世界各国军民融合经验做法研究(1)

■郭现云 姬志杰

习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，要做好军民融合这篇大文章。

从全球范围内看，经济建设与国防建设之间的关系都存在矛盾的一面。在国家的可利用资源有限的条件下，如果用于国防建设方面的资源多了，那么用于经济发展上的资源势必相应会减少。反过来，如果国家将资源主要用于经济发展，势必会影响国防投入，最终影响国家安全。因此，在历史上就有所谓“大炮还是黄油”的二难选择问题。而把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系，是解决二者之间矛盾关系、实现国防建设与经济建设协调发展的最佳思路。为此，全球发达国家在实现国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系方面进行了积极的探索，这些探索可以为我们进一步落实习总书记指示，做好军民融合这篇大文章提供有益的借鉴。

一、在机制上，对实现国防和军队现代化建设融入经济社会发展之体系方面都有顶层设计

国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系涉及到国家战略全局，涵盖军地各个不同部门，因此各主要国家都有顶层架构即最高协调机构。从目前的情况看，主要国家做法有三种：

一是以实体化的“国家安全委员会”为最高协调机构。该委员会为常设机构，有专职人员，除了决策功能外，还具有落实决策的能力。这类做法的国家目前较为普遍。

根据1947年《国家安全法》授权建立的美国“国家安全委员会”，是直属总统办公室的一个内阁级机构，作为美国国家安全最高决策机构，自成立以来一直支配着美国的国家安全决策。国家安全委员会就起着综合不同部门意见拿出主流性看法供总统决策参考的作用。因此，国家安全委员会在美国政府中发挥着任何单一部门都不能发挥的作用，它负责把国家安全政策的不同方面“统一起来”向总统提出对策建议，协助总统制定、审查并协调国家安全有关的内政、外交和军事政策。国家安全委员会及其班子最终构成整个行政部门复杂决策体系的塔尖。早期国家安全委员会只是一个总统班底，由总统任主席，成员有副总统、国务卿、国防部长、财政部长，以后又增加了参谋长联席会议主席和中央情报局长。但经过70年演变，已变成一个完全正式的、政府机构性的组织，人员已达225人，包括大约100名独立的专职人员。在协调经济建设与国家安全方面，该委员会明确把工业和人力动员、保护基础设施、全民防御、政策连续性和自然灾害、处理恐怖主义国家进行的军事行动的后果等方面作为决策内容重要组成部分，并设立了主管上述行动的专职助理，其中位列第四的助理同时兼任“国家经济委员会”副主席职务，负责国防经济和有关国家安全所需要预算及资源等综合计划问题。该委员会还一直试图为信息和情报综合汇总提供一个超越中央情报局与联邦调查局之上的整个情报系统的中心场所，并架起情报与政策领域的核心桥梁。国安委第2号副手是“国家信息系统”的主管。当然也为经济与国防之间的协调提供情报与信息支持。国家安全委员会下还专门设有“紧急准备与动员计划政策协调委员会”。该委员会下设常务秘书处，秘书处下设军事动员、应急通信、应急反应、工业动员、资源动员、科技动员、财力动员、民防动员、地震动员、国防后勤、动员与部署指挥等12个部级协调组，分别负责本领域动员政策的制定和工作协调。

俄罗斯协调国防建设与经济社会体系发展的最高机构是联邦安全委员会。这一委员会由总统任主席、总理任副主席，主要成员有国防部长、外交部长、内务部长、情报总局局长、安全总局局长、边防总局局长、司法部部长、财政部部长、国防工业部部长、核能源部部长、紧急情况部部长等。下设国防安全局、社会安全局、经济安全局、信息安全局与战略预测局等机构。联邦安全委员会的职能是研究分析国际、国内各领域存在和可能发生的危机，保障个人、团体和国家利益不受内部或外部的威胁，在保障安全方面实行统一的政策，并履行宪法赋予的权力。联邦安全委员会除每年的例行会议以外，还根据安全形势的发展变化召开临时性会议和紧急会议，讨论和制定安全方面的政策、措施。此外，每年还要以热点问题为背景，组织两次国际、国内战略模拟演习，其中一次总统亲自参加。通过演习，提高对形势预测的准确性，检验所采取对策的可行性，使国家各领域行动协调一致。

