我国民办幼儿园的发展历程、意义及趋势

李 瑶，李 悠

(山东英才学院 学前教育研究院，山东 济南 250104)

学前教育研究

我国民办幼儿园的发展历程、意义及趋势

李 瑶，李 悠

(山东英才学院 学前教育研究院，山东 济南 250104)

民办幼儿园是我国学前教育的重要组成部分。民办幼儿园的发展经过了初建、兴起、缓慢发展、恢复调整、稳步提高、强化立法、快速发展以及全新的发展时期。在梳理过程中发现，民办幼儿园的发展有利于缓解学前教育供求矛盾，有利于满足社会对幼儿教育多样化的需求；吸收民间资本的投入，减轻政府公共财政投入的负担；加快学前教育的普及，提高学前教育的整体质量。民办幼儿园的发展需要政府立法保障、财政支持和管理支撑；民办幼儿园发展还需要坚持公益性、普惠性与营利性相结合的原则，重视教育质量持续提升，坚持多样化的办学形式。

民办幼儿园；公办幼儿园；社会力量

民办幼儿园是指由国家机构以外的社会组织或个人承办的，主要利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的幼儿教养机构的总称。即从举办者、经费来源和招生对象三方面鉴定民办幼儿园。其范围包括民营企业、民间团体及个人举办的幼儿园(纯私立的幼儿园)；也包括少数国有企事业单位、民主党派、政府机构所属的社会团体组织(如妇联、共青团、儿基会)占有部分产权的，但没有直接或间接利用国家财政性拨款创办的幼儿园[1]。本文对民办幼儿园的发展历史进行梳理，揭示发展民办幼儿园的重要意义，探讨其发展趋势。

一、我国民办幼儿园的发展历程

(一)民办幼儿园的诞生与发展(1898年-1948年)

1.民办幼儿园初建时期(1898年-1912年)

1898年第一所民办幼儿园——厦门鼓浪屿怀德幼稚园诞生了。1904年，清政府颁布了《奏定学堂章程》，其中《奏定蒙养院章程及家庭教育法章程》确定了蒙养院为教育幼儿的专门机构，明确规定了幼儿教育的地位，提出了蒙养院的设立办法[2]。《章程》颁布之后，各地相继开办了私立学前教育机构，其中，1905年严修开办的严氏家塾保姆传习所和附设蒙养院，是我国幼稚园产生时期比较典型的私立幼儿教育机构[3]。这一时期，外国传教士创办的教会幼儿园也是民办幼儿园的一类。

2.民办幼儿园兴起时期(1912年-1948年)

1912年，南京临时政府教育部颁布了“壬子癸丑学制”，改蒙养院为蒙养园，招收六岁以下儿童，于1922年将蒙养园改为幼稚园[3]。学制的颁布与实施极大地推动了民办幼儿园的发展，据张克勤于30年代对上海、南京等七市幼稚园的调查显示，当时私立幼稚园数为 128 所，占七市幼稚园总数的 67.7%，数量明显多于公立幼稚园[4]。当时私人办理的幼稚园，不仅在园数、儿童数、教职员数等方面绝对多于公办园，并且还出现了不少由知名人士创办的在国内有较大影响的幼稚园，如陈嘉庚的集美幼稚园、熊希龄的香山慈幼院、陈鹤琴的鼓楼幼稚园、陶行知的燕子矶幼稚园等[4]。

(二)民办幼儿园缓慢发展时期(1949年-1977年)

1951年8月召开中央人民政府第一次全国初等教育会议提出了幼儿教育的工作方针，鼓励私人开办幼儿园并加强领导，做到公私兼顾办园。1952年，一部分私立幼儿园被教育行政部门接管改为公立，但是对办得较好的私立幼稚园还是采取了“保护维持、加强领导、逐步改造”的方针[5]。由于要建立一大二公的学校教育体制，在其后的30年间，私立学校基本消亡，但是民办幼儿园仍存在。

(三)民办幼儿园调整恢复期(1978年-2002年)

有学者把这一时期划分了三个阶段：恢复调整阶段、稳步提高阶段和强化立法阶段[6]。

1.民办幼儿园恢复阶段(1978年-1991年)

十一届三中全会，提出了“百年大计，教育为本”的重教思想，民办幼儿教育开始复苏。1983年教育部《关于我国农村幼儿教育的几点意见》指出：在我们这样一个人口众多、经济尚不发达的国家，发展幼儿教育必须坚持两条腿走路的方针。1988年国务院办公厅下发《关于加强幼儿教育工作的意见》将“动员和依靠社会各方面力量，通过多种管道、多种形式发展幼儿教育事业”作为我国学前教育事业的发展方针。但由于文革的彻底破坏，到1991年底，全国民办幼儿园只有1.2091万所，在全国幼儿园总数(16.4465万所)中只占7.35%，民办幼儿园中的幼儿为38.5万人，只占全国在园幼儿数(2209.29万人)的1.74%[6]。

2.民办幼儿园调整提高阶段(1992年-1996年)

