会和广大律师积极开展政府法律服务工作,取得了良好成效，各项制度不断完善。从1989年司法部颁布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,提出律师可以担任政府法律顾问,到全国律协制定《律师法律顾问工作规则》,对律师从事法律顾问工作进行指导;从1993年国务院批转《司法部关于深化律师工作改革的方案》,提出在国家机关进行政府律师试点的要求,到2002年司法部出台《关于开展公职律师试点工作的意见》,探索建立有中国特色的公职律师制度,律师服务法治政府建设的各项制度不断完善。

目前，全国受聘担任各级政府部门法律顾问的律师，占到了律师总数的十分之一以上，公职律师队伍人数已经出具规模，一支政治可靠、综合素质好、专业化程度高的法治政府建设律师队伍初步建立。各地也结合实际以组建政府顾问团、聘请法律顾问、公职律师试点等多种形式推动律师参与政府法律服务工作。

司法部副部长赵大程指出，“这次四中全会提出来，要对重大行政决策事项实行内部的审查机制，我们的行政人员在推进行政决策过程当中，他的言行能不能适合法律的规定，符合不符合法治的精神，他不仅自己要有意识，更重要的是通过专门的人员提供参谋的意见，所以我以为法律顾问就是政府依法行政一个具体的帮手，应该说是很重要的。①引自中华全国律师协会官方网站“赵大程：推行政府法律顾问制度，成为依法行政的重要抓手”一文。”可见，律师服务法治政府建设的各项制度正在不断完善，律师将逐步推进政府科学决策、依法行政，并为促进经济发展、加强社会管理、推进社会主义法治建设发挥积极作用。

三、律师服务法治政府建设的实践

早在2008年，上海市司法局联合上海市发展与改革委员会共同发文，就律师为政府投资建设项目提供全程法律服务进行规范。2010年4月，中共上海市委、上海市人民政府以办公厅名义颁发了《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》，充分认识律师在法治政府、法治社会建设中的功能定位、工作成效以及广阔空间，且明确提出组织律师参与政府法律顾问工作，在地方性法规和政府规章的起草论证、规范性文件以及政策的制定和调整过程中，在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积极组织律师参与；组织律师参与重大事项社会稳定风险分析和评估、突发事件善后工作以及信访工作等。

无独有偶，浙江省秉承“平安浙江、法治浙江”的指导思想，积极推动律师服务政府重大建设项目业务法定化。2008年12月，浙江省律师协会下发了《关于律师为法律顾问企业、重大建设项目单位开展“法律体检”活动的通知》；2009 年2月，浙江省司法厅下发了《千家企业“法律体检”专项行动方案》。全省律师按照省厅、省律协要求，共走访企业和重大项目共4671家，举办各类企业风险防范讲座125场，发放“法律意见书”和“法律风险提示函”3265份，为164家企业和重大建设项目查找法律风险源并制定有针对性的整改方案。

在2009年，深圳市政府则采用了公开招标的方式向律师购买法律服务，深圳市33家律师事务所通过政府采购律师服务类项目公开招标的方式，成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构，既为律师构建法治政府、和谐深圳发挥作用搭建了平台，体现出政府对律师的充分信任和亲切关怀，也通过实施全国首个法治政府建设指标体系，开创了政府购买法律服务的新模式。

2014年10月27日，甘肃省省内的律师和专家受聘组成了甘肃省政府法律“智囊团”，将对政府工作进行法律监督，提供有广度、有深度和有高度的意见建议。甘肃省在充分调研的基础上，起草了《省政府法律专家咨询委员遴选聘任办法和工作规则》，对法律专家咨询委员的遴选条件、程序、权利、义务和工作、方式、职责、纪律、经费保障等内容作出了具体规定，并邀请6名法学专家和律师进行了修改完善，确保为这项工作规范高效运转提供制度保障。

笔者认为，在四中全会精神的引领及号召下，如何加快推进法治政府建设,也将是未来全国律师队伍建设的主题之一。

四、律师如何服务法治政府建设

（一）充分利用中国（上海）自由贸易试验区平台

在《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》中，明确要求“上海市人民政府要精心组织好《方案》的实施工作。要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平。”并且，上海自贸区总体方案中规定的五个主要任务和措施中，位列第一的就是“加快政府职能转变”，方案着重强调了深化行政管理体制改革的重要性。

律师在参与政府“负面清单”管理的过程中，应发挥专业特长，对政府行政行为的合法、合规性发表专业法律意见，从而成为政府实施行政行为的重要抓手。律师作为具有较高法律知识水平又深谙市场经济主体需求的专业团体，还应力争成为监管者与被监管者之间的润滑剂，在二者出现摩擦时发挥其法律专业特长，为自贸区建设贡献力量，从而实现法律人的价值。

中国（上海）自由贸易试验区成立以来，已形成一批可复制可推广的经验，目前有27项制度创新成果在全国推广，20多项比较成熟的经验正在加速复制。值得欣喜的是，刚刚闭幕的第22届APEC峰会上中国政府提出了建立亚太自由贸易区的倡议，自由贸易区正在向更大更广的地域拓展。中国律师不仅可以协助政府加快推广和复制创新成果和成熟经验，也可以协助各级政府积极借鉴上海自贸区的成熟经验，促进制度创新和经验推广。

（二）重视行政相对人的权益保护

行政法的核心是调整行政主体的行政权力和行政相对人权利之间的关系，其实质是控制行政权力从而保护公民权利。鉴于行政相对人相对于行政机关的弱势地位，对于中国律师而言，保护行政相对人的权益是提升社会综合效益的重要体现，对控制公权力，推动法治建设的贡献不言而喻。

