户籍制度改革进行时

吴可人

户籍制度改革进行时

吴可人

户籍改革终极目标是全面取消户籍。建议循序渐进、从易到难，逐步推进区域内、条件相同的区域间、全部地区间的户籍淡化

户籍制度改革是推进城镇化最重要的环节，难点在于其背后的公共服务及相应的社会福利。而且土地权属关系等都与户籍相挂钩，且形成时间久、涉及领域广、协调难度大，对户改推行形成较大掣肘。

一是发达地区农民不愿放弃农村产权和待遇进城落户。浙江一些农村享有的公共服务并不少于城市，更重要的是农民享有的集体资产价值不断上升，其具有使用权的小块承包地也是一个“香饽饽”。正是基于进城落户很可能减少收益的预期，一些农民现在已不甚看重城市户口。

二是地方政府仍缺少农民工落户动力。户籍人口公共服务和社保由地方政府承担，若大量解决农民工在城市落户，必然对地方财政造成较大压力。根据“六普”数据，浙江外来人口多达1182万人。而且虽然浙江较富，但约有17%的财政收入需要上缴。所以，至少就当前状况而言，浙江较难为外来人口提供与省内户籍人口一样的公共服务。

三是农民工长期供大于求状况进一步影响其进城落户。浙江地方政府长期来以不包含公共服务及社会福利的价格取得农民工的劳动，而农民工因供大于求，缺少讨价还价能力。因此，只要城市还能解决劳动力问题，地方政府就不太可能主动给予农民工以当地户籍。当然，反过来亦可认为，若农民工供不应求，则户籍问题迎刃而解。

虽然户籍改革矛盾困境较多，但长期延宕并不可取。浙江省积极在有条件的地区先行先试，从具体问题出发做实户改文章。德清作为全省首个实施户籍管理制度改革的试点县，在大量前期工作基础上，早在去年9月即已启动户改，目前已取得阶段性成效。

一是取消本地户籍农业、非农业户口性质划分。城乡居民统一登记为“浙江居民户口”，建立城乡统一的户口登记制度。通过土地（山林）承包经营权确权、村集体资产收益分配权确权、农村宅基地确权这“三个确权”和人口计划生育政策“一个不变”等，保障本地户籍农民进城镇落户权益，鼓励引导农民进城。

二是逐步统一依附在户籍上的公共服务和社保等福利待遇。经过全面梳理，相关政策涉及12个部门共计33项，已经对其中17项作出城乡统一的调整。根据新的政策，德清农民进城镇落户的，将在接受义务教育、失业保障待遇和就业扶持政策、交通事故司法赔偿标准等方面，与当地城镇居民具有同等权益。

三是逐步扩大基本公共服务至全体常住人口。以具有合法稳定住所或合法稳定职业为基本条件，以“经常居住地登记、人户一致”为基本原则，对城乡落户政策进行适当的调整和完善。通过制定完善居住证申领条件和配套政策，分类发放居住证和临时居住证，进一步解决暂不具备落户条件的流动人口各方面的实际困难，使基本公共服务逐步向流动人口覆盖。

学界普遍认为户籍改革终极目标是全面取消户籍，但是目前而言难度较大。建议循序渐进、从易到难，逐步推进区域内、条件相同的区域间、全部地区间的户籍淡化。

一是先行选择城乡差别较小的发达县（市、区）开展户改。浙江以杭州大都市圈和轨道交通建设为契机，选择紧邻杭州市区的德清，取消城乡户籍差别，吸纳有就业能力的人口，既顺应市场、降低成本，又培育城市群，可谓一举三得、事半功倍。

二是逐步放开社保基本相同地区之间的户籍限制。例如环杭州湾地区的萧山区、柯桥区、余姚市、慈溪市、鄞州区等，具有基本相同的城乡统筹发展水平和社保标准，完全可以建立统一的社会保障身份证号码，为取消各地户口限制打下基础。

三是最后解决发达地区大城市落户难题。强化市场机制下的自发城市化，推动生活成本、就业压力通过市场传导作，形成个体理性下的最佳城市化。切忌对大城市、特大城市采取一刀切的“严格控制”，而是按照人口集聚的规律，不断优化提升大城市、特大城市基础设施和公共服务资源配置，让居民“用脚投票”。

户改的根本是要实现人的城市化。唯有消除依附户籍背后的公共服务及相应的社会福利差距，给予所有城乡居民自由的迁徙权和选择权，实现权利平等，才能体现人的城市化的应有之义。

供稿：浙江省发展和改革研究所