深化行政体制改革为建设“三个陕西”提供体制机制保障

● 王绪刚

深化行政体制改革为建设“三个陕西”提供体制机制保障

● 王绪刚

党的十八届三中全会审议通过的《决定》，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的蓝图和目标。在勾勒的总体布局中，把深化行政体制改革放在重要位置。习近平总书记在新年贺词中和2014年2月17日省部级主要领导干部深化改革专题研讨班开班式上，对此又作了进一步强调。

建设“三个陕西”，即建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西，是陕西贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的具体行动。深化行政体制改革，加快政府职能转变，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是建设“三个陕西”最基础的体制机制支撑。

一、坚定改革信念，凝聚改革共识

三中全会的核心是全面深化改革。行政体制改革是全面深化改革的重要内容，又为其他方面的改革提供体制机制的支撑和保障，是世事时势发展变化的必然。在当前形势下，深化行政体制改革既是一个老问题，也是难问题。

回顾我国改革开放历程，若干重大节点的改革都是通过行政体制改革来推动的。重塑政府与市场、政府与社会的关系，破除高度集权的计划经济体制，是中国改革的核心，其过程实际上就是深化行政体制改革的过程、转变政府职能的过程。从中国历次体制改革进程分析，改革包括四个阶段，即启动阶段、展开阶段、构建社会主义市场经济体制框架阶段与完善社会主义市场经济体制阶段，每个阶段的核心都是简政放权，激发活力。

十一届三中全会决定把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。全会做出了改革开放的新决策，权力下放，地方和企业拥有更多的经营管理自主权，精简各级经济类行政机构。通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，并在1981年全面实行家庭联产承包责任制，给农村和农民最大限度地放权。十二届三中全会，使改革从农村走向城市，加快以城市为重点的经济体制改革的步伐，提出了公有制基础上的有计划的商品经济，给企业简政放权。十三届三中全会，确定了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针。这次改革，弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理的目的，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。十四届三中全会制定了社会主义市场经济体制的基本框架，提出包括建立现代企业制度、深化农村经济体制改革和扩大对外开放等政策方向，提出要继续给企业、农民、市场放权，极大地推动了我国建立社会主义市场经济体制的进程。十六届三中全会明确了完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则，提出对国有企业减少管制，放宽垄断行业市场准入，引入竞争机制。以十六届三中全会为标志，明确了混合所有制经济特别是股份制也是公有制，这是继多种形式的分配方式、市场配置资源之后的第三次思想革命。同时，大力推进政府改革。这次改革，不单纯是经济体制改革和政治体制改革，还有社会管理体制改革，激发整个社会文明进步的内生力。

从改革历程来看，每一次的提升和飞跃，行政体制改革、转变政府职能都发挥着重要的支撑作用。也正是在深化行政体制改革上不断取得突破，历次重大改革才得以向纵深推进。同时，改革的进程也表明，以更大的勇气突破利益固化的藩篱，以更大的决心跳出条条框框的限制，以更大的智慧克服部门利益的掣肘，是改革取得更大成效的关键。

二、以深化行政审批制度改革为突破口，加快转变政府职能

转变政府职能的突破口是行政审批制度改革。转变政府职能不是简单机械的增减收放，而是整个治理体系和治理能力的深刻变化。近年来发展方式转变效果不佳的原因，通常是从强化审批上找答案，认为是政府作用发挥不足造成的；实际上恰恰相反，是由于政府过多干预甚至不当干预造成的。实践已经证明，政府并不具备足够的信息和能力去调节瞬息万变的经济活动，政府调节并不比市场调节来得快。同时，过多的审批还容易助长部门利益、滋生权力寻租甚至腐败现象。

没有职能的根本转变，就没有政府的有效治理。应进一步向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用；进一步向社会放权，发挥社会组织在公共事务管理中的积极作用；进一步向地方政府放权，发挥基层政府就近管理和贴近群众的服务优势。对现有的审批事项，该取消的取消，该下放的下放，该转移的转移，确保“放到位、能落地、不反弹”，防止边减边增，明减暗增。对确需保留的行政审批事项，要形成目录，规范程序，面向社会公开，接受群众监督。

陕西省59个省级部门除6个部门没有审批事项外，其余53个部门清理前共有行政审批项目1056项，前两批次共取消下放172项（第一批2013年12月，第二批2014年2月），第三批（2014年3月）取消和下放50项，共计取消和下放222项，清理后各部门拟保留834项，精简比例为21.02%。从精减的比例看，取消下放比例超过50%的部门有4个，超过30%的部门有7个。对清理后剩下的834项审批事项，由省政府法制办进行合法性把关，剔除设定依据不充分的审批事项，形成“陕西省省级部门行政审批事项汇总目录”；由省监察厅制订出台陕西省行政审批责任追究办法，建立行政审批责任追究制度，倒逼各部门加大取消下放力度。下一步，将变零敲碎打为通盘谋划，变抓抓停停为持续加力，变原则督导为刚性约束，继续减少行政审批事项，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。当然，对公共卫生、公共服务、民生工程等群众关心、社会关注的重点领域，该加强的一定要加强，该管好的一定要管好。

三、以控编减编为抓手，严格机构编制管理

财政供养人员只减不增是新一届中央政府的郑重承诺。因此，要强化机构编制管理，严控总量，盘活存量，优化结构，增减平衡。

陕西省对严格控制机构编制增长提出了具体要求和任务，包括各级要制定以2012年底编制数为基数的控编减编工作方案；对现有机构和人员编制进行彻底核查，采取有效措施切实解决超编超职数配备人员、不按规定设立机构以及行政编制和事业编制混用、人员混岗的问题及清理编外人员；积极推进机构编制实名制管理；进一步完善机构编制和组织、人社、财政等部门协调配合机制；调整工作思维和管理方式，由机构思维转变为职能思维，由被动控制转变为主动整合，由注重增量转变为优化存量；上级业务部门不得干预下级的机构编制事项；加大对机构编制违法违纪行为的查处力度等内容。在具体措施上有：

一是紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，统筹党政群机构改革。合理设置党委、人大、政府、政协机构，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务；综合设置机构，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。加强食品安全、安全生产、环境保护等重点领域的执法力量。

二是通过改革实现内设机构优化组合、盘活机构编制存量。控制机构编制增量，严格机构编制审批，动态调整编制。针对局部领域和关键环节存在的结构性矛盾、人手不足与人浮于事并存的问题，及时精简和收回职能弱化、人浮于事部门的编制。同时，使机构编制向中心工作、公共服务倾斜。加快推进事业单位分类改革，增强事业单位发展活力。

三是严格机构编制纪律，落实机构编制审批“一支笔”制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核或审批；严格落实行政和事业单位职能配置、机构设置、人员编制和领导职数核定等方面的规定；上级业务部门不得以任何形式干预下级部门的机构编制管理，部门文件、会议材料和领导讲话等一律不得涉及机构编制事项。严肃查处各类违纪违规问题，强化机构编制刚性约束。

（作者系陕西省编办主任）