关于我国监狱制度发展完善的探讨

杨 健（司法部监狱局）

关于我国监狱制度发展完善的探讨

当前，我国进入全面深化改革的新时期，监狱制度随着形势变化需要不断发展完善。坚持和完善我国监狱制度成为当前和今后一个时期亟需研究的课题。本文就如何完善发展我国监狱制度进行研究探讨。

一、完善我国监狱制度的形势与任务

（一）全面深化改革的要求

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了法治中国建设、平安中国建设、创新社会治理等改革任务，其中，“严格规范公正文明执法、严格规范减刑假释保外就医程序、完善人民警察统一招录机制、健全人民警察职业保障制度”等内容，要求在罪犯管理教育、刑罚执行、监狱保障体制等方面作出改革完善，以适应我国经济社会发展实际需要。

（二）国家刑事法律政策调整的要求

新的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、有关司法解释，新一轮中央司法体制改革、中政委2014 年5号文件及社区矫正实施办法，对刑罚结构作出调整，规范了刑罚执行的实体条件、程序和执行制度，要求司法公开，这些制度政策调整对监狱制度产生了深刻影响。一是监狱押犯情况发生了变化。押犯总数上升，结构日趋复杂，余刑1年以下短刑犯增多，限制减刑罪犯增长较快，危害国家安全犯、判刑两次以上罪犯继续上升，老病残犯、精神病犯呈上升趋势。二是对减刑等刑罚变更执行制度的影响。减刑等刑罚变更执行在严格规范其法定条件、程序和执行，对职务犯等“三类罪犯”依法从严适用，六类减刑假释案件开庭审理，深化狱务公开，社区矫正制度确立等方面作出了新规定、新调整。如何针对不同情况和类型罪犯进行有针对性的教育改造，如何依法准确适用刑罚变更执行，迫切需要监狱在罪犯关押场所、分类管理教育、刑罚执行、法制建设等方面完善发展，实现教育改造法治化和科学化。

（三）人民司法需求不断增长的要求

宪法赋予公民依法享有管理国家事务、经济和文化及社会事务的权利。人民群众对监狱执法管理有知情、参与、表达、监督的权利，对严格执法、公正司法、社会安全感等司法需求日益增长，网络舆论监督使监狱执法管理日益受到社会媒体公众关注。刑罚执行作为刑事诉讼程序的最后环节，依法惩罚和改造罪犯，对于正确执行刑事判决、预防和减少重新违法犯罪意义重大。监狱要保持监管场所安全稳定，提高罪犯改造质量和执法公信力，满足人民群众的新要求新期待。

（四）监狱工作改革发展的要求

近十年来通过监狱体制改革、布局调整、信息化建设，着力解决了制约监狱工作发展的体制性、机制性、保障性重大问题，为监狱真正履行刑罚执行法定职能提供了坚实保障和现实条件。同时，监狱工作遇到的罪犯看病难、保外就医难、死亡处理难、罪犯考核奖惩、经费保障不足、警察执法能力水平不适应等具体问题，亟需完善监狱制度加以解决，推动监狱工作改革发展。

二、完善我国监狱制度的路径与探讨

（一）完善监狱体制

监狱体制改革实行“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，确立刑罚执行管理和生产经营管理、执法经费支出和监狱生产收入分开的规范运行的监狱管理体制。当前，最重要的是经费保障问题。一些困难地方财政保障能力有限，监狱因基础设施建设等实际需要经费支出加大，再如罪犯职业技能培训经费、监狱警察职业保障等项目未列入预算等综合因素，导致财政拨款与监狱经费实际支出之间有缺口。2013年全国监狱系统财政拨款占监狱实际经费支出90.8%，还有9个百分点的缺口。要完善落实以省级财政为主、中央转移支付为辅的经费保障体制，健全财政支出科目，提高经费保障标准，健全完善经费动态增长机制，加大对经济欠发达地区财政转移支付力度，实现监狱经费按照实际需要予以全额保障，为实现监狱和监狱企业规范运行提供前提和保障。

（二）完善监狱法律制度体系

目前基本形成了以《监狱法》为核心，监狱教育改造工作规定等八项司法行政规章、相关规范性文件配套的法律制度体系。根据国家刑事法律制度政策调整和监狱工作实际需要，积极推进修订《监狱法》，制定修改刑罚变更执行、罪犯教育管理等制度政策规定，完善监狱法律制度体系。

