天津市司法鉴定模式与发展思路

陈金明（天津市司法局副巡视员）

天津市司法鉴定模式与发展思路

天津市司法鉴定行业1998年划归司法行政部门管理，2000年起履行审批职能。十几年来，特别是2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）颁布实施后，我们始终坚持依法规范、科学发展的工作指导思想，以适应经济社会发展和满足诉讼活动需要为目标，紧紧围绕中心、全力服务大局，不断强化行政监管和行业自律，司法鉴定行业经历了从无到有，从小到大，从散乱到规范的发展过程。

一

截至目前，天津市共核准登记司法鉴定机构42家，司法鉴定人622名，司法鉴定业务量逐年增加，平均每年10%的增长率，司法鉴定意见采信率高达99.5%以上，有效投诉率低至0.1%以下，“一高一低”的发展态势位居全国前列，初步形成了“严格准入、规范管理、平稳有序、协调发展”的良好局面。主要体现在：

（一）强化管理，严格规范，司法鉴定行业始终保持科学有序，健康发展。2008年，我们制定下发了《关于加强司法鉴定机构规范化建设的意见》。6年来，我们持之以恒，常抓不懈，从司法鉴定机构办公室、接待室、实验室、档案室以及各种仪器设备等硬件设施的配置，到各项程序、标准、制度、规范等软件机制的设计，从司法鉴定人资质、收费标准、鉴定流程、职业道德等内容的公示，到鉴定过程的监控、鉴定文书的格式、鉴定意见的复核、鉴定资料的存档等都作出统一明确的规定，先后制定下发了《关于建立和完善司法鉴定工作机制的意见》、《关于司法鉴定人和司法鉴定机构执业考核办法》、《关于司法鉴定人职业道德和执业纪律规范》、《关于司法鉴定人助理管理规定》等16件制度规定，基本做到了监管靠制度、鉴定按程序、技术有标准、工作有规范，确保了司法鉴定行业有条不紊、健康发展。

（二）注重质量，强化素质，司法鉴定行业始终围绕提升自身效能做优做强。多年来，我们一直视质量为司法鉴定的生命。一是狠抓仪器设备配置达标。根据司法部《司法鉴定机构仪器设备配置标准》，从2009年开始，利用3年时间，狠抓了司法鉴定机构仪器设备配置达标工作，各司法鉴定机构先后淘汰过期老旧仪器设备200余台（套），购置新增先进仪器设备 300余台（套），增扩建实验室3000余平方米，折合人民币4000余万元，基本达到了仪器设备配置标准，有的已处于国内一流世界领先水平。二是强化认证认可工作。根据司法部、国家认监委《关于全面推进司法鉴定机构认证认可工作的通知》，我们结合天津实际，与市质监局联合下发了《天津市司法鉴定机构认证认可工作实施方案》，从2013年开始启动，按照学习考察、动员部署、先行试点、中期推动、整体提高的方法步骤逐步展开。目前，已有9家司法鉴定机构通过了国家级认证认可，1家司法鉴定机构通过了省（市）级认证认可，实现了我市司法鉴定机构认证认可零的突破，力争2015年底全部通过省（市）级以上认证认可。三是着力提升司法鉴定队伍能力水平。积极组织司法鉴定人参加司法部上海司鉴所组织的能力验证活动，能力验证的通过率保持在70%以上。同时，根据新修订的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等有关司法鉴定的条款和司法部《人体损伤程度鉴定标准》等新标准、新规定的颁布实施，我们都结合天津实际，每年不定期举办不同类型和内容的培训班2至3期，及时明确制度规范，统一标准要求，规范执业行为，提升了司法鉴定队伍的能力素质和职业道德水准，提高了司法鉴定质量和效益。

（三）围绕中心，服务大局，司法鉴定行业始终立足经济社会改革发展稳定主动作为。多年来，我市司法鉴定行业紧紧围绕党委政府的中心工作，充分发挥专业技术和职能优势，服从服务于全市经济社会改革发展稳定的大局。一是贯彻落实市委、市政府民心工程项目，积极开展司法鉴定援助工作，主动上门为弱势群体和困难企事业单位提供专业技术帮助和无偿鉴定服务，有效解决了人民群众鉴定难问题。据不完全统计，2000年以来，全市各司法鉴定机构共办理司法鉴定援助案件2000多件，减免司法鉴定收费100多万元，取得了良好的社会效益；二是全力服务重大活动和重点工程建设，先后参与了国际达沃斯论坛、全运会等在津举办大型活动中的鉴定工作，以及滨海新区基础设施建设、地铁沿线房屋安全、滨海国际机场扩建等工程项目的鉴定任务，规避了各种风险隐患，为市委、市政府和各级领导科学决策提供了客观准确的鉴定意见；三是圆满完成上级交办的重大鉴定任务。先后承担了滨保高速重大交通事故、农作物污染、煤气爆炸、非法集资等重大事故、案件和突发性、群体性、敏感性事件的鉴定任务，及时提供了科学公正、客观精确的鉴定意见，为公安机关侦破重大案件赢得了先机，为司法机关正确判决提供了证据，为党委政府果断处置善后工作，平息激愤情绪，化解矛盾冲突提供了客观依据，维护了社会和谐稳定和公民、企事业单位的合法权益，树立了司法鉴定行业公平正义的良好社会形象。

