以“三改一拆”推进城市有机更新

李无文

以“三改一拆”推进城市有机更新

李无文

城市有机更新的必由之路

推进“三改一拆”,能有效突破当前瑞安城市发展困境。对于瑞安而言,向现代城市发展,建设为一个现代化大城市是既定目标。但目前瑞安尚难以完全达到大城市的要求,关键存在三大问题,即城市“结构失衡、功能失调、管理失当”。城市结构失衡,过去摊大饼式的发展模式造成半城市化现象突出;城市功能失调,主要是城市部分功能缺失或是难以满足当前发展需要;城市管理失当,主要表现在城市违法用地、违章建筑量大面广。必须通过“三改一拆”这一手段,打开新型城市化的突破口,走出一条新型城市化道路。

推进“三改一拆”,能有效加快瑞安产业转型升级。引导企业集聚、产业集群,加快产业转型升级,需要大平台的支撑,首先就是土地要素保障。然而,当前各地产业发展普遍遭遇土地卡脖子,在“七山一水两分田”的瑞安尤为突出,呈现“总量有限、效益较低、存量巨大”三个特点。总量有限,就是新增用地有限,每年都出现大批项目等指标开工的现象;效益较低,产业“低、小、散”格局尚未根本改变,工业用地规模大多是以二三十亩零散供应,单个项目平均投资额只有2000多万元;存量巨大,城市建成区五分之四为“三旧”地块。

推进“三改一拆”,能有效改善当前瑞安的生态环境。多年来,粗放式、污染式的城市和经济发展,严重超出了瑞安生态环境的承载能力。推进“三改一拆”,在拆改过程中实现截污纳管、严管控源,是改善瑞安生态环境的当务之急。

实践探索和问题解析

近年来,瑞安积极实施“三改一拆”,累计共完成老城旧住宅区改造688户、17.28万平方米,旧村改造团块14个、206万平方米;仅2012年就拆除违法建筑337万平方米,审批旧厂区改造项目187个、148.5万平方米,累计完成旧厂区改造项目57个、43.2万平方米。主要抓了以下四个方面工作:

以人文和谐为导向,大力推进旧住宅区改造。一是强化规划引领。特别是针对古迹众多的老城区公园路,按照“整旧如故,以存其真”的原则编制单元控规,对居民实行异地安置,在旧址规划建设面积3.35万平方米的玉海文化游览区,打造成为集文化生活、游览观光、休闲购物为一体的传统文化休闲区。二是转变改造模式。改变以往政府“一厢情愿”搞改造的老方法,实行群众自治式拆迁,变“要我拆”为“我要拆”。三是创新建设主体。坚持政府主导、市场运作的原则,引进市场主体,对旧住宅区改造项目采取开发与安置相结合的方式,将安置后多余面积公开出让,努力实现资金自求平衡。

——以功能提升为导向,大力推进旧厂区改造。一是放开放活政策。制订出台中心城区功能转变和产业结构优化实施意见,放宽容积率、建筑密度等技术指标限制,加大规费减免力度,鼓励企业通过“退二优二”、“退二进三”等方式实施旧厂区改造,2012年申报旧厂区改造的企业就有200家,涉及用地1548亩。二是提速提效审批。为旧厂房改造项目开辟绿色通道,简化审批手续,采取联合审批、缺件审批等方式,加快审批进度,特别是对一些需要突破的技术指标控制项目,采取“一事一议”、“一企一策”予以解决,切实提高审批效率。三是分类分批改造。对不适合发展工业的旧厂区(旧厂房),实施功能临时变更,实行“退二进三”。对用地粗放、配套不全、安全生产隐患较大的云周旧工业点等旧厂区(旧厂房),鼓励企业连片式改造,既改善企业安全生产条件,又促进企业集聚集约发展。

以安居乐业为根本,大力推进旧村改造。一是大区块谋划。以大项目规划提高档次和品位,降低建设成本。如瑞光现代城项目总规划用地面积421亩、总投资20亿元,建成后可安置2850户,是瑞安迄今规模最大、配套项目最齐全的住宅项目。二是连片式改造。实行统一规划、连片改造、滚动开发,促进旧村改造与城市建设、产业发展有机融合。三是示范点带动。按照“成熟一个、改造一个”的思路,以点带面推动改造。

以美化环境为目标,大力推进拆违工作。一是点线面结合抓拆违。建立“零违建”报告等拆违“十大机制”,组织开展“违必拆、七先拆”活动,以典型拆违、连片拆违带动面上拆违。二是建改绿并举强利用。研究制订违法建筑拆除后土地利用具体措施,对拆后土地,通过办理临时用地许可、绿化等方式,及时加以利用,实现人居环境改善、土地节约集约利用“双赢”。

