推进政府购买公共服务的三个基本问题

文/李素平

（作者系甘肃省编办行政体制改革处处长）

一、明晰边界，确定目录

公共服务是指由政府、公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务，具有公共物品的属性。一是非排他性。即公共服务存在，人人可以享用；二是非竞争性。即一个人的消费和收益不会影响其他人的消费和收益。实践中纯粹的公共服务很少，多是“准公共服务”，这就要求公共服务的生产和供给方式更加灵活。

推进政府购买公共服务，首先要依据公共服务的特性，结合实际，明确列出清单，进而清楚界定政府完全承担的公共服务（既提供财政支持，又提供人员保障）和政府可通过购买的公共服务（仅提供财政支持）的边界，列出政府购买公共服务项目，面向社会实施公开购买，为政府购买公共服务的公正公平和公共服务目标的最大化奠定基础。

二、制定标准，提升效益

政府购买公共服务的行为实质是一种市场消费行为，与一般的市场消费行为有很大的区别。政府购买公共服务的购买者与消费者相对分离，政府是消费者的代表，因此存在着委托代理关系；购买产品具有公共物品的特性，按照一般的市场价值规律不易提供，因为政府之外的主体参与公共服务提供的力度、范围和广度都非常有限。因此，社会公共服务的供给存在以下问题：第一，政府力量涉及不到时，这些公共服务可能缺项，也表现为政府履行职能缺位；第二，由于公共服务的特殊性，可能存在效率低下的问题；第三，委托代理关系易导致寻租。基于这些特点和问题，在列出项目的同时，还要制定公共服务实现标准和公共服务购买标准。

公共服务实现标准，包含两个基本概念，即“公共服务”和“标准”。标准的制订必须以科技成果和实践经验为基础，经有关各方协商一致，由主管机构批准，并以特定形式发布，作为共同遵守的准则。因此，公共服务标准，应针对公共服务具体项目，由政府以该项目的一般性实现的实践为基础，协调征求服务对象和相关方面的意见后确定。

公共服务购买标准，实质是依据公共服务项目及实现标准确定公共服务产品的价格，主要是人力资源成本、物质成本和其他附属成本的核算。人力资源成本，需要政府首先确定公共服务项目的人力资源消耗。物质成本和相关附属成本，可按照公共服务项目所需各种物质消耗，参照社会同类物质产品及相关附属项目的市场平均价格确定。

三、强化监督，保障目标

政府购买公共服务的项目、标准确定之后，落实就成为了关键。落实的主要环节是采购、实施和监督。其中，采购环节需不断健全完善接轨中相应法规的适应性修订。实施和监督，则要加强制度建设，建立监督机制。

公共服务主体多元化是大势所趋。由此，公共服务的具体实施，既要有量化标准，更要从制度层面作出规定，建立和完善政府购买公共服务的管理办法、操作细则、预算机制、招标流程、考核评价办法等，以保障公共服务目标的实现。

为更好地向社会购买公共服务，政府与市场主体、非政府组织之间要逐步形成相互配合、互相制约关系。社会组织承担服务主体义务时，是以一个个相对分散的主体出现，对实现预期的公共利益的最大化所承担的社会责任有限，这种有限并不与社会组织中个体的素养有关，而是在制度监管不足的情势下组织行为的社会性取向所致。这个天然的缺陷，需由政府监管来弥补，这就需要建立完善的监管机制，如公共服务监督办法、年度报告制度、社会公示制度、考核评估制度、信用评价制度等，以确保公共服务目标最大化的实现。