规范有序推进浙江PPP模式发展

陈建中

规范有序推进浙江PPP模式发展

陈建中

相较于BOT模式，PPP模式更强调由政府和社会风险的合理分担，有利于发挥财政资金的引导、撬动作用，进而调动社会资本并发挥各自优势，摆脱公共资源的“瓶颈”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“建立透明规范的城市建设投融资机制”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定》指出：“取消和废止制约民间投资发展的各种歧视性法规规章和政策规定”“鼓励民间资本进入公用事业和金融服务等领域，探索民间资本进入特许经营权领域”。在当前，进一步研究探索政府以授权私人部门特许经营权为特征，政府与私人部门“全过程”合作的社会公共产品供给管理新模式（简称：PPP）具有重要现实意义。

试点的意义

PPP（Public—Private—Partnership）是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共或准公共产品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在社会公共产品供应中推广运用PPP，是适应“国家治理现代化”“市场配置资源起决定性作用”“建立现代财政制度”及落实《决定》中提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”等要求的一次投融资及营运管理体制机制变革。

浙江长期存在民营资本多、投资难问题，而政府在公共基础设施领域又面临公共产品社会需求大与财政资金有限的矛盾。同时，据省审计厅发布的《浙江省政府性债务审计结果》表明，截至2013年6月底，全省各级政府负有偿还责任的债务5088.24亿元，负有担保责任的债务327.09亿元，可能承担一定救助责任的债务1513.04亿元，在目前严控政府债务的形势下，要较大幅度新增政府债务已不可能。国际国内已有经验表明，开展PPP模式，实现项目运作的市场化、投资主体多元化，可以缓解基础设施建设存在的资金缺口，减轻地方政府的财政压力。相较于BOT模式，PPP模式更强调由政府和社会风险(包括资本)的合理分担，有利于发挥财政资金的引导、撬动作用，进而调动社会资本并发挥各自优势，摆脱公共资源的“瓶颈”，有利于降低前期风险和发挥各自所长，并有利于促进基础设施投资和运营效率的提高，实现基础设施项目投资、融资、运营和管理的良性循环，政府、投资商、建设商、运营商和社会的共赢。在浙江省推广运用PPP试点，有利于积累经验、规范浙江省PPP模式的向前发展。

面临的问题

缺乏PPP模式专门适用的法律法规。国家目前对于PPP尚未形成专门具体的法律，相关法规的效力层次不高，法规分散化、职能重叠、交叉适用现象严重。目前较为完备的对特许经营权进行规范的规章仅是2004年3月国家建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（第126号令），主要适用于城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，主要规范国务院建设主管部门和省级建设主管在特许经营权管理方面的职责。对推广PPP项目中涉及的诸多其他领域，以及相应的项目设计、招标、建造、运行、监督，SPV公司的性质及其融资相关的规定有待明确，且急需上升至法律法规层面。

PPP实践案例不多。国际上虽有成功的实践经验，但各国不同的条件形成的应用领域和操作模式各有区别。国内大多只有理论研究，对PPP本质要求的认识还不够深刻。浙江过去较多实施的是广义的PPP，即BT、BOT等，狭义的PPP实践案例不多。即使是目前实施较多的BT、BOT模式，也还存在BT、BOT项目投资建设的法规制度不健全，地方政府规定不完善，有些项目规划不周、决策不全，在执行方面不规范、监管不到位等问题。

缺乏一支懂PPP的人才队伍。目前在资本运作、项目运营、招标采购、合同管理、国际项目管理经验等专业性、技术性较强的会计、律师、工程咨询等专业化中介服务队伍有待培育成长。

缺乏专门的运作监管机构。目前各公共产品建设模式一般由各政府相关部门提出具体需求、可行性分析，并由政府有关部门批准后，组织设计、建设等，不同部门对公共产品项目投融资模式及监督管理规范要求也不尽相同，公共产品实施前与各级财政部门也没有必然联系，这与国际货币基金组织及英国实施的PPP项目中财政部门有一票否决权有较大差异。如果不及时对当前采用的各种PPP模式进行规范、加强监督和有效控制，将会给地方政府带来更大的债务风险。

有序推进试点

浙江省政府领导十分关注PPP试点，省财政厅成立了推进浙江省PPP试点领导小组，初步拟定了推进试点工作方案。杭州、温州、嘉兴、海宁、加善、诸暨、温岭等市县推进PPP试点的积极性也很高，拟制了工作方案并积极筛选PPP项目，组织推进。在此，对下一步推进全省PPP试点建议如下：

