我国房地产税改革探析——基于公平、效率视角下的考量

车君明

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

我国房地产税改革探析
——基于公平、效率视角下的考量

车君明

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

房地产税作为一种财产税，在我国的社会经济发展中发挥着重要的调节功能，其完善与否直接关系着我国社会经济的转型发展和地方政府职能转变。本文从公平、效率的视角出发，对我国房地产税改革中存在的主要问题进行客观、理性和系统的分析，就其完善提出了相应的政策建议。

公平；效率；房地产税；改革

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”。房地产税是一切与房地产经济活动过程直接关系的税收，在我国房地产税收包括房地产营业税、企业所得税、房产税、城市房地产税、土地增值税、城镇土地使用税、契税等。作为一种财产税，具有筹集国家财政收入、参与社会收入再分配、调节经济运行中的消费及投资结构等功能,可以将其概括为财政功能、社会功能与经济功能，而经济功能则是国家通过理性的税收活动调节市场缺陷，确保供求总量和经济结构的均衡，应当坚持效率优先，兼顾公平。

一、我国房地产税改革客观必然性及现实意义

任何一个税种税制的创建都要以当时外部社会经济条件为约束，房地产税税制也是如此。作为现行房地产税主体的《中华人民共和国房产税暂行条例》产生于1986年，在当时情况下较大程度上起到了预期作用。然而必须看到：伴随着产业结构和分配结构以及地方市场格局等多方面因素的变化，房产税税制的弊端日渐突出。这些弊端不仅削弱了房产税收入筹措功能，而且在一定程度上阻碍了市场经济的发展，对市场运行合理化起到了逆向调节作用，对社会公平也产生了一定程度的干扰。同时，随着现代经济越来越倚重流动性生产要素和无形生产要素，当前房地产税改革面临的一个重要挑战是准确定位其在现代经济中的角色。由于资本、技术和信息能够轻易地跨国界流动，全球经济一体化进程对房地产税改革提出了巨大挑战。

我国房地产税改革是在完善我国原有房地产税收制度缺陷的基础上，是对我国财税体制的有益补充和完善，致力于形成完善的房地产税制体系，建立科学、规范的房地产税税收管理体制，提高税收征收管理效率和水平。其现实意义在于：

第一，有利于完善我国财税体系，着力解决中国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，为地方财政打开一个稳定而长久的收入来源途径，进而落实省以下分税制，激励地方政府转变职能，促使市场经济健康发展。我国房地产税的改革有利于地方财税能力建设，因为房地产税税基大多具有低流动性，也不会产生严重的税收竞争问题；和其他税种相比，房地产税税收收入相当稳定，可以形成对地方政府职能转变的合理激励，以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖，将会在一定程度上改变地方政府的土地行为，从根本上改变地方政府对土地财政的过度依赖，引导其不追求粗放式扩张而追求内涵式发展，对城市的运营方式产生触动。所以，房地产税改革是整个税改重要的内在组成部分，它关系到国民经济的支柱产业健康发展而形成长久的支撑力量，也涉及到千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。

第二，调节收入分配，缩小收入差距。房产税可以调节社会财富分配，有效调节严重的贫富差距，维护社会的稳定，并为城市公共服务提供长期融资。从公平角度来说，房屋资产的增值完全归房产所有者是不合理的。房屋增值几乎全部来自土地，而土地的增值则是因为公共基础设施的改进和公共服务的改良，后者又系全社会劳动者的共同创造。因此，在扣除房产所有者因为承担投资风险而获得的合理资产回报之后，房产财富增值的相当一部分理应通过合理的税收手段转为全社会共同所有，由全民分享，并再投入公共品和公共服务的提供。

第三，有效抑制住房投资投机性需求，引导合理住房消费。房地产税是对付房地产投资的有效手段，可以增加房产持有成本，将迫使风险厌恶型的投资者离开这一最重要的投资品市场。而投资者离开，房价自然下行。而中国的房地产市场弊端在于两极分化，投资者手握数套房，刚需者无法找到合适的产品，只有持有成本增加才能逼出存量房，从而在一定程度上控制房价过快上涨。这样房地产税的房价“稳定器”功能才得以发挥，抑制了房地产市场的投机行为。

第四，提高房地产资源配置效率。在保有环节征收房产税对于房产这项资源的合理有效配置具有重要的调节作用。房产资源的拥有者由于较大的税收负担而对空置的房产进行充分利用，最终达到合理配置资源的目的。

二、我国房地产税改革中存在的主要问题

1.我国房地产税立法的滞后性

房地产虽然是重要的财产，房地产税是重要的财产税，但长期以来在整个税收体系中，房地产税并非主体税种，其立法长期未受重视。我国现行的房地产业各税种，其法律依据均为国家行政机关制定颁布的《暂行条例》，而不是由全国人大或人大常委会颁布的税法，立法层次较低。只是近年来随着与房地产相关的经济和社会问题的凸显，房地产税被赋予多种重要使命，有关房地产税征收与如何征收的改革争议都与房地产税的立法直接相关。而房地产税牵涉甚广，立法甚为复杂，这也给立法带来相当的难度。

