西部大开发公共服务供给路径重塑

胡俊生，冯海芬

（延安大学公共管理研究所，陕西延安 716000）

西部大开发公共服务供给路径重塑

胡俊生，冯海芬

（延安大学公共管理研究所，陕西延安 716000）

提高基本公共服务水平是西部大开发的重点，也是我国服务型政府的重要功能。本文对西部大开发中公共服务的供给情况进行了系统评价。分析发现，尽管西部大开发战略使西部地区的公共服务状况有了很大改善，但政策主导、碎片化服务、城乡失衡、供给主体单一、软硬公共服务不协调等一系列问题，使西部大开发面临诸多挑战。文章提出了重塑西部大开发中公共服务的供给路径，以加速实现西部大开发战略由挑战向机遇的转变。

西部大开发；公共服务；供给；路径

西部大开发战略自1999年实施以来，西部地区经济社会得到了迅速发展，公共服务水平不断提高，可谓初战告捷。但是，西部地区公共服务供给问题日益凸显，西部地区“造血功能”不足，政策主导供给、碎片化服务、城乡失衡等问题，成为西部经济社会可持续发展的障碍。重塑西部大开发公共服务的实现路径，提升公共服务水平，成为西部经济社会发展的重大现实问题。

一、新时期公共服务的目标指向及现实意义

公共服务从其属性来讲，即是用于满足人们的公共需求，具有公共性的服务。它的内容广泛，大体上分为有形公共服务和无形公共服务，如农田水利建设、社会补助、专业技术推广等都属于有形公共服务，无形公共服务涉及的是对有形公共服务的分配、维护、运营以及在此过程中的人力资源配置等服务。在此意义上，两种公共服务又被称为硬公共服务和软公共服务。从人们的需求层次出发，公共服务可划分为不同层次：基本公共服务和高层公共服务。基本公共服务，“主要指一定社会经济条件下涵盖全体社会公众，并满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务。”［1］高层公共服务则是在于满足全体社会公众对更高层次公共资源需求的服务。从目前社会公众的需求来看，人们对公共服务的共同需求主要集中在基础设施、基本医疗卫生、义务教育、社会保障、公共安全、就业服务等基础性服务方面，这些服务是我国政府当前基本公共服务的内容，也是本文研究的对象。保障基本公共服务的顺利供给是满足一个社会人们生存和发展的基本条件。

近年来，随着西部大开发的推进，西部地区的公共服务水平有了极大提高，但是公共服务实现中问题不断凸显，要求公共服务被赋予新的目标指向。总的来说，新时期西部大开发公共服务应包含四方面的目标指向：一是公平与效率兼顾的公共服务。回顾我国十多年西部大开发中公共服务的发展状况，可以发现公共服务存在着公平与效率失衡的现象，表现为城乡、区域和群体间公共服务的非均等化和公共服务的投入与产出不成正比。新时期的公共服务应该公平与效率兼顾，公共服务的目标指向既在于实现城乡、区域和群体间的等化，又在于提高公共服务的社会效益。二是以人为本的公共服务。提升和完善公共服务的最终目标在于提升人的生活质量和生活水平。满足人们对公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面的服务需求，是服务型政府以人为本理念的基本要求和奋斗目标。然而在实践中，一些地方政府受急功近利、争创“政绩”等不科学观念的影响，在公共服务供给中出现损害群众利益的行为，如强拆强建、破坏环境等。新时期的公共服务要特别强调以人为本的理念，要尊重民意，以切实改善和提高人民的生活质量为出发点和落脚点。三是生态和谐的公共服务。工业化和城市化成为西部地区经济增长的两大引擎，二者的过快发展给这一地区的生态环境造成了严重破坏。在公共服务的完善过程中，特别是一些地区基础设施的建设加重了当地的生态环境负担，不合理的规划建设、后续环保的缺乏，使得西部地区“江河源头”和“生态屏障”的地位受到挑战。新一轮西部大开发中公共服务应当是生态和谐、人与自然和谐发展。四是可持续的公共服务。经过十多年的努力，西部地区的公共服务取得了长足的进步，但是公共服务的衡量指标不能仅仅停留在路修了多少，房屋建成多少上，更要在这些已建成的公共服务设施的可持续发展上。公共服务的可持续性成为影响未来公共服务质量的重要因素。