律师为社会公众服务和为法治政府服务本质上是一个问题的两个方面：为法治政府建设服务的根本目的在于保护社会公众利益，进而为社会公众服务；而为社会公众服务也更有助于实现为法治政府服务的目的。

律师积极参与行政诉讼是保护行政相对人权益的重要途径。在我国，行政诉讼的胜诉率低已成为众所周知的事实，而其中政府对判决的直接或间接影响是导致该结果的最主要原因之一。因此，如果中国律师积极参与行政诉讼，逐渐积累行政诉讼的实务经验，不失为一条保护行政相对人利益、监督政府行为、推进法治政府建设的有效途径。

（三）积极参与社会公益事业，切实为民服务

法治政府应当是服务政府，更好地为社会公众服务，方便老百姓，促进社会健康、稳定、持续地发展进步。在法治政府建设中积极推动的社会公益事业领域，律师应踊跃参与人民调解、法律援助、政府信访接待、法治宣传，提供专业法律服务，发挥积极作用。

律师可以担任人民调解员及人民调解组织的法律顾问，着力从源头上化解矛盾，充分利用律师第三方身份和处理法律纠纷的经验，创建和健全律师参与人民调解工作机制，让更多具有社会责任感和正义感的律师参与人民调解工作。

律师可以利用自身职业优势，积极投身法律援助事业，进一步把法律服务重点向就业、就学、医疗、住房、社会保障等民生领域倾斜，积极承担社会基本公共法律服务工作，认真履行法律援助义务。律师可以充分利用司法局的工作平台参与法律援助工作，进一步扩大法律援助覆盖面，使更多困难群众得到及时的法律帮助。

律师可以协助政府依法解决涉法涉诉信访问题，解决政府和民众之间沟通不畅的问题，为法治政府排忧解难。对信访工作中遇到的法律问题，邀请执业律师为上访人员解答法律咨询，指明合法合理的诉求渠道，及时打消上访人员不合法的上访要求，维护社会的和谐和稳定。对于重大疑难的信访案件，不仅可以引导当事人依法理性反映诉求，还可以直接通过提出意见建议促进政府机关公正、规范执法。

律师也可以积极参与提供法律咨询、法治宣传服务，协助政府开展并有效落实普法和依法治理工作；努力服务弱势群体、服务区域经济发展，满足群众对法律服务的新要求、新期待，切实将便民利民各项工作举措落到实处，努力维护弱者的合法权益，实现社会的公平正义。

（四）提升参政议政的能力

四中全会明确提出，建立从符合条件的律师中招录立法工作者、法官、检察官制度，加强法律服务队伍建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。

四中全会之前，律师参政议政的方式有担任人大代表、政协委员、政府法律顾问等，这些方式至今对推动法治政府进程意义重大，但是由于政府的权力过于集中以及律师社会地位的限制，导致律师推动法治政府建设的实际作用还相当有限。

四中全会后，律师有了“储备法官”的第二重身份，社会地位将逐步提高，在传统领域参政议政的话语权也将增强，律师也被寄予更高的期望。

虽然律师具有丰富的法律实务经验，深谙运用法律的方式，但实现从律师身份到法官身份的转变绝非易事，小到工作时间，大到法律思维，每一点转变都是考验。法治建设的车轮一刻不息地转动，留给律师适应新身份的时间十分有限，为充分保障诉讼当事人的合法权益，律师在身份转变后必须尽早适应。

因此，有进入法官队伍意向的律师应注意学习借鉴法官的思维方式，在为当事人服务的过程中，应尝试跳出自己固有的思维习惯，换一种角度，更加全面地考虑法律关系、争议解决方法，为适应新角色打下基础。只有尽快适应法官的身份，才能更好地履行法官职能，这种转变不仅可以提升中国律师的社会地位，为服务法治政府建设提供便利；也可以在身份转变后，通过履行司法职能直接推动法治政府的建设。

（五）有效推进反腐败工作

四中全会指出：各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。其明确规定了建设法治政府的科学内涵、深刻意蕴和价值目标。

反腐败正是建设法治政府的必然要求，反对腐败、建设廉洁政府是人民关注的重大问题，实现国家治理腐败体系和治理腐败能力现代化，离不开法治的引领和规范；社会主义廉洁政治建设，离不开法治的保障和支撑。

中央政府大力反腐倡廉，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐持续升温，彰显了中央政府严厉打击腐败的决心。

在反腐败的过程中，往往涉及到大量的职务犯罪案件，律师完全可以发挥重要的作用。可以组织纪检监察办案人员和律师交流纪检监察机关案件查处和律师办理职务犯罪案件情况、反腐败案件查处最新规定、规范以及律师办理职务犯罪案件的规章、行业规范和工作意见；组织纪检监察机关的办案人员和律师对办理职务犯罪案件的理论和实务进行研讨交流；对办理职务犯罪案件中，涉及的重大、疑难、复杂问题，组织纪检监察办案人员和律师相互提供咨询服务，从而有效发挥律师在反腐败工作中的作用，确保法律正确实施，提高反腐败工作水平。

五、结语

四中全会的胜利召开为法治政府的建设描绘了崭新蓝图，也为中国律师的职业发展开辟了更广阔的道路。虽然对于中国律师来说，服务法治政府建设的伟大事业注定充满挑战，但是笔者深信，只要我们深入领会学习四中全会精神，学习借鉴但绝不照搬照抄其他国家做法，更加深刻认识行政相对人权益保护的重要性，并尽快为从律师到法官的身份转变做好准备，中国律师就一定可以化挑战为机遇，为我国社会主义法治建设的宏伟事业和实现中华民族伟大复兴的中国梦作出无愧于新时代的贡献。

（责任编辑 张文静）