1、关于修改《监狱法》问题。1994年监狱法已颁布实施20年。2012年全国人大常委会修改了《监狱法》，解决了《监狱法》与修改后的《刑法》、《刑事诉讼法》相衔接一致问题。目前《监狱法》修改主要任务是，对监狱改革发展成果予以制度确认和解决监狱工作中的困难问题。

《监狱法》是一部执行法，内容主要规范刑罚执行制度。劳动是教育改造三大手段之一，《监狱法》将劳动改造制度放在教育改造章节中，结构、体例比较合理，可以将劳动改造罪犯的新成果吸收进来，对内容加以补充完善，体现劳动改造手段的法律地位。目前监狱改革发展中形成的监狱分级建设制度、心理矫治制度、三分教育管理制度、释放安置制度比较成熟，这四项内容都有规范性文件等制度规定，有较丰富的司法实践作为支撑，国外也有类似的制度和实践，上升为法律制度条件成熟，可以在现有《监狱法》框架下，对有关内容作出补充完善。

监狱实际工作中的罪犯看病难、保外就医难、死亡处理难、考核奖惩、经费保障等问题，基层反映比较强烈，迫切需要国家层面作出顶层设计，通过修改《监狱法》予以明确、细化、规范，实现可执行性和具体操作性。上述问题在《监狱法》中都已经有相关规定，作为制度设计安排不存在问题，只是比较原则宏观。从必要性、可行性和合理性来看，通过强化部门间的配合支持或者通过法规规章、规范性文件等下位法予以解决，不失为一种更好的选择。

2、关于制定修改规范性文件问题。当前制定修改规范性文件的任务比较重，急需制定修改暂予监外执行规定、罪犯计分考核奖罚办法等规范性文件。关于暂予监外执行问题。新《刑事诉讼法》、《监狱法》、有关司法解释、《社区矫正实施办法》对暂予监外执行作出了新规定。监狱暂予监外执行的情形主要是保外就医，2013年全国监狱保外就医占暂予监外执行总数近92%。现行罪犯保外就医执行办法已实行20多年，滞后于监狱工作实际需要。保外就医出现了执法难点，一是执法压力增大。随着新《刑事诉讼法》和《监狱法》实施，监狱无条件收押危重病犯，保外就医急保案件增加；适用保外就医同时具备法定条件和社区条件，因受到地方政府、相关部门利益影响或罪犯家属因素，拒保或应保无果现象增多。二是罪犯保外就医期间因无法享受医疗保险政策、家庭困难等原因，无力承担医疗费用，有的保期未到就要求监狱收监治疗。三是需要重新界定严重疾病程度、范围等内容，与时代发展、医学发展相适应。继续加强与公安、法院、检察院、社区矫正等部门沟通协调，对暂予监外执行的适用条件、审批决定、程序、执行、部门协调配合、法律监督、严重疾病范围等内容作出调整和规范，推动暂予监外执行规定尽快出台。关于罪犯计分考核奖罚问题。建立考核制度是管理罪犯的手段，是对罪犯实行行政奖励、刑事奖励及分级处遇的依据。多年来我国监狱实行计分量化考核办法。现行的计分考核奖罚罪犯规定实行20多年来遇到了一些问题，如考核内容和标准的设置上，缺乏具体量化的指标和标准，导致计分随意主观，执法自由裁量权较大，有失公正；各地计分考核办法规定不统一，减刑、假释等刑事奖励有失统一和公平，也给罪犯跨省转监服刑的计分考核奖惩带来实际问题。监狱目前押犯构成发生了变化，限制减刑罪犯、三个月以上短刑犯、老病残犯、精神病犯增多，还有丧失劳动能力的罪犯、依法从严减刑、假释和暂予监外执行的职务犯等“三类罪犯”，他们的犯罪类型、主观恶性、危险程度、生理心理等情况与其他罪犯显著不同，对这部分罪犯需要体现分类计分考核的原则。办法修改应当体现规范自由裁量权和分类管理、区别对待的思路，在考核原则、具体内容、设置标准、组织方法、奖罚及处遇等方面作出调整，约束、引导和激励所有罪犯改造，实现法制公平公正统一。