重塑公共服务供给路径，对西部大开发战略的实施具有重要的现实意义。首先，有利于服务型政府的建设。建设服务型政府是现代公共管理理论的核心，提供公共产品和服务成为政府职能的优势。重塑西部大开发公共服务和公共产品的高效、公平供给路径，是彰显政府优势职能的契机，有利于公共服务型政府形象的树立。其次，能加强西部地区的民族团结。由于历史和现实发展原因，西部地区的发展水平明显滞后于东、中部地区，西部地区面临着地区发展失衡的社会问题。同时，西部地区内少数民族地区、农牧区也面临着发展供需失衡等问题，随着社会转型期矛盾的增多，这些问题进一步恶化。西部大开发公共服务供给路径的完善，对缓解地区发展失衡作用甚大，特别是加强少数民族地区、农牧区的公共教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的供给，能迅速提升人们的思想认识水平和生活水平，有利于地区的稳定和团结。第三，有利于改善民生。随着西部大开发战略的快速推进，西部地区环境污染、贫富差距拉大等社会公共问题日益凸显，严重影响着民众的生活质量。建立和完善西部地区公共服务供给路径，提升公共服务水平，有利于解决西部社会公共问题，改善西部地区的民生。

二、西部大开发公共服务供给面临的挑战

西部大开发为西部地区经济社会发展注入了活力，社会经济的发展又为西部地区公共服务水平的提升提供了物质保障。西部地区交通运输、医疗卫生等公共服务发展迅速，1999年底，西部地区公路通车总里程只有53.3万公里，其中高速公路2529公里，铁路营业里程2.13万公里，到2009年底，已分别达到了147.7万公里、1.86万公里和3.27万公里；2008年西部地区卫生机构床位总数达108万张，卫生机构人员数达150万人，分别比1999年增长32.1%、6.4%，人们的生活水平有了显著提高。在取得成就的同时，也应当看到西部地区公共服务的实现中仍存在诸多问题，对这些问题的探究，对新一轮西部大开发公共服务的供给有重要意义。

（一）政策主导供给

西部大开发政策主导的公共服务供给模式，直接作用于西部地区公共服务的财政投入。强大的财力支持极大地改善当地的投资环境。但是，政策主导供给，“会使西部多数省区陷入投资拉动型经济模式”，一旦资金投入不到位，公共服务建设就会面临诸多困难，这种发展模式不利于西部自身的发展，“对西部地区内生增长机制的形成和自我发展能力的培育造成了严重制约。”［2］随着国内外经济环境和社会环境的日益变化，针对西部地区的倾斜政策的红利将会逐渐消失，西部地区面临的竞争会越来越强。而西部地区自身基础薄弱及内生增长机制培育不足，将会导致西部地区在新时期难以取得公共服务建设的重大突破。分析往年对西部大开发的财政投入，可以发现财政投入主要集中在经济建设上，然后是公共行政和社会事业上。公共财政的一项重要职责就是解决社会问题，更多的应该分配到社会领域，而非生产领域，生产领域投入中起主要作用的应该是企业，而非政府。这种不合理的投资结构，可能会引起公共财政资源的浪费和政府财政负担加重。

（二）碎片化供给

从地理概念出发，西部大开发中“西部”包括西北的新疆、青海、甘肃、陕西、内蒙古、宁夏6个省（区），西南的云南、贵州、四川、西藏、广西、重庆6个省（自治区、直辖市）。作为一个新的经济增长极，要求西部地区从整体出发。相互协调、共同促进，在公共服务供给方面也是如此。然而在实践中，西部12省（区、市）在公共服务供给中显示出了极大的不平衡性，碎片化服务供给特征明显（见表1）。

表1 西部12省（区、市）部分公共服务供给情况对比表（单位：亿元）（2010年）

图1 青海和广西人均基本公共服务支出对比图（单位：元）（2010年）

由表1可以看出，西部12省（区、市）在公共服务供给中虽然都投入较多，但各地方间公共服务投入差距大。以2010年西部地区人均基本公共服务支出差距最大的青海（最高）和广西（最低）为例，在人均社会保障和就业支出一项上，二者相差7倍多（见图1）。造成这一现象的原因不仅在于地方间客观发展状况不同，更在于地方间市场分割、各自为政和地方利益博弈等主观因素。奥尔森的“集体行动逻辑”指出，由于在一个集团范围内的集团收益具有公共性，也就是不管集团成员是否为之付出了成本，他都能共同且均等地分享它，那么理性的追求私人利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集团利益［3］。利益追求造成整个西部的公共服务供给体系中碎片化凸显，导致公共服务高成本、低效率、地区间不平衡的困境，严重制约着西部地区民生的发展，有必要对其进行改革。

（三）城乡供给失衡

受我国长期的城乡二元结构的影响，城乡间存在两个相互独立运行的经济子系统，经济结构呈现出二元性。得益于西部大开发，西部农村地区的公共服务总投入呈逐年上升趋势，西部农村的教育水平、医疗卫生水平、社会保障能力等取得了较大进步。但是，西部地区公共服务供给中存在着城乡失衡的状况。以陕西省为例，在固定资产投资项目上，城乡人均相差约24倍（见表2）。