二

客观理性分析我市司法鉴定行业现状，在肯定成绩的同时，也应看到存在的问题和薄弱环节：

（一）体制机制有待健全完善。一是缺乏层级管理。司法鉴定机构和司法鉴定人由市司法局统一审批，独家监管，缺乏分级负责、风险分担和比较、竞争机制。市局司法鉴定监管部门绝大部分时间忙于事务性工作和直面当事人的投诉查处，对全行业的宏观管理、长远规划的深入研究和指导力度明显不足；区县司法局在司法鉴定的审批、管理上无权、无责，难以生发积极性、责任感。二是缺乏技术监管。目前我市对司法鉴定机构和司法鉴定人主要是行政监管和行业自律，缺乏对业务技术的监督管理，监管的针对性、指导性、权威性难以到位。三是沟通协调机制需要进一步完善。特别是与法院等鉴定使用部门常态化的沟通协调桥梁尚未搭建通畅，存在着准入、监管、使用各自为战、相互脱节的现象，一定程度上制约了监管的整体效能。

（二）技术标准不够统一规范。根据司法部《司法鉴定程序通则》“接受重新鉴定委托的司法鉴定机构的资质条件，一般应高于原委托的司法鉴定机构”，我市司法鉴定机构之间没有隶属关系和高低级别划分，重新鉴定的委托难以实现《通则》的要求；司法鉴定行业中，各类鉴定标准，特别是三类外鉴定标准散见于各部委、各系统、各地方相关文件中，导致监管主体不一致、鉴定标准不一致、诉讼适用不一致，给统一规范司法鉴定的监督管理带来一定难度。

（三）机构区域布局和专业设置不尽合理。我市司法鉴定机构和司法鉴定人数量较少，在全国省市中排名倒数第四，且大多数是2005年《决定》实施前准入的，近10年准入司法鉴定机构15家，占机构总数的36%。司法鉴定机构和司法鉴定人主要集中在市内6区，环城4区和远郊区县很少或没有司法鉴定机构，存在着边远基层法院和老百姓委托鉴定难的问题。目前，我市具有法医类鉴定业务的司法鉴定机构18家，占三类内机构总数的75%，具有物证类鉴定业务的司法鉴定机构11家，占三类内机构总数的45.8%，而电子数据、精神障碍、价格、文物、环保等三类外司法鉴定机构尚为空白。诉讼活动中有关三类外的鉴定业务只能委托不具有法律效力的社会其他鉴定机构，为公正司法埋下了隐患。

（四）司法鉴定机构的能力水平参差不齐。我市司法鉴定机构不仅数量较少，而且成分复杂，机构的性质、规模以及人才、技术实力差异较大。42家司法鉴定机构中，小微企业、社团组织和其他社会组织性质的28家，占机构总数的66.7%；经费来源为自筹自支的33家，占机构总数的78.6%；4项业务以上的11家，占机构总数的26.2%；20人以下的机构32家（其中5人以下的5家），占机构总数的76.2%，未通过省市级以上认证认可的司法鉴定机构33家，占机构总数的78.6%，从以上数据分析看，我市人数少、规模小、资质低、经费保障不足、技术力量薄弱的司法鉴定机构占大多数，总体发展水平不够平衡。

（五）司法鉴定人队伍知识、年龄结构亟待改善。从知识结构上看，我市622名司法鉴定人中，本科以下学历的565人，占人员总数的90.8%，副高职称以下的466人，占人员总数的74.9%，硕士、博士和享受国务院特殊津贴的只有79人，占人员总数的12.7%，可见高学历和高职称人才偏少，特别是领军式的专家人才短缺；从年龄结构上看，50岁以上的517人（其中70岁以上的34人），占人员总数的83.1%，30岁以下只有3人，占人员总数的0.5%，可见司法鉴定人队伍普遍老化，可持续发展的后劲不足。

三

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了全面深化改革的决策部署，最近习总书记专门就司法行政的改革与发展提出新的更高的要求，司法鉴定行业面临着难得的发展机遇和严峻的挑战，我们必须站在依法治国的全局高度和司法鉴定行业长远发展的角度，思考和把握司法鉴定工作，始终坚持解放思想，与时俱进，勇于改革，推动司法鉴定行业创新发展。