（三）完善监管改造制度

对罪犯的关押、管理、教育和执行刑罚要全面贯彻落实宽严相济刑事政策，体现区别对待，推进监管改造科学化和社会化。

1、深化分押、分管和分教制度。在现行的按性别年龄、刑种、刑期实施分押的基础上，逐步推行按照犯罪性质、恶习程度进行分类，如财产刑、暴力型、性犯罪等类型，每一种犯罪类型按照恶习程度再作深度分类，把初偶犯和惯累犯分开，防止交叉和深度感染。根据罪犯的心理、行为、思想和劳动等情况，对罪犯实施考核，实行分级处遇。在管理警戒、通信会见、活动范围、文体活动、离监探亲等方面调整待遇，约束和激励罪犯改造。鼓励条件具备的地方探索实行罪犯动态流转的管理模式，随时根据罪犯改造表现将之关押至适宜警戒等级监狱或监区，施以相应管理和处遇。根据罪犯的文化程度、职业经历、学习需求、劳动岗位、适应社会等情况，结合罪犯危险程度评估，制定分类教育方案，实施因人施教、个案矫正等个别化矫治，推进循证矫正试点，健全完善罪犯教育改造质量评估体系，体现教育改造针对性和科学性，提高改造质量。

需要着重探索完善死缓限制减刑和余刑1年以下短刑犯这两类罪犯的教育改造问题。（1）加强对死缓限制减刑罪犯教育改造的探索研究。目前全国各省区市均已收押死缓限制减刑罪犯，这部分罪犯刑期长、恶性程度和危险性程度较高，以计分考核为主要手段和减刑假释为主要导向的激励机制已失去意义，罪犯教育改造难度大，甚至铤而走险。在关押上，应该在高度警戒场所里，适应安全稳定需要。在管理教育上，根据罪犯的需求强度、关注程度等情况，拓展新的激励动力源，丰富处遇的内容和形式，如增加劳动报酬数量、狱内消费额度、高层次的学历技能培训等。同时还要强化心理矫治和危机干预管理，探索完善刑期管理和不同阶段教育改造目标设计及实施，实现针对性和有效性。（2）迫切需要探索对余刑 1年以下短刑犯的管理教育。2013年全国新收押余刑 1年以下短刑犯有其自身特点，因刑期较短，受到减刑起始时间、间隔时间等法律条件限制，获得减刑机会少，甚至没有机会，导致他们混刑度日，大错不犯，小错不断，难管难教，成为罪犯教育管理中不容忽视的问题。在分类管理的基础上，要在研究制定相关制度规定、加强摸排防控、创新教育手段、做好释放衔接上下功夫，提高教育改造效果。

2、依法准确适用减刑、假释和暂予监外执行制度。加强刑罚执行执法规范化建设，进一步细化执法标准、规范执法程序、明确执法流程，实现有序衔接，特别是严格规范职务犯罪等“三类罪犯”的依法从严适用。深入推进狱务公开制度，配合法院部门依法做好“因罪犯有重大立功表现报请减刑”等六类减刑、假释案件开庭审理；加快推进信息化在刑罚执行中的实际应用，推进监狱、法院、检察机关减刑假释网上协同办案平台建设，对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节，实行网上录入、信息共享，实现全程留痕，推进“阳光执法”，提高执法公信力。准确理解宽严相济中对罪犯从宽处理的立法原意，在司法实践中对罪犯依法扩大适用假释和暂予监外执行。协调法院部门在审判阶段依法适用暂予监外执行。树立司法行政系统一盘棋思想，健全完善监狱与社区矫正组织在适用假释和暂予监外执行时调查评估、罪犯交付执行、收监执行、法律文书送达等方面的衔接机制。探索将保外就医罪犯纳入医保管理范畴，符合条件的纳入社会救助范畴，解决保外就医罪犯医保、低保或临时救助问题，促进依法扩大适用暂予监外执行，实现监禁与非监禁刑罚执行制度互为补充、整体发展，完善刑罚执行制度。

3、深入推进监管改造社会化。监狱布局调整和体制改革分离了监狱办社会职能，监狱后勤保障社会化，监狱职能作用专门化，监管改造工作社会化是必然趋势。主要有两方面，一是加强与相关职能部门沟通协调，积极争取将监狱有关工作纳入国家经济社会发展总体规划或设计中，提供政策制度支持。二是充分利用社会力量参与监狱工作，提供专业化服务。（1）完善监管安全联勤联动机制。加强与检察、武警、公安、消防、卫生等多警种、多部门协作机制，提升监狱快速处理突发事件、甄别罪犯身份、打击狱内犯罪、防灾减灾、安全生产等多种能力，完善监管安全机制。（2）探索完善罪犯医疗卫生保障制度。在现有法律制度框架下不断探索罪犯医疗卫生社会化做法，着力探索完善罪犯医疗经费保障、疾病救治、监狱与社会医疗机构协作等制度或机制，形成适合罪犯和监狱实际的医疗卫生保障模式。（3）争取将罪犯文化教育和职业技能培训纳入国家和地方规划。协调人力资源社会保障、教育等职能部门，积极争取把罪犯的文化教育纳入教育规划，对罪犯进行系统规范的国民序列学历教育；把罪犯的职业技能培训纳入国家劳动职业技能培训总体规划，解决培训项目、师资资源、技能鉴定、经费保障等问题，完善教育改造制度。（4）完善社会帮教制度。大力推进社会团体组织、社会工作者、志愿者等社会力量参与教育改造罪犯，提供心理健康教育、咨询和矫治、法律服务等专业化服务。协调安置帮教组织、人力资源社会保障、民政、教育等部门，帮助罪犯解决未成年子女失学、长期无人探视、婚姻家庭危机、房屋拆迁等切身利益问题，促进罪犯安心改造。落实刑满释放人员享受地方促进就业优惠政策和社会救助政策，促进其顺利融入社会。