中国是世界上崩塌灾害最为严重的地区之一[1]，特别是自20世纪80年代以来，随着我国工程建设的高速发展，崩塌灾害在我国呈逐年加重趋势。崩塌在我国的各个区域基本上均有分布，但主要集中分布在地形变化大、地质构造作用强烈的地区，尤其是以环青藏高原第一阶梯的四川、云南、贵州、重庆、甘肃、青海等省最为严重，给人民群众的生命财产造成了极大损失，严重影响铁路、公路、水电站等基础设施的安全。

表2 陕西省城乡全社会固定资产投资（2010年）

这种公共服务城乡失衡状况不仅表现在单个行政区内，还表现在整个西部地区（见表3）。由表可知，西部这些地方在卫生服务上均显示出了城乡有别的特点，西藏地区城乡每千人口卫生技术人员差距达到4.94倍。城乡公共服务供给失衡与我国建设人人享有、覆盖面广、均等化的基本公共服务目标不符，亟待创新。

表3 西部部分地区城乡每千人口卫生技术人员对比表（2010年）

（四）供给主体单一

西部大开发战略是由政府牵头的社会发展运动，在公共服务供给中政府是主要负责人，政府对公共服务的供给很大程度上是通过投入资金实现的。纵向投资是西部公共服务资金投入的主要特点。随着公共服务在西部大开发战略中地位的提升，政府对公共服务的投入呈加大趋势。分析往年对西部的总体投资，可以发现政府是西部大开发资金投入的的主体，如陕西省2010年水利建设总投资为1180943万元，其中政府投资为1042315万元，占投资总额的88.3%，民间投资为13827万元，占11.7%。一个社会的健康、有序发展离不开来自政府、企业和社会的共同力量，在公共服务供给中三方缺一不可。西部地区的公共服务供给中有必要引入和强化其他主体及其地位。

（五）软、硬公共服务可能断裂

公共服务供给不仅包括硬件公共服务，还包括软件公共服务。完整的公共服务供给体系是“软”、“硬”公共服务相互配合，相互协调共同形成的。从“硬”公共服务来看，修几座高楼，建数条公路，绿化多亩土地并不是一件难事。问题在于硬公共服务该如何实现有效运转和可持续发挥效能。现阶段西部地区公共服务在分配、维护、运行、人力资源配置等方面均存在问题，如果问题得不到解决，将会造成软、硬公共服务的断裂。西部地区公共服务的质量、能力等将经受运行中的考验。

三、西部大开发公共服务供给的路径探索

（一）培育西部地区自身“造血”功能

我国西部地区地理环境恶劣，是“老、少、边、穷”的集中地，社会发展迟缓、生态环境脆弱，同时，也是我国促进社会整体发展、保持生态安全、维护社会稳定的最关键地区。新一轮西部大开发需要更持续、更特殊的政策投入。政策投入首先要求对西部地区公共服务的建设和完善加大投资力度，调整西部地区公共服务建设的配套税费政策收入。其次，公共服务投入政策要明确重点。由于西部地区地域辽阔，各地方间发展水平不同，资源禀赋各异，发展方式有别，其公共服务供给也存在较大差异，因此，西部大开发公共服务投入政策需要考虑各地实际情况，因地制宜，分类指导，同时要保证政策执行力。第三，西部大开发公共服务投入政策重在引导。新公共管理理论认为，政府的角色更多应是掌舵而非划桨。但是传统的“全能型”政府的效应一直影响着西部大开发的整体运作。在新一轮西部大开发中，政府的政策投入要重在引导，促进外部投入向西部地区内部资源互补、技术创新、人才培养等方面转移，培育西部地区的内生增长能力，通过外生增长提高西部内部“造血”功能。

（二）加强跨界合作

西部地区要实现公共服务与中、东部的平衡，突破“碎片化”困境，必须凝聚成一个整体，加强区域内公共服务的合作。近年来，西部12省（区、市）在跨界污染治理、打击犯罪、基础设施建设、人才交流等公共服务合作中取得了一定成绩，但受传统行政壁垒的影响，区域内各地方政府从自身利益出发，各自为政，难以形成统一运作的公共服务供给体系，这些合作只停留在个别领域，导致区域公共服务供给碎片化。进行西部地区公共服务供给的跨界合作，有利于西部地区内各地方政府生产要素流动和资源的互通有无，形成系统协调的公共服务供给体系。加强跨界合作，首先要建立西部地区公共服务的组织协调机制。西部各地方政府是以地域空间为基础集合而成的，基于自身利益追求，在公共服务的共同供给中极易产生矛盾和摩擦。建立一个跨界合作协调机构，有助于充分反映各方利益，有效调节各方利益追求，保障跨界合作的顺利开展。其次，建立有效的利益分享与补偿机制。在追求区域共同利益中，有些地方政府可能要改变原来的收益格局，甚至在某些方面的利益受损，由此导致矛盾和摩擦。建立有效的利益分享与补偿机制，有利于兼顾和平衡各方利益，促进区域内要素流动，减少合作矛盾。进行跨界合作不仅包括以上西部地区内各地方政府间的合作，也包括东、中、西部地区的跨界合作，在公共服务供给中，东、中部要帮助西部，加大对西部的投入。

