重设区县（市）国资办是必然的选择——杭州市区县（市）国资监管体制问题研究

许仁龙

重设区县（市）国资办是必然的选择
——杭州市区县（市）国资监管体制问题研究

许仁龙

在2012年杭州市政府机构改革中，大部分区县（市）不再保留原与区县（市）财政局合署办公的国有资产管理办公室（国资办），独立或相对独立的国资监管机构均被撤销，企业国有资产监管的职能并入财政局，具体由区县（市）财政局国资科承担。经过一年多的实践，区县（市）普遍反映，撤销国资办其职能并入财政局，一定程度上对加强国资监管工作带来了困难，要求理顺国资监管体制的呼声日渐强烈。

浙江其他市县的实践

2011年，《关于加强县级国资监管工作的意见》下发后，全省县级国资监管机构建设上迈出了更快更有力的步伐。2012年，温州市所辖瓯海区、永嘉县、文成县、洞头县等4个县市区设立了国资监管机构，金华市所辖10个县市区全部设立了国资监管机构，衢州市所属江山市、常山县、柯城区、衢江区成立了国资监管机构，嘉兴市除海盐县外全部设立了区县级国资监管机构，台州市所辖临海市、天台县、仙居县、黄岩区设立了相对独立的国资监管机构，宁波市鄞州区也于2012年设立了国资监管机构。

目前，全省已有47个县市区设立了国资监管机构，主要有二种模式：一是设立独立的国资局（国资办），其编制、经费、人员完全独立，义乌市、慈溪市、苍南县、南湖区、临海市、天台县国资监管机构采取的是这一模式；二是设立相对独立的国资监管机构，与财政局合署办公，除6个县（市、区）完全独立的国资监管机构外，浙江省其余41个区县（市）级国资监管机构，采取的是这一模式。

完全独立的国资监管机构模式，编制、经费、人员完全独立，能集中精力专注监管，有利于做大国有资本，在促进国有资产保值增值上具有比较优势。相对独立的国资监管机构模式，侧重于行政、事业单位国有资产监管，比较适合于经营性国有资产体量不大的区县（市）。但对于县级经营性国有资产的监管，有专门监管比没有专门监管好，集中监管比分散监管好；有独立或相对独立的监管机构，比没有独立或相对独立的监管机构要强得多。

现有监管体制的弊端

容易形成新的“政资不分、政企不分”格局。财政局作为行政单位，是政府的组成部门之一，履行公共管理职能。由行政单位同时作为企业出资人，履行出资人职责，与《企业国有资产监督管理条例》明确提出的“三分开”（政资分开、政企分开、两权分离）原则不相符，易造成新的政资不分、政企不分现象；财政局直接作为国有企业（公司）出资人，也与行政、事业单位国有资产监督管理相关条例（财政部令35、36号）的要求相违背。

防火墙功能削弱。撤销国资办，政府出资人角色自然由国资办变更为财政局。原来由国资办担当政府投融资平台（公司）出资人角色，在企业风险与政府风险之间起着防火墙的隔离作用。财政局承担着公共财政职能，同时又履行国有投融资平台（公司）出资人职责，必然模糊地方政府大财政与公司出资人两者之间的关系边界，原来在国有公司债务与地方政府财政之间的防火墙作用也因体制改变而严重削弱，不利于政府债务的风险防控。

财政重资金筹集与分配的监管理念不利于企业国有资产（资本）的经营与运作。财政监管的主要功能在于政府资金的筹集与分配，在行为上具体表现为重“供血”与“投资”、轻“造血”与“盈利”，企业国有资产监管对财政（局）来讲始终是点缀，不可能也无法将其主要精力配置到经营性国有资产运营上，不利于企业国有资产（资本）经营与运作、发展与做大。

机构设置过于简单，监管力量不足，专业能力削弱。撤销国资办后，经营性国有资产的监管职能并入财政局，从而赋予了财政局从事行政事业单位国有资产管理和企业国有资产管理的双重职能。由于多种因素，财政部门并未因职能的增加而对国有资产监管的机构、人员力量予以加强，对事关履行国有资产出资人职责的管理工作因缺乏相关对应的机构设置而难以实施，经营性国有资产监管的专业能力随之削弱。同时，对区县（市）的国资监管指导监督工作也缺乏着力点。