建立健全PPP试点领导组织机构。建议在省政府层面设立省PPP试点领导协调小组，负责拟定PPP项目推广发展战略和运用的中长期规划，对推广PPP过程中的重大问题进行决策及协调等。领导小组下设办公室，主要负责建立PPP试点工作框架、规则制度和业务规程，并协调相关部门选择试点项目、推动项目实施、建立绩效评估机制等。适时组建省PPP试点中心，主要职责是：贯彻国家有关法律法规和制度；提出完善开展PPP模式的地方法规及制度（指引）意见建议；探索建立全省PPP项目库，授权定期发布PPP项目信息；建立咨询专家及咨询机构库，为PPP项目招标、采购、谈判、定价、合同管理等提供专业化的服务；搭建技术支持平台，对项目实施及运行过程进行绩效管理与监督等；指导并推动全省PPP模式试点工作。

建立健全地方PPP规章制度。建议由省政府制定出台PPP项目管理的规章或制度，明确项目建设范围和相关职能部门管理职责。受省政府授权，省PPP试点牵头部门负责制定建立PPP试点的基本制度，主要包括：一是PPP项目实施的工作规程。研究制定工作流程、规则和指引，强化PPP试点的制度保障。二是PPP试点的特许经营制度。制定标准化、格式化的PPP合作框架，设定项目目标，明确各方权利和义务、明确风险分担和利益共享机制，完善项目公司的运作模式。三是PPP动态项目库制度。涉及公共基础设施建设、提供公共产品和其他直接关系公共利益的行业，筛选出适合采用PPP模式的项目，建立项目储备库，实行动态管理。研究建立全省统一的信息发布平台，增加政策透明度。四是价格定价和财政补贴制度。建立完善定价收费和财政补贴机制，对采用“使用者付费”的领域，要理顺价格形成和调整机制，制定合理的价格；对社会资本进入微利、非营利领域或采用“政府付费”模式的，要建立相应的财政补贴机制，形成合理收益预期。五是风险识别分担制度。制定风险管理框架和计划，在PPP项目的生命周期内全面识别、评价和管理与项目相关的各类风险。完善风险分担机制，按照“谁能更好管理风险、谁承担相应风险”的原则，将政治、政策、法律、不可抗力与建设、运营、技术、市场等风险在政府和社会资本之间进行合理分担。发挥风险分担机制的正向激励作用，激励社会资本发挥其管理、经验和技术等优势，实现风险分担的“帕累托最优”。

加强PPP技术指导服务和社会公众参与度。发挥科研院所、大专院校、相关业务主管部门的科研、人才、技术等优势和律师、注册会计师等社会中介机构的作用，建立专业化咨询顾问团队，为社会资本进入基础设施领域提供服务，提升社会资本的竞争力。依法加强对中介机构的管理，引入竞争机制，建立评估体系。建立PPP项目公众参与机制，保障公众对特许经营情况进行有效监督。建立及时畅通的信息渠道，保障公众对PPP项目经营活动的知情权、建议权。完善公众投诉和处理机制，支持公众对侵害自己合法权益的行为进行举报和投诉，并及时依法处理。

精心筛选若干项目实施PPP模式试点。可在城市基础设施（城市供水、污水处理、垃圾处理）、交通运输（城市地铁、轻轨建设）、社会保障（保障房建设与管理）、健康产业（医疗卫生和养老服务）、教育（学校）等领域筛选合适项目进行PPP的试点。通过试点，努力在项目前期论证、项目目标、合同设计、采购、建造、运营管理和风险防范积累经验,并为逐步使之上升至规范化的法规规章制度提供实践依据。

实施税收优惠与金融支持政策。争取在国家层面对涉及社会公共产品领域推行PPP模式的涉税事项实行税收优惠政策。如对城市污水处理、垃圾焚烧发电企业实行零税率或减半征税。鼓励各类金融机构支持社会资本投资公共基础设施建设，鼓励银行业金融机构采取灵活的信贷政策，允许企业以未来特许经营权收益作抵押，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度。支持符合条件的企业发行债务融资工具，支持企业对接新三板市场和省股权交易中心，参与资本市场运作，提升融资能力。加强保险保障力度，支持保险资金、股权投资基金、专业投资机构等长期投资者通过财务投资的形式参与PPP项目，拓宽项目建设资金来源。

强化对PPP全过程监督管理。各级财政、发改委和相关专业部门要加强沟通协调，政府PPP试点中心要强化对PPP项目建设和运营“全生命周期”的管理和监督，保障公共产品与服务的质量和效率。制定公共产品和服务的工程验收和质量评价标准，定期对PPP项目提供的公共产品和服务质量进行检测，建立项目收益水平与服务质量挂钩机制。监督经营者履行法定和特许经营协议规定的义务，依法查处经营者的违法行为。加强对价格和成本的监管，通过定期财务监审制度，及时掌握企业经营成本状况，防止成本和价格不合理上涨。

作者单位：浙江省财政厅政策法规处