目前，设有国家安全委员会的国家还有巴西、智利、南非、土耳其、泰国和马来西亚，巴基斯坦最近也设立了国家安全委员会。

二是由国防部为最高协调机构。在国防部作为协调国防安全与经济建设的这些国家，其国防部往往是行政权国防部或民政权国防部。

这两种类型的国防部与美英这样的全权型国防部相比较，都没有作战指挥权。其中，行政权国防部的国家中，作战指挥权属总参谋部、联合参谋部等机构，总统(国王、总理等)通过国防部长管理军队和国防，通过总参谋部指挥战争。军权在国防部与总参谋部之间分割。比如比利时平时由国防大臣领导武装力量，国防部是军队的领导机关；战时由内阁首相指挥，总参谋长行使军事指挥权。意大利以国防部(文官)为首，组成国防参谋长和国防秘书长分别主管军事和后勤的双轨制；国防参谋长和陆、海、空军参谋部为作战指挥机构。土耳其总参谋长是武装部队最高指挥官，下辖各军兵种司令部；国防部是同参谋部合作的最高行政机构。而所谓民政权国防部，是指仅负责民政方面的国防事务的国防部。这类国防部不管军队的行政，更不介入作战指挥。比如丹麦，既设国防大臣，又设国防司令、国防参谋长。国防司令是平时武装部队最高指挥官。芬兰，既设国防部长，协助总理负责民政方面的国防活动，又设国防军司令，负责军事方面的国防活动。挪威，内阁通过国防大臣掌握全军，最高作战指挥机构为国防军最高司令部。瑞典设三军总司令，是负责军队作战指挥的最高军事指挥官，直接对政府负责。希腊设武装力量总司令，三军司令设于总司令之下，同时设国防部，负责国防行政。匈牙利设国防军司令和国防部长，分别由军人和文职充任。阿尔巴尼亚设人民军总司令。另外，与其他机构合署的国防部，大体上也属于民政权国防部。如卢森堡外交、外贸、合作和国防部，埃及国防与军工生产部，伊朗国防与后勤部，印度尼西亚国防与安全部，加蓬国防、安全和移民部，坦桑尼亚国防和国民服务部，莱索托王国国防、国内安全、农业、合作社和销售、公共服务、青年和妇女事务、食品管理部，卢旺达国防与安全事务部，马里国防与国家安全部，毛里求斯国防、国内安全、新闻、机构改革和对外关系部，南非国防与通讯部，多米尼加国防、内政和警察部等等。这种合署的情况，一是发生在政府规模较小的国家，国防事务通常与国内安全事务或军工后勤事务划归一个部门管理，以减少政府机构数量，减少行政成本。此外，合署的形态凸显这类国防机构的民政色彩。典型的如巴基斯坦，它有庞大的武装力量，但其国防事务由粮食和农业部兼管。

正因为行政权国防部或民政权国防部不直接管理军队，更不参与指挥作战，因而被专职赋予协调民用领域与国防相关的活动，尤其是为国防与军队建设提供民用资源方面的协调与保障。国防部不仅具有与军事领域机关连署办公后形成的决策及决策权力，并且具有落实这些决策的权力。

第三类是由虚设的最高议事机构具有协调国防建设与经济建设方面的决策权，但具体落实则由国防部进行。这些国家也设有“国家安全委员会”这样的事关国家安全的最高决策机构，但这种机构是议事性的，非常设化，本身没有专职人员，至多有办公室。在决策后由国防部负责落实决策。