（一）牢牢抓住规范化建设这条“主线”。规范化的重要标志是标准化、制度化。司法鉴定是一项科学严谨、规范有序的系统工程，必须设计、优化整体架构，确保司法鉴定行业始终沿着规范有序的轨道科学发展。

一是进一步健全完善司法鉴定管理体制和工作机制。根据司法部《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》，进一步简政放权，参照律师、公证等行业分级管理经验，下放部分审批管理权限和职能，实行市局与区县两级审批、管理体制。由区县司法局发展初审司法鉴定机构和司法鉴定人，报市局审批备案并负责日常管理，这样一可以调动区县的工作积极性，二可以优化司法鉴定行业区域布局和资源配置。司法鉴定是一种科学实证活动，具有科技含量高、专业性强的特点，应在充分调研论证的基础上，筹建天津市司法鉴定技术研究所，隶属于市司法局直管，编制6至12人事业编，予以必要的经费保障，用于专家人才储备，赋予科学研究、技术指导、司法鉴定三项职能，承担重大疑难或久鉴不决，以及上级交办的突发性、群体性、争议性和敏感性鉴定任务，研究制定行业规范、鉴定方法、技术标准，实施常态化的技术指导和业务培训，形成我市对司法鉴定行业的行政、行业和技术“三结合”的管理模式。以市司法鉴定工作委员会为平台，以各成员单位相关负责人为主要成员，以市司法局为牵头单位，建立常态化的信息反馈和协调沟通机制，健全完善联席会议制度和交流互访机制，及时了解法院等使用单位对司法鉴定业务的需求、司法鉴定意见的采信以及司法鉴定人出庭质证等情况，掌握司法鉴定机构的鉴定质量和服务态度，研究探讨有关收费方式、委托范围等共同关心的问题，有针对性地制定改进措施，形成对司法鉴定机构和司法鉴定人齐抓共管的格局。

二是进一步优化司法鉴定专业结构。随着我市经济社会发展和科学技术进步，进入诉讼活动的司法鉴定项目和类别日益增多，司法鉴定行业三类内外的划分作为一定历史阶段的产物，已不再适应时代发展需要。一方面，要求我们深入调查研究，积极建言献策，推动顶层设计和尽快立法；另一方面，迫切需要我们贯彻实事求是和改革创新的精神，依据宪法、法律和上级总的要求，借鉴国内外司法鉴定管理经验和做法，紧密结合天津具体实际，淡化或取消司法鉴定行业所谓三类内外的界限，逐渐放开三类外司法鉴定机构和司法鉴定人的审批。近年来，适应时代进步和诉讼活动需求，全国各省市三类外司法鉴定机构和司法鉴定人如雨后春笋般不断涌现，仅以三个直辖市为例，北京司法鉴定机构111家，司法鉴定人1740名，其中三类外77家，占机构总数的69.4%，司法鉴定人1255名，占人员总数的72.1%；上海司法鉴定机构123家，司法鉴定人1742名，其中三类外96家，占机构总数的78%，司法鉴定人1143名，占人员总数的65.6%；重庆市司法鉴定机构315家，司法鉴定人2684名，其中三类外256家，占机构总数的81.3%，司法鉴定人1815名，占人员总数的67.6%。我市司法鉴定机构42家，司法鉴定人622名，其中，三类外18家，占机构总数的42.9%，司法鉴定人307名，占人员总数的49.4%。相比之下，我市三类外司法鉴定机构和司法鉴定人数量偏少，比率失调。当然，三类外司法鉴定机构和司法鉴定人的准入，不可避免地带来前所未有的新问题，如投诉量上升，给行政监管带来一定的困难和风险等，但这些问题是前进中的问题，完全可以通过全面深化改革、提高准入门槛、严格行政监管和行业自律加以解决，不能因噎废食、裹足不前。

（二）紧紧围绕提升司法鉴定整体水平这个“核心”。司法鉴定是一个现代科技水平和现代管理水平要求很高的行业，具有很强的科学性、法律性和客观公正性。与司法鉴定行业的性质、特点相适应，必须着力提升司法鉴定机构和司法鉴定人的资质层级和能力水平。

一方面，要下大力推进认证认可和资质认定工作。按照统筹规划、分类指导、不断完善、注重实效的原则，加强与质量技术监督部门的协调配合，在总结试点经验的基础上，全面推进司法鉴定行业的认证认可工作。引导司法鉴定机构根据自身条件和发展定位，把认证认可与核心鉴定能力建设、质量管理体系建设、规范化建设和资质评估工作结合起来，与司法鉴定机构和司法鉴定人的准入、退出、淘汰机制建设结合起来，并作为行业准入、延续登记、执业监管、质量评价、资质评估的重要依据和重要内容，以此为抓手，从管理和技术两个方面，建立并运行质量管理体系，对影响质量的要素实行有效控制，使鉴定活动有章可循，有据可依，确保司法鉴定“行为公正、程序规范、方法科学、数据准确、结论可靠”。