2.现行房地产税税制覆盖范围过窄，且重复征税费问题严重，税负负担有失公平

现行房地产税税制规定的征税范围与现实情况发生了明显的不符，只对增量房征税造成了征税范围过于狭窄，而将存量房未纳入房产税的征收范围，这直接限制了房产税收入的正常增长，免除房产税放弃了调节高收入阶层、高收入者收入的功能;由于土地使用税的征收范围与房产税的征收范围是一致的，我国的现实是房地产业面对的税费数量繁杂。以北京市为例，涉及房地产业的大小税种有十几个，有些是针对土地占用或使用征收的。这些税的设置带有强烈的因事设税、因项目设税色彩。至于房地产业面对的费就更多了。这表明，我国现行房地产税复征税问题十分严重，税负负担有失公平。

3.现行房地产税收制度设计不合理，存在“重开发流转、轻保有”的突出问题

从我国现行整个房地产税收制度来说，房地产税的税种设置应主要涉及三个方面：即对房地产的取得、流转和保有阶段分别课税，而保有环节的房产税是很多国家地方财政收入的重要来源，也在调节收入分配和引导资源配置方面发挥着重要作用。而我国现行房地产税体系在税种分布结构上“重开发流转、轻保有”的问题十分突出，现有房地产税法涉及税种主要存在于房地产开发、房地产交易以及房地产出租领域，相较于房地产开发、流转环节，房地产保有环节的税收负担比较轻（参见下图）。

4.现行房地产税计税依据和税率设计不合理、不规范，导致税负不公平

现行房地产税中存在多种计税依据，如房产税和城市房地产税是按房产余值或租金收入征税；耕地占用税、城镇土地使用税是按土地面积征税；土地增值税是以增值额为计税依据，采用的是超率累进税率。多种标准混用，造成了纳税人的税负不均现象，既影响公平，又缺乏效率。改变房地产税的多种标准，采用统一的评估价值作为税基，使纳税人的税收负担相对公平便成了房地产税改革一大目标。

5.缺乏科学、规范、可行的房地产税税基评估体系

随着我国房地产市场发展，开发、交易环节征收的房产税已经无法满足组织财政收入、调节房价的两大目标，改由保有环节征收房产税成为我国的必然选择。

我国幅员辽阔，地区差异大，经济发展不平衡。房地产税如按房地产面积计税，则难以实现税收公平的原则。从理论和实践上讲，以房地产评估价值作为计税依据是比较科学的，可以比较客观地反映房地产价值和纳税人承受能力。因而，房地产税税基评估直接决定了房产税纳税，由此引发了国内对房产税税基评估的更多重视，在税基评估机构设置、评估信息、评估结果公示、评估争议处理方面设立制度，形成我国房地产税税基的公正、公平和合理评估机制，从而体现房地产税的公平税负。显然这一房地产税税基评估体系为我们国家所缺失。

6.缺乏完备房地产信息管理系统

我国目前缺乏完备的全国房地产信息系统，未能实现全部信息共享。这主要在于：主观上，由于全国不同地域的情况极为复杂，囿于房管、土地、财政、税务等部门不能摒弃本部门的利益和保护个人财产隐私需要，不能在既有部门网络上进行联网，实现不动产信息数据共享；从客观上看，鉴于我国国情复杂，对数量巨大的存量住房征收房产税需要有细致完善的房产登记资料和各种基础性信息，是一个巨大的系统工程。

三、我国房地产税改革的政策建议

1.加强我国的房地产税的立法工作

进行房产税立法，健全房地产税的法律依据、提高立法层次，系统地加强房产税的制度建设。税收的无偿性和强制性是由国家凭借法律的形式加以保证的。通过加强房产税的立法工作，在实践中逐步形成了门类齐全、体系完整、细节精确的房产税法律基础。

2.对分税制财税体制进行调整

进一步理顺地方财税体制，对现有的分税制财税体制进行调整，给予地方政府一定程度的税收自主权，意味着地方政府有能力通过选择特定税种的税率，在一定程度上提高地方财政收入，使地方政府真正成为一级独立的财政。因此，建立一个税种设置科学、税源比较稳定、适合地方特点的地方税收体系势在必行,适当提高部分税种收入的地方分享比例，发挥地方政府积极性，势必赋予其相应完整的财权，包括完整的税权。

房地产具有不可移动和难以藏匿的属性，决定了房地产税的非流动性和稳定性，并且和所在地区的公共建设服务联系在一起。由此可见，房地产税征收对象是不动产，具有地方税的基本要求和特征，划为地方税有利于调动地方政府组织收入的积极性。因而，作为地方财政主要收入来源的房地产税，应当由地方依据各地经济社会实情、人民负担以及地方财政需求等因素综合考虑。