以英国为例，英国国防事务的最高决策是“国防与海外政策委员会”，确定国家安全利益及其面临的威胁，制定与国家安全有关的内政、外交和军事政策，组织协调军事机构和政府各部门在国家安全事务方面的行动，协助最高统帅做出决策等。国家最高领导人、最高行政首长、最高军事首长以及安全、情报、财政等部门负责人属于该机构的法定成员。但该委员会更多具有决策权，而落实则交由国防部具体执行。日本的“安全保障会议”也是最高安全决策机构，但其决策一般通过防卫厅落实，包括在自卫队“防卫出动”时有权征用和管理有关设施、土地、物资及采取其他“强制措施”，都由防卫厅决策；法国协调经济建设与国防建设的最高领导是总统。在紧急状态时，总统有权“根据形势需要采取必要的措施”。在总统领导下，设内阁会议、国防委员会以及限制性国防委员会三个决策机构。其中内阁会议是最高决策机构，负责制定国家经济保障国防需求方面的政策，决定是否进入战时经济状态。决策形成后，交由总理领导下的国防部执行，但法国最高军事指挥机构为三军参谋部。以色列的最高军事决策权掌握在内阁和总理手中。自1973年10月后，内阁中成立了一个部长级的国防委员会，委员会由总统、总理、国防、外交、内政、交通与邮电、财政等部长组成，是国家名义上的最高军事决策机构。总理是委员会主席，实际上是最高决策者，是武装力量的最高统帅。决策的落实则也由国防部相关部门执行。

二、在制度上，都有协调国防建设与经济社会发展的各种法律法规，使之进入法制的轨道

为真正把国防经济融入经济社会发展体系，各主要国家都注意通过立法将一些成熟的做法予以确认上升为国家意志，以使之进入法制的轨道。

在协调国防经济与经济社会发展的法律法规上，各主要国家大约区分为四个层次。

首先是最高层次的宪法。主要国家在其宪法中都对国防体制、总统与议会的国防权限、尤其是对确保国家安全或国防安全情况下，如何处理国防需求与民用经济或民事部门的关系作出了原则性规定。如美国《宪法》第二条第二款第一项规定，“美国总统是合众国陆海军和被征召服役的各州民团的总司令。”后来，通过美国最高法院相关宪法解释，美国总统作为总司令的权限中引申出在国家安全受到威胁时，美国总统有权缔结和约；有权在美国国会制定特别法律前在占领地区建立政权机关；有权宣布国内部分地区戒严；有权在征得美国国会授权下征募陆海军和组织、武装、训练民团；有权征用私营部门物资装备等用于军事用途。根据《宪法》第一条第八款第十一项至第十六项规定，美国国会在军事方面的职权包括备战与宣战，发给私掠与报仇许可状，制定陆上和海上的捕夺法规；征募陆军并供给军需；建立海军并供给军需；制定关于统率和管理陆海军的法规；规定为执行联邦法律、镇压内乱和抵御外侮而召集民团及征集私营部门物资的办法；规定关于组织、武装和训练民团的办法以及关于统率被征调为联邦服役的民团的办法等等。

第二层次是在宪法指导下一系列相关军事法律。这些法律涉及武装力量的规模体制、军队体制编制、兵役制度、武器装备研制和订货制度、国防科技与武器装备管理制度、后勤保障制度、干部制度、军人福利待遇制度、军人保险制度、军事立法、军事司法、律师制度以及战时军事管制制度等等。以美国为例，这一层次的法律包括有：《国家安全法》、《兵役法》、《国家安全机构法》、《国防生产法》、《国防专利法》、《国防设施法》、《军官人事管理法》、《军事储备法》、《军事拨款法》、《军事建筑法》、《军人薪金、补贴法》、《职员军人管理法》、《后备人员建设法》、《军事公共设施法》和《美国统军法》等，这些法律在美国内部又构成了一个纵横交错、互相联系、互相制约、结构严密、体系完善的军事法网络。而在这些军事法律中，都有相关条款对于如何处理各领域国防安全与经济社会发展相关事宜作出明确规定。如美国国防生产法与国防授权法等军事法律中，都有鼓励采办民用企业的技术和产品，明确提出要逐步建立一个“无缝”的国家科技工业基础等规定。