1992年党的十四大要求各级党政部门和领导同志要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励民间办学。1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的发展民办教育的方针。1994年颁布《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》，明确指出“基础教育主要由政府办学,同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学”，为民办幼儿教育的发展指明了方向。在此背景下，民办幼儿园发展迅速，到1996年底，民办幼儿园数已达24466所，占全国幼儿园数的13.06%，在园幼儿数1303902人，占全国在园幼儿数的4.89%[6]。

3.民办幼儿园强化立法阶段(1997年-2002年)

1997年颁布了第一部专门规范民办教育的行政法规——《社会力量办学条例》指出：国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。1997年国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》， 指出发展幼儿教育事业必须由地方政府统一领导，坚持国家、集体和公民个人一起办的方针，也就是说在地方政府举办幼儿园的同时，要积极鼓励和大力支持企、事业单位、社会团体、街道居委会，农村乡、镇和村委会，公民个人举办幼儿园或捐资助园。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》在法律地位上确定了民办教育不可动摇的地位，为民办幼儿园的发展提供了法律支持。这些法律法规的颁布，使民办幼儿园开始步入依法治教、规范办学的阶段。

(四)民办幼儿园蓬勃发展期(2003年至今)

1.民办幼儿园迅速发展期(2003年-2009年)

2003年3月国务院转发的《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》指出：今后5年(2003-2007)幼儿园教育改革的总目标是“形成以公办园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”。 此后，民办幼儿园进入了迅猛发展时期，在数量与质量上都有所发展，并于2004年超过公办幼儿园的数量，到2008年底，民办幼儿园数量为8.3119万所，占全国幼儿园数量的62.17%，已成为发展学前教育的主要力量[7]。

2.民办幼儿园发展机遇期(2010年至今)

2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，指出要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。要积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首先指出，发展学前教育，必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性。接着指出要通过多种措施鼓励社会力量办园：“通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”这些法律法规的颁布，表明国家越来越重视民办幼儿园，并在政策、经费等多方面给予扶持与帮助，民办幼儿园开始进入了一个全新发展的机遇期。

二、我国民办幼儿园的发展意义

(一)有利于缓解学前教育供求矛盾，满足社会对幼儿教育多样化的需求

从我国目前体制以及现实情况来看，民办幼儿园在当前以及未来很长一段时间内，将是举办学前教育的生力军，是我国学前教育的重要组成部分。民办幼儿园弥补了公办幼儿园数量的不足，满足人民群众对学前教育的需求，缓解学前教育供求的尖锐矛盾，从而在一定程度上缓解了“入园难”的问题。

民办幼儿园类型和服务形式灵活多样，从服务类型看，既有针对贫困家庭的低端幼儿园，也有针对高端群体的高端幼儿园，还有面向大众的普惠性幼儿园可以满足家长对不同价格幼儿教育的需求；同时，民办幼儿园办园形式多样化，有半日制、全日制、寄宿制等，办园形式的灵活多样，满足了家长对不同形式幼儿园的需求。

(二)有利于吸收民间资本的投入，缓解政府发展学前的公共财政负担

无论是政府、个人还是市场，都承认发展民办学前教育有助于吸收民间闲散教育资源，弥补国家财政投入的不足[8]。尤其是对于学前教育来说，在国家财政经费不能满足的情况下，通过多种方式吸引民间资本投入，成为了促进学前教育发展的重要力量，在一定程度上也可以缓解教育经费供给有限与教育需求庞大的突出矛盾[8]，从而减轻政府发展学前教育的负担。

(三)加快学前教育的普及，促进学前教育质量提高

据教育部发布的2012年全国教育事业发展统计公报显示，民办幼儿园的数量为12.46万所，占全国幼儿园总数量的67%，在园幼儿1852.74万人，占全国在园幼儿人数的50%[1]。可见，当前民办幼儿园接受了一半的幼儿，撑起了学前教育的“半边天”，在普及学前教育过程中占据着非常重要的地位和作用。

民办幼儿园是依托市场生存的，是遵循“适者生存”“优胜劣汰”的原则。一些民办幼儿园在市场竞争中由于自身的保教质量、价格等方面而被淘汰下来。同时，民办幼儿园在某种程度上对一些公办幼儿园产生了压力，可促使公办幼儿园不断提升自身质量，与民办幼儿园竞争生源，最终有利于提高学前教育的整体质量。

三、我国民办幼儿园的发展趋势

(一)在外部环境上

1.在立法保障上，制定促进民办幼儿园发展的法律法规

目前，学前教育领域还没有立法，只有《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》。在民办教育领域，只有《民办教育促进法》，其中涉及民办幼儿园的规定寥寥无几。同时，涉及民办幼儿园的法律法规很少，而且针对性不强。因此，我国政府通过立法，确立民办幼儿园的地位，使其发展有法可依；另一方面，相关的法律法规也能保障民办幼儿园的发展。