3.进行房地产税制体系改革

形成我国完善的房地产税制体系。在目前我国不动产税体系下，大部分税负都在流转环节，保有环节的税负很轻，试点城市的房产税是对保有环节课征的税，以后税改应该强化的正是对保有环节的课税。仅在原有流转税为主的不动产税体系中，另外加入一个保有环节的房产税，直接的后果就是在流转税税负较重的情况下造成了雪上加霜，因此，房产税改革必须统筹兼顾，收放结合，借试点推广形成我国新的完善的不动产税制体系。

4.构建完备的基础配套措施，保证房地产税税收的效率和公平

税收效率和公平直接取决于配套措施的完备。为此，需要构建以下配套措施：

（1）将户籍管理、房产管理、国土资源、税务等部门的数据库实现共享，搭建统一的、信息齐全并时时更新的数据库以保证征税对象的完整，建立准确、完整、透明的不动产清册，完善全国房地产信息管理平台，使每一户居民的房地产资料都能从这个信息系统中找到，达到充分的信息共享。以评估价值作为应税房地产的计税依据需要具备专业的评估机构、合理的评估准则以及先进的评估方法，为在全国范围内推行房地产税改革打下基础。

（3）建立科学、公正的以市场评估为计税依据的机制。尽快出台相对科学的、能够被各方面广泛接受的、较为权威的市场评估方案和评估方法。坚持评估机构相对独立地进行评估，并重视房产税评估争议的有效解决，从而保证房产税税基评估的客观公正。

（4）科学设置合理的房产税税基和税率。应遵循“先易后难，先窄后宽”的原则，遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的方针，科学设置房产税的税基、税率以及减免税优惠，建立宽税基、有梯度、灵活而有差别的符合实际的房产税征收体系。

（5）简化并完善房地产税收结构。逐步将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府收费合并为统一的、与各国普遍开征的房地产税基本一致的房地产税，将城市维护建设税和印花税并入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税和房地产税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税，并取消房地产方面的不合理的政府收费。通过上述简化措施，不仅可以减少与房地产有关的税收和收费的数量，减轻纳税人的经济负担，改善、提高纳税人的自觉纳税意识，而且可以优化税负结构，即减少房地产转让、出租环节的税收，增加房地产持有、使用环节的税收。

（6）加强税收征收的科学管理。加强房地产税的征收管理，堵塞漏洞，减少税收流失。税务管理部门要加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐，并加强与各有关部门的工作配合，尽量简化纳税人纳税时的不必要手续，提高征税效率，降低征税成本。通过这些，进一步完善房地产税管理制度，加强房地产税管理，适当扩大房地产税收入的规模，提高房地产税收入占地方税收收入和全国税收收入的比重，更好地发挥房地产税的职能作用，进一步提高房地产税调节功能效率。

（7）完善房地产税税收与其他税种协调机制。应该建立完善房地产税征收与其他税种的协调关系，尤其是房地产税收与个人所得税和营业税之间的关系，如因房地产而取得的租金等营业收入缴纳的营业税是否在计算缴纳房地产税时予以扣除等。

总之，我国房地产税改革是一个庞大、复杂的系统工程，我们一定要结合我国具体国情，借鉴我国个人住房房产税试点城市的有益经验，有效地汲取国外的征收房地产税的得与失，采取标本兼治、有效、可行的措施，逐步稳妥推进，建立起适合中国特点的房地产税制度，促进房地产业有序、健康地发展，进一步推进我国国民经济健康、持续发展。●

［1］贾康.中国房地产税费改革的基本设想［J］.中国发展观察，2006，（8）.

［2］姚稼强.改革我国房地产税的政策建议［J］.税务研究，2008，（4）.

［3］王建新.国际房地产税收对我国的借鉴和政策建议［J］.中国财政，2010，（7）.

［4］田青青.我国房地产的改革研究［J］.法学研究，2013，（5）.

［5］唐明.房地产税改革为何启而难动［J］.当代财经，2013，（8）.

Analysis on the Reform of Real Estate Tax in China——Based on efficiency and fairness

CHE Jun-ming

（Party School of Tianshui Municipal Committee，Tianshui 741018，China）

The real estate tax is a property tax，in our social and economic development plays an important regulatory function，its perfect or not directly related to the development and transformation of local government functions of China’s economic and social transformation.This paper from the fair，efficiency perspective，objective，rational and systematic analysis on the main problems existing in China’s real estate tax reform，the corresponding policy recommendations put forward the perfect.

fairness；efficiency；real estate tax；reform

F810.424

A

1009-6566（2014）03-0120-04

2014-02-26

车君明（1973—），男，甘肃武山人，中共天水市委党校教师。