另一方面，进一步做大做强司法鉴定行业。一是注意在人才、技术、资金、仪器设备等实力雄厚的科研院所发展司法鉴定机构，从源头起点上优化司法鉴定行业结构设置与资源配置；二是助推现有司法鉴定机构建立与科技单位、研究机构、高等院校的长期协作关系，实现在人才、技术、实验室、仪器设备，以及实习、培训等方面的资源共享，做到强强联合、优势互补；三是积极鼓励和扶持一批鉴定质量高、技术力量强、内部管理规范的司法鉴定机构，加大人、财、物投入，增加鉴定类别，扩大机构规模，逐步做大做强、做专做优，促进仪器设备的更新换代和司法鉴定机构的转型升级，使之成为综合性、多功能、权威性的司法鉴定机构，并以此为中心，建立若干分支机构，向市内外、国内外辐射，实现司法鉴定行业结构优化、布局合理；四是建立健全执业监督机制、质量评价机制和市场竞争机制，实现优胜劣汰，引领司法鉴定行业逐步走出一条规模型、综合性、集约化发展的新路子。

（三）始终坚持服务社会这个“大局”。随着依法治国，建设社会主义法制国家的不断深入，司法鉴定在支持改革、促进发展、维护稳定的大局中的地位作用日益彰显。

一要坚定正确的政治方向。当前，司法活动日益专业化、综合化、复杂化，加之人民群众的公民意识、法律意识、维权意识不断增强，司法机关和当事人对司法公正的要求越来越高。司法鉴定作为案件审理和判决的重要证据，关系到公民的生命财产和社会公平正义，我们必须站在政治全局的高度，准确把握国内外形势的新变化，把科学求是、客观公正、执业为民、服务社会作为司法鉴定工作的根本价值取向，不为人情所扰、不为金钱所动、不为假象所惑，勇于担当社会责任，积极适应时代发展的新要求和人民群众的新期待，始终坚持宪法法律和人民群众的合法权益至上，充分发挥司法鉴定工作在维护我市经济社会改革发展稳定、促进平安天津、法治天津、美丽天津建设中的独特优势，大力推进司法鉴定行业法制化、规范化和科学化建设进程，不断提升司法鉴定质量和社会公信力。

二要坚持围绕中心服务大局。当前和今后一个时期，我市正处于经济社会的转型期、改革发展攻坚期和矛盾纠纷的凸显期，社会结构多元化、经济关系多样化、利益诉求复杂化，突发性、群体性、敏感性事故、案件和矛盾冲突易发、多发、频发。司法鉴定行业必须及时、客观、精确地做好每一起鉴定，以可靠、确凿的证据，为党委政府正确决策提供科学依据、为公安系统侦破案件提供客观证据、为司法机关依法审判提供鉴定意见；把党委政府各个时期的中心任务重点工作，当成司法鉴定行业作为之机、用武之地，紧紧围绕公众普遍关注的环境污染、征地拆迁、企业改制、劳资纠纷、房屋质量、非法集资等难点、热点、焦点问题，以科学、公正的鉴定意见澄清事实真相，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

三要切实加强队伍建设。以建设一支政治过硬、业务精湛、作风优良、社会责任感强的司法鉴定队伍为目标，加大对司法鉴定人的核心价值观教育、职业道德教育、遵纪守法教育和行风建设力度，引导大家树立依法、公正的执业理念，自觉增强政治意识、大局意识和责任意识。进一步强化在职业务技能培训，广泛深入开展“岗位大练兵、科技大比武”活动，不断提升司法鉴定人的业务素质和专业技能。同时进一步完善司法鉴定人助理制度，吸引高校同类或相近专业的高学历毕业生或社会相关领域专家型科技人才充实司法鉴定队伍，不断优化司法鉴定队伍的知识结构和年龄结构，增强司法鉴定行业可持续发展的后劲。进一步加大正反两方面典型的宣教力度。大力宣扬围绕中心、服务大局，积极开展鉴定援助，在承担重大事故、案件、重点建设项目、突发事件、敏感性问题等鉴定中化解矛盾纠纷、保障司法公正、维护社会稳定的司法鉴定机构，以及忠于职守、客观公正、勇于担当、执业为民的司法鉴定人，弘扬新风正气；对执行《决定》、《通则》不严格，鉴定程序不规范，鉴定意见不客观，以及收受当事人钱物、对待群众“生冷硬推”等现象和行为，要认真调查核实，依据相关规定严肃处理，直至注销执业登记，并在全行业通报批评，起到警示教育作用，以严格的法纪行规和职业道德赢得社会公信力，树起司法鉴定队伍依法公正廉明执业的良好形象。

(责任编辑 张文静）