（四）完善监狱保障体系

监狱保障体系建设是为监狱依法履行职责提供条件和保障。着力优化职能机构人员设置，提高监狱人民警察履职能力水平，推进监狱分级分类建设和信息化水平，适应监狱改革发展需要。

1、完善职能机构人员设置。在职能定位设置上，《监狱法》和2008年国务院《关于司法部主要职责内设机构和人员编制规定》明确，司法部主管全国监狱工作，内设监狱局为具体职能部门。各省（区市）司法厅局、监狱局比照中央相应设立机构、明确职责。各地根据历史、经济和条件等综合因素经司法部行政审批设置、撤销和迁移监狱。监狱下设监区。目前形成了司法部、省级、监狱、监区四级组织结构形式。长期以来监狱行政化、机关化倾向明显，监区一线警力不足，制约监狱工作改革发展。要精简监狱内部机构，加强狱政、教育、狱侦等业务科室，整合或撤并其他非执法管理科室，形成“小机关、大监区”组织结构。如广东在全省推行“大部门制”改革，优化基层警务结构，符合监狱工作实际需要。推行深化扁平化管理，减少层级管理，深化监狱、监区二级管理，逐步撤销监狱分散关押点，除大型监狱和情况特殊的监狱外，一般原则上不设分监区。如上海监狱系统通过推行两级管理实现了基层警务体制转型。有条件的地方试点将狱政管理、教育改造等部门直接前置到监区的做法。根据教育改造罪犯需要，科学设定监区关押规模、编制和人员配备，将机关精简压缩下来的编制人员全部用于监区一线，实现一线警力占警察总数75%的要求。推进监区规范化、标准化、精细化管理，推动人力物力财力及政策等资源要素向监区集中、倾斜，真正实现监狱工作提能增效。

2、推进监狱人民警察专业化和职业化。健全完善落实监狱人民警察业务能力培训制度，突出加强岗位练兵和实战训练，切实提高履职尽责能力和实际工作本领；改善监狱人民警察知识结构，实现法律、教育等核心专业人员占警察总数70%的要求，适应新形势监狱工作发展需要。健全完善警官、警员、警务技术人员分类管理制度和配套措施，继续规范完善执法勤务机构警员职务序列。健全完善监狱警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制。健全完善职业道德规范体系和监督机制，提高职业荣誉感。健全完善警察职业保障制度，建立健全人身安全风险防范、救济保障和保险制度。

3、推进监狱分级分类建设。推进监狱建设，改善执法环境和条件，为实现分押分管分教和安全防范提供物质保障。按照新的监狱建设标准，试点推进高度戒备监狱（监区）建设，关押高度危险性和难控制性、管理改造难度较大罪犯，适应监狱安全稳定需要。探索研究低度戒备监狱（监区）建设，关押刑期较短、低度危险罪犯，适应罪犯出狱后适应社会需要。完善入监、出监监狱（监区）建设，集中关押入监罪犯和即将出监罪犯，适应教育改造科学化需要。完善老残监狱、病犯监狱等不同功能的监狱（监区）建设，集中关押老残罪犯、传染病罪犯、精神病罪犯等，适应完善监狱功能需要。同时加快研究分级分类监狱（监区）的组织机构、关押规模、警力警用装备及设施配备等一系列问题，适应监管改造需要。

4、推进监狱信息化。加快推进网络基础设施和监狱管理、罪犯信息库、警察信息库建设，完善信息化在监狱执法管理中的深度广泛应用，实现司法部、省级、监狱三级网络连通、监狱安全防范信息化全覆盖、刑罚执行等执法管理工作网上办理、监狱系统办公自动化，形成信息化监狱。

（责任编辑 赵海鸥）