2.在经费支持上，政府加大对民办幼儿园财政投入

目前，我国学前教育财政经费严重匮乏，学前教育经费在全国教育经费的总量中所占的比例过小，仅占1.2%～1.3%[1]，而对民办幼儿园的财政经费几乎没有。国外对民办幼儿园的政策以及最近国内颁布的一些政策显示，中央政府以及地方政府越来越重视民办学前教育，加大了对民办幼儿园财政投入。一种是通过拨款对民办幼儿园提供专项的经费支持，增加教学设施，改善办学条件；另一种是通过免税、减税等优惠措施对民办幼儿园提供间接的经费支持，扶持、激励民办幼儿园的发展。

3.在管理体制上，设置专门的民办幼儿园管理机构

我国民办学前教育长期存在的问题是政出多门、多头审批、多头管理[1]，以及缺乏专业的行政人员，因此，造成民办幼儿园管理是多头无序的状态，管理不到位。通过设立专门的民办幼儿园管理机构，出台相关的管理政策，建立相应的监督机制，促进民办幼儿园健康有序地发展。

(二)在内涵发展上

1.在发展方向上，民办幼儿园要坚持公益性、普惠性与营利性相结合的原则

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中指出，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。作为提供学前教育服务的重要组成部分，民办幼儿园要坚持公益性、普惠性原则，满足老百姓对有质量的、收费合理的学前教育的需求[9]。另一方面，民办幼儿园要坚持营利性原则，面向市场公平竞争，提供质优价优的学前教育，满足部分家长对优质教育的追求[9]。

2.在教育教学上，民办幼儿园要做到持续、稳步提升质量

今后，民办幼儿园不仅在数量上是逐渐增加，在教育质量上也是稳步提升，将与公办幼儿园一决高下。教育质量的优劣是衡量民办幼儿园办园成败的重要指标。提升民办幼儿园的教育质量，一要完善内部管理体制，实行科学管理；二是引进高质量的师资，提高民办幼儿教师的地位和工资待遇。民办幼儿园的教育质量的提高，不仅有助于提高自身的品牌形象，品牌形象还有助于与公办幼儿园竞争生源、竞争师资、竞争社会信誉。

3.在服务类型上，民办幼儿园要坚持多样化办学形式

今后，民办幼儿园服务类型将更加多样化，满足不同家长的需求，吸引不同层次的幼儿入园。既有针对3-6岁幼儿的幼儿园，也有下延到0-3岁婴幼儿的托幼机构；既有针对贫困家庭幼儿的普惠性民办幼儿园，也有针对高收入家庭的高档民办幼儿园；既有全日制幼儿园、半日制幼儿园，也有寄宿制幼儿园。

[1]庞丽娟.中国教育改革30年(学前教育卷)[M].北京:北京师范大学出版社,2009.

[2]邹胜菊.我国民办幼儿教育政策演进的历史研究[D].兰州:西北师范大学,2012.

[3]陶金玲.民办幼儿园管理概论[M].天津:天津教育出版社,2010.

[4]唐淑,钟昭华.中国学前教育史[M].北京:人们教育出版社,1993.

[5]朱家雄,张婕.我国民办幼儿教育的发展与展望[J].学前教育研究,2004,(7-8).

[6]蔡迎旗.改革开放以来我国民办幼儿教育的回顾与思考[J].学前教育研究,2003,(7-8).

[7]唐环宇,鞠红霞.城市民办幼儿园的发展历程与现状分析[J].辽宁教育行政学院学报,2010,(3).

[8]乔梁.建国60年来我国民办学前教育事业发展历程及其相关问题分析[J].幼儿教育,2009,(9).

[9]王海英.民办幼儿园的发展方向在哪[N].中国教育报,2011-05-05.

(责任编辑：李静)

Private kindergarten is an important part of preschool education in China. The development of private kindergartens goes through many stages such as newly-built, rising, slow development, adjustment, steady improvement, strengthening legislation, rapid development and brand new period. Through investigation, we find that the development of private kindergarten is beneficial to the remission of the contradiction between supply and demand in preschool education, to meeting the social needs of diverse early childhood education. It can also absorb the investment of civil capital, lighten the burden of the government's public financial investment. What's more, it can speed up the popularization of the preschool education, and improve its overall quality. The development of private kindergartens needs the guarantee of government legislation, financial support and management support; the development of private kindergartens also needs the adherence to the principles combining public welfare, general preferential and profitability, the attention of the continuous enhancement of education quality, and diverse forms of school running.

private kindergarten; public kindergarten; social forces

2014-04-11

李瑶(1989-)女，山东泰安人，硕士，山东英才学院学前教育研究院教师，主要从事学前教育基本理论研究；李悠(1982-)女，山东济南人，硕士，山东英才学院学前教育学院讲师，主要从事学前儿童音乐教育、教师专业成长研究。

G618

A

(2014)02-0003-04

注：本文系中国学前教育研究会“十二五”课题“普及学前教育视野下我国民办幼儿园生存状况及发展机制的研究”[2011-YB-1]、中国学前教育研究会“十二五”课题2013年滚动课题“基础教育政策背景下我国民办幼儿园的发展路径研究”[2013-SD-13]的阶段成果。