理顺体制的必要性及迫切性

日益扩大的经营性国有资产规模迫切需要加强专门监管。近年通过各地政府对公共设施的投入增加一块、行政事业性资产转为经营性资产转化一块、国有资产经营运作放大一块等的发展、积累，区县（市）级国有企业资产总额不断扩大，经营性国资资产规模已相当庞大。截止到2012年底，杭州市区县（市）级国有及国有控股企业共408户，占全市国有及国有控股企业户数的42.15%；资产总额3141.02亿元，占全市国有资产总额的49.36%；净资产1417.63亿元，占全市国有净资产的54.71%。区县（市）国有企业资产总额、净资产比2005年分别增长866倍、1205倍。

进一步提高经营性国有资产运营效益迫切需要专业监管。2012年，杭州市区县（市）国有独资与控股企业408户，占全市国有独资与控股企业968户的42.2%，2012年营业收入187.72亿元，只占全市国有及国有控股企业营业收入的13.86%；利润总额38.96亿元，只占全市国有及国有控股企业利润总额的33.32%，明显与其在区域经济、社会发展中的地位不相符。408户企业中，盈利企业227户，亏损企业181户，亏损企业占区县（市）国有企业数的44.4%。区县（市）国有企业因归口主管部门分散管理、管理链条过长、法人治理结构混乱、内控机制不全而带来的潜在问题十分突出。

全流通时代的资本市值管理迫切需要专职监管。在资本全流通时代，探索从单纯的资产管理向资本运营转变，研究充分利用资本市场，按照《公司法》、《证券法》的相关规定，用市值管理手段通过划转、收购等举措促进相关产业的有效整合，推进国有独资与控股公司上市，提升国有资本“造血”与“增值”功能，都必须具有专业能力较强、资本运作经验较为丰富的团队操刀，迫切需要经营性国有资产的专职监管。

防范政府（财政）债务风险迫切需要独立的出资人。据不完全统计，截止到2011年底，杭州市15个区县（市）共有政府投融资平台公司61家，总资产1495.6亿元，总负债848.6亿元，24家投融资平台公司的负债率在70%以上。区县（市）极大部分投融资平台公司，主要集中在基础设施、公共服务等单一领域，在运作中过于突出其投资、融资功能，而忽视国有企业应具备的资产管理和运营职能，缺乏稳定的经营收入来源和优质的非公益性资产储备，企业基本处于微利或亏损状态，近年将迎来还债高峰期，“以新还旧”的贷款运作模式难度日益增大，财政局作为投融资平台公司出资人，一旦投融资平台公司资金链断裂，必然直接危害到财政（政府）信用，因而无论在理论上还是实践上，都迫切需要有不承担政府公共职能的独立出资人作为防火隔离墙。

顺应改革现实需要从实际出发重设区县（市）“国资办”。事实上，许多区县（市）从实践中已经认识到撤销国资办其职能并入财政局对经营性国有资产监管带来的不利因素，想方设法创造有利于国资监管的机制。如建德市设立了国有资产管理办公室，为财政局所属的事业单位；上城区人民政府办公室发文“区国有资产管理委员会办公室设在区财政局”；富阳市成立了富阳市国有资产监督管理委员会，重设“国资办”；余杭区成立了国资领导小组，下设国资领导小组办公室（具有法人资格）；临安市政府下设了国资办（设在财政局）。重设区县（市）国资办已是顺应区县（市）加强国资监管、推进国资监管体制改革的实际需要，也是深化区县（市）国资监管体制改革的必然选择。

深化改革的意见建议

杭州市各区县（市）都具有相当规模、数量的国有资产，但各区县（市）存在国资监管分散、监管不到位、国企运营缺乏活力等问题。目前迫切需要解决区县（市）级国资监管的机构设置问题，迫切需要新设国资办（局）。我们建议，深化改革，建立行之有效的区县（市）国有资产监管体制：

设立独立的“国资办（局）作为国资监管机构。对一些资产规模大、国有企业户数多，曾经设立独立国资监管机构或者监管基础较好，具备设立独立国资监管机构的区县(市)，如萧山区、淳安县、余杭区等，设立独立的“国资办”，而在机构编制受限的情况下，可以将“国资办”定为事业单位，代表当地政府履行出资人职责，这并不违反《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等有关规定。

设立相对独立的“国资办”作为国资监管机构。与财政局合署办公，在管理、监督、运作上相对独立，设国资监管专职领导、具体负责国有资产的管理、监督、运行工作。

无论采取哪种模式，各区县（市）都要统分结合，处理好国资监管工作与行业主管部门的关系，两者要有统有分，“国资办”统一出资和进行资产管理，各行业主管部门分别负责行业管理和受“国资办”委托管理。

作者单位：杭州市国资委