（三）促进城乡均等化

完善覆盖城乡、可持续的公共服务体系，推进基本公共服务均等化是我国改革发展面对的重大问题。随着西部地区经济社会发展水平的提高，西部地区城乡基本公共服务的范围不断扩大，种类不断齐全，质量持续提高。但从总体上看，当地基本公共服务的非均等化问题突出，城乡公共服务的差距是其最集中的表现。实现城乡公共服务均等化成为西部大开发公共服务建设的重点和难点。西部地区在基本公共服务供给中，要从根本上打破城乡二元结构，建立统一、公平的公共服务供给制度，重在消除对农民不公平的制度障碍和政策限制；建立健全西部农村公共服务的投入和支出机制，要有利于优化基层公共资源配置；要拓宽和完善农村公共服务的供给渠道，吸引和鼓励外资企业、民间资本、民营企业自愿加入到农村公共服务的生产和供应体系中来，特别是对少数民族地区、农牧区农村公共服务项目进行实施和管理，从而达到高质、高效、低成本、公平的农村公共服务供给效果。

（四）倡导协同供给

提供公共服务是政府的主要职能之一，传统上“我国的公共服务是由政府及政府掌握的国有或集体企业来生产和供应的”［4］，这种大包大揽式的供给方式随着人们对公共服务的数量和质量要求的提高，使政府难以独自担当公共服务生产与供应集一体的角色。并且，政府垄断公共服务供给，存在着因缺少竞争机制而产生公共服务供给效率和质量低等问题，还可能造成公共服务投入主体单一和政府的财政负担。寻求一条“花钱少办事多”的路径，成为西部大开发公共服务供给的当务之急。这就要求公共服务供给方式由一元化向多元化转变。多元化的公共服务供给主体大体上包括政府组织、企业组织和社会组织。企业组织和社会组织在参与公共服务供给时有自己的优势。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“当任务是经济性质的，或者是属于投资导向的时候，私营部门比公共部门或第三部门有效得多，因为有利可图会吸引投资者并驱使私营公司去模仿它们的成功的竞争者”［5］，企业组织的参与能促使公共服务供给成本降低、效率提高。而社会组织是以公共利益为宗旨的，在公共服务供给中更注重公平、效益观念，有利于公共服务均等化的实现。由此，对西部大开发中公共服务供给的启示是应倡导政府、企业和社会协同供给，以实现公共服务的高效、高质、均等化。但是协同供给并不是政府将供给事宜全部让渡给企业或社会，应当是有选择的，特别是政府对公共服务供给的数量和质量的监督功能不能转让。

（五）完善评估指标体系

评估指标体系是公共服务绩效评估机制中的重要内容。投入和产出作为最普遍评估指标，能够从共时角度较好地对公共服务效益的高低进行评价，但单纯依靠这一指标并不足以完成对西部地区公共服务的绩效评估，更需要立足长远，坚持共时性与历时性相结合，建立专门性的、与西部地区公共服务相适宜的公共服务评估指标体系。笔者认为其中重要的一条就是将软、硬公共服务的协调配合纳入考评范围，在注重对公共服务硬件设施评估的同时，应当加强对西部地区公共服务在分配、维护、运行、人力资源配置等“软件”方面的评估。●

［1］张贤明，高光辉.公正、共享与尊严:基本公共服务均等化的价值定位［J］.吉林大学社会科学学报，2012，（4）.

［2］赵曦，严红，成卓.深入推进西部大开发战略的制度与机制设计［J］.天府论坛，2012，（2）.

［3］（美）曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：上海人民出版社，1995.2.

［4］易承志.政府向社会组织购买服务相关问题研究——基于组织功能比较优势的视角·以上海市为例［J］.太平洋学报，2012，（1）.

［5］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.327.

D63-3

A

1009-6566（2013）01-0041-05

2013-08-27

胡俊生（1959—），男，陕西榆林人，延安大学公共管理研究所教授，博士，研究方向为公共政策与教育管理。冯海芬（1987—），女，陕西横山人，延安大学公共管理研究所硕士研究生，研究方向为公共政策与教育管理。