虽然,瑞安在“三改一拆”工作方面做出了一些有益探索,并取得了一定的成效。但是,瑞安城市、产业和生态环境等方面的问题尚未得到根本解决,推进“三改一拆”工作依然任重道远。一是各方利益难调节。主要是两对矛盾较难解决:公共利益与个人利益之间的矛盾,“三改一拆”的实质是改善城市发展环境,维护群众公共利益,但是在推进旧城和旧村改造过程中,多次发生因少数权益人诉求过高拖延工程进度,损害集体利益的现象,个别工程甚至演变成小范围的社会问题;投入与产出之间的矛盾,仅由政府投入或者只投入不产出的改造方式难以为继,同时已投入的项目管理和运营不甚科学,难以发挥最大的产出效益。二是政策法规不健全。与广东等地相比,瑞安尚未正式列入国土资源部低效土地二次利用开发试点。过去“三改一拆”的实践,都是在现行政策允许的范围内推进,但是可供利用的政策空间已经微乎其微。三是机制规划待完善。瑞安尚未制定“三改一拆”专项规划和方案,整体工作推进缺乏计划性。另外,虽然目前瑞安已成立了“三改一拆”办公室,但是相关镇街、部门职责和合作机制未建立,不利于后期工作开展。

“一破一立”腾挪发展空间

“三改一拆”是今后一段时期推动瑞安转型发展的重要抓手,是惠民利民的重要工程。要紧抓温州市被列为国土资源部城镇低效用地再开发试点的机遇,争取瑞安列入试点范围,编制完善专项规划,制订完善“三改一拆”政策体系,实施“再造新空间、再建新平台、再促民生新改善、再塑城市新形象”四大项目,以“一破一立”腾挪发展空间,构筑产业转型升级和瑞商回归的新高地,发挥产城联动、双轮驱动最大动力,实现产业升级、民生改善、环境优化。

以“退二优二”再造工业发展新空间。一是加快旧厂区改造,推进空间换地。以锦湖街道红旗工业区等旧厂区为重点,通过优化旧厂房审批,提高容积率、放宽建筑密度指标限制,加大规费减免力度,鼓励企业实施旧厂区改造,建设立体厂房。二是加快小微企业创业园建设,推进腾笼换鸟。通过对存量工业用地再开发腾空间,实施“3310”小微企业创业园建设计划。

以退二进三再建服务业发展新平台。加快形成以现代服务业为主体的经济结构是瑞安经济发展的方向。要建立健全“类型全覆盖、标准相一致、真正能实施”的“退二进三”政策体系,以及旧城旧村“改旧进三”政策,重点扶持物流园区、总部基地、科技创业园、创业产业园和商贸综合体等服务业集聚示范区建设,引导现代服务业集聚发展、创新发展,促进中心城区功能转变和产业结构优化。一是重构与工业生产相匹配的生产性服务业体系。要借助瑞安民间资本雄厚、交通枢纽优势明显、民营经济发达的优势,大力发展金融服务业、现代物流业、科技服务、商务服务业等生产性服务业。二是重构与城市生活相协调的消费性服务业体系。通过发展现代服务业为主的都市产业,把中心城市培育成为更具引领性、集聚性、服务性的产业中心,加快中心城区功能由生产型向服务型转变、商贸型向商务型转变。

以旧村旧住宅区改造再促民生新改善。一是推进旧村改造。按照“政府主导、村居主体、资地平衡”的思路,实行统一规划、连片改造,加快推进占地660多亩、可集聚2万多人的东山旧村改造一期工程,开工建设规划用地近400亩的瑞光现代城,启动塘下104国道沿线区块、锦湖虹北西区等一批大区块改造项目。二是推进旧住宅区改造。进一步完善旧住宅区改造政策,推行小规模团块改造模式,按照控规划分为若干个单元,根据群众意愿分期改造,推进邮电路改造等项目,建成东塔组团安置房、滨江防洪三期安置房等项目。加快建设玉海文化游览区,打造集文化观光、休闲娱乐、时尚购物、民俗体验为一体的城市休闲商务核心区。

以拆改美化再塑城市新形象。坚持拆违控违力度不减,以牛伏岭工业点、东新路沿线等违章为重点推进“违必拆、七先拆”,建立完善整治违建信息化平台,利用数字城管信息系统、卫星遥感监测等技术手段,实施动态监控。先行启动“无违建市县”创建,积极开展无违建道路、无违建河道、无违建社区(村居)、无违建镇街等系列创建活动。编制沿海沿江沿河一体化开发规划和城区周边山坡地开发规划,近期通过“拆绿、拆改、拆建”彰显山水特色,通过修旧如旧、串珠成链延续城市文脉,启动滨江三期旧城改造拆迁工作,推进安阳岭下团块改造等项目建设,建成玉海文化游览区主体工程,加快打造飞云江北岸景观线、环万松山景观线、公园路文化遗产保护开发景观线等,全面提升城市形象,实现“产业转型、城市转型、环境再造”目标,着力打造成为生态与居住环境和谐、产业极具竞争力的宜居宜业城市。

作者为瑞安市人民政府市长