第三层次是专门用以协调特殊领域民用部门与国防安全之间关系的立法。主要涉及的领域有战争动员、民防与国防教育等方面。在战争动员方法，为确保动员迅速有效，许多国家都制定有动员法。美国战争动员的基本法有《战略和重要物资储备法》、《国家安全法》、《国防生产法》等；单项法有《战争授权法》、《国家紧急状态法》、《军事选征兵役法》、《普遍军训与兵役法》、《武装部队预备役法》等。除这些基本法外，《美国法典》、《公法》、行政命令、联邦条例和部门条例还赋予总统和各级政府官员多种应急权力，授权他们在战争、国家进入紧急状态或其他危机中采取各种动员措施。据统计，授予总统的这类应急权力就多达400 余种，使其享有广泛的随机处置权。英、法、日、德等其他国家，也都有较完善的军事法体系。例如德国仅战争动员方面就颁布有《经济安全法》、《联邦军事义务法》、《劳动力保障法》、《食品保障法》、《交通保障法》、《供水保障法》等10余种。在民防方面，早在二十世纪三四十年代德国、丹麦、瑞士等国都制定了《民防法》并在实践中不断修改完善。目前各国已形成了完善配套的民防法令和条例，对民防的性质、体制责任权利及民防建设的内容都作了明确的规定和要求。如丹麦《民防法》规定，所有16岁-65岁的男女公民，均有执行民防勤务的义务；瑞士《民防法》规定，18岁-45岁未服兵役的公民每年必须进行3个星期的民防培训；公民参加民防工作时受伤致残死亡或遭受财产损失，其本人或直系家属应获得政府相应的赔偿。在国防教育方面，各主要国家也都有相关法律。

早在1958年，美政府就制定颁布了《国防教育法》。以法律形式保障国防教育，把全国的各种教育同国防教育联系起来，被美教育界称之为“美教育史上划时代的文献”。根据这一法律，美国在地方院校开办了531个后备军官训练团，使青年学生在完成学业的同时接受必要的军事训练，达到少尉军官的任命要求。美国“后训团”的训练时间通常为每周3-4小时，另加一次为期6 周的训练。其学制分为4年制和2年制。

第四层次是各种条例、规定或计划。为推动国防建设与经济社会发展相协调，各主要国家在正式法律之外，还出台各种条例、规定或计划，以推动二者之间的融合。美国自1990年代以来，为了推动国防科研生产领域的军民结合、寓军于民，先后出台有：技术转移计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划、利用民用技术节省使用与保障费用倡议、国防部制造技术计划、独立研究与开发计划、北美技术与工业基础组织计划、技术转化倡议、小企业创新研究计划等。

其中，1997年美国国防部启动的“两用科学和技术计划(DUS&T)”的目标之一，就是与工业界联合投资和合作开发两用技术项目。英国改革军用科研设施管理办法，鼓励军民部门间互相利用科研设施进行技术开发，以加强军民间的合作和交流。在推动联合研究方面实行新型“租借”机制，即在国防鉴定与研究总局所属的科研机构所在地允许国内民营企业租用场地、设施和专用设备等从事研究与发展活动，形成军民资源共享机制，促进资源的有效利用。再如，英国曾在1993年出台“常备预备役计划”，以能在战时保障获得通信、医疗、情报专业人员以及国防工业专家等。根据这一计划，A类常备预备役人员战时直接加入战斗序列；B类常备预备役人员集中待命以增援战区或替换作战部队。加入常备预备役的人员包括曾在正规部队服役过的军人和志愿后备役人员。

此外，1992年，英国国防部实施“探索者计划”，以加强与军外研究力量的信息交流。1996年英国国防部实行“灯塔计划”，旨在推动国防鉴定、研究总局与工业界和学术界之间在国防预研领域的合作。为了协调立法事务，各主要国家大多在国防部门设有专门的立法事务机构。例如，美国国防部有一名助理国防部长主管立法事务。国防部还设有总顾问及其办公室。立法事务助理国防部长的主要职责是：协调国防部与国会的立法事务、处理国防立法方面的问题。总法律顾问是国防部长在法律事务问题上的首席顾问，负责管理国防法律方面的事务，并领导法律勤务局。美陆军部、空军部均设有少将衔立法联络主任，海军部设有少将衔立法事务办公室主任，并各有其办事机构。海军陆战队司令部设有立法助理办公室，主任为准将级军官。陆、海、空军部均设有文职的总法律顾问及其办公室，各战区总部及集团军司令部设有军职的法律顾问，国防部下属的某些局也设有法律事务部门。(未完待续)