国家治理现代化的多重解读

□ 顾东辉

国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会提出的带有根本性和全局性特征的重要战略。这既是对改革开放经验的总结，也是对中国所面临挑战的回应。该战略的提出是我国社会主义现代化建设进入了新阶段的重要标志，表明了我们党的执政理念开始由党政部门自上而下管理向多类主体平等参与的转变。这也显示了我们党对政治社会发展规律的新认识，体现了我们党治国理政的新境界。国家治理体系和治理能力现代化，也应该是中国再次崛起的重要制度基础。

一、治理、国家和现代化的基本内涵

国家治理体系和治理能力现代化，其核心是国家治理现代化，体系和能力则是其一体之两面。为此，我们可以首先对治理、国家和现代化三个概念进行初步梳理。

(一)治理

治理(governance)源于古拉丁文和古希腊语，原指控制、引导和操纵的行动或方式。1980年代初开始，治理开始得到多方关注。对于治理，中外多个代表性的人物和机构基于各自领悟而有所界定。罗西瑙认为，治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权却能有效发挥作用*[美]罗西瑙主编：《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》，张胜军、刘小林译，江西人民出版社2001年版，第5页。。全球治理委员会提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的方式总和，是相互冲突的或不同的利益得以调和且采取联合行动的持续过程*Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood:The Report of The Commission on Global Governance,Oxford University Press ,1995，pp.2-5。。罗德斯指出，治理意味着异于从前的有序统治条件或以新方法统治社会，并体现出作为国家最小管理活动、公司管理、新公共管理、善治、社会控制体系、自组织网络等六种用法*R.A. W. Rhodes，The New Governance: Governing without Government，Political Studies，1996，Vol. 44, Issue 4, pp.652-667.。俞可平认为，好的治理是追求公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的新颖关系，是通过政府与公民的良好合作而还政于民的过程*俞可平：《引论：治理与善治》，《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-11页。。

揭开治理的面纱，可以发现其基础品性和衍生品性*顾东辉：《“治理”视野下志愿组织的增能》，《中国社会工作》，2014年第3期。。其基础品性就是主体多元平等；平等并非指绝对平等而是指总体平等，即公共组织、社会机构、企业乃至民众只要得到认可都有可能成为权力中心，并在不同时期有相应的表现。主体多元平等则带来了相应的衍生品性，具体表现为：不同主体间界线和责任模糊，相互依赖，各展优势，加强对话互动，进行伙伴式合作。

治理与管理(management)至少存在如下区别。其一，主体不同。管理的主体是一元的，该主体与其他主体的地位不平等；治理主体则是多元且平等的。其二，对象不同。管理以管理者权力所及为边界，治理则以公共议题为对象从而领域更宽广。其三，目标不同。管理旨在通过管控对象而达到管理者权益最大化；治理通过多类主体的参与和合作，促使公共利益最大化，并尽量体现出合法、透明、责信、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等特征。其四，伦理不同。管理对上负责，以拥有者利益为首；治理则对下负责，以工作对象权益为首，注重以人为本和公平公正。其五，方法不同，管理基于强制性的制度，权力运行自上而下；治理则既可以依托强制性制度，也可以基于柔性契约，权力运行可以自上而下，可以从下到上，也可以是平行互动。

(二)国家

国家(country, state, nation)是一个众说纷纭的名词。西塞罗认为，国家乃人民之事业，而人民是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体*[古罗马]西塞罗：《论共和国》，王焕生译，上海人民出版社2005年版，第75页。。韦伯指出，国家是制度性的权力运作机构，在实施其规则时垄断着合法的人身强制*[德]马克斯·韦伯：《经济与社会(第一卷)》，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第148-151页。。国家也可指拥有共同的语言、文化、种族或者历史的社会群体，或者指被人民、文化、语言、地理区别出来的领土。在 20世纪初的欧洲学者Jellinek, Laband, Carréde Malberg看来，政治权力、领土和人民三要素的有机统一是国家的重要特征*领土涉及陆地、海域和空域；人民是国家政治权力合法性的唯一来源，多被定义为公民；合法的政治权力(政府)垄断着强制权，单方面制订法律规范，管理着人民，处理人民之间的冲突。参见“国家是什么概念？” http://wenda.so.com/q/1382844665068509。。国家有其功能，并表现为全部(而非某个)国家机器为了实现国家的总任务和总目标而进行的所有活动*关于国家功能或国家职能的说法较多。有人说国家有立法、司法、管理的功能；有人说国家有保护国家免受他国侵犯、保护国内每人免受他人的侵犯压迫、举办个人或少数人不应或不能举办的事情；有人说国家有安全、秩序、公德、自由、福利等目的。。

国家可以有多种分类。根据政治学视角，国家可以分为君主制国家或共和制国家、民主国家或专制国家；根据政治-经济视角，国家可以分为自由主义国家或社会主义、国家干涉主义、国家保护主义国家；根据公法视角，国家可以分为单一制国家(中央集权或地方分权)与联邦制国家(还有邦联制/国家联盟，每个国家保留主权权力)。

其实，从操作视角审视，国家也可以有大小两种范畴。一是“大国家”。即将国家视为拥有语言、文化、种族、历史、领土并代表全体人民进行制度性权力运作的共同体，它在一定领土内拥有外部和内部的主权，是国际舞台和国际法中的主体。在此层面上，国家与其他国家并列，政治、经济、社会、文化等各类主体均是其子系统，它们组成国家并相互影响。二是“小国家”。在政治学、社会学和社会福利中，民众所在场景常被分为国家、市场和社会三大系统，分别对应于政府、企业和民非机构三类组织。所谓“小国家”就是将国家视为人类所处场景中与市场、社会并列的系统。在该层面上，国家(政府)、市场(企业)和社会(民非机构)并生共存，相互交叉，也相互影响。可见，基于不同维度，我们可以对于国家有相应的理解，并发现其相应的国家功能。

(三)现代化

现代化(modernization)也是一个复杂纷繁的概念。有学者对此概念梳理后认为，现代化具有三层涵义。

由基本词义而论，现代化就是向“现代”(modern)演化的过程，适合“现代”需要。

就理论涵义而言，现代化指工业革命以来人类社会从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明的转变。其中，从农业时代向工业时代的转变过程是第一次现代化，从工业时代向知识时代的转变过程是第二次现代化。

从政策涵义审视，现代化是现代化理论的应用。发达国家和发展中国家的现代化有所不同，但其本质都是政治、经济、社会、文化、个人生活等方面的现有状态向下一阶段状态的转变实践。

其实，现代化就是向“现代”的发展演化，现代化不是西方化(westernization)，淘汰、创新和选择的动态组合是其表现，社会结构改变和权利再分配是其特征。

二、国家治理与现代化的逻辑脉络

根据前文对于治理、国家和现代化三个概念的简单说明，国家治理可以视为治理在国家系统的实际应用，而现代化既然是一种演化就应该与国家治理有一定关联。

(一)国家治理的类型和层面

基于前文，既然国家在操作层面上有大小两个层面且各有子系统，那么，国家治理自然就可以有相应的两个类型和多个层面。

“大国家”的国家治理。“大国家”是一定领土内全体人民所有方面的共同体，在纵向上有中央和地方两个层级以及政治、经济、社会、文化等多个条系统，在横向上也有诸多块系统。因此，可以推演出两个层面的国家治理。一是国家与其他国家或国际组织基于平等原则进行互动，并体现出相互依赖、各展优势、加强对话、进行伙伴式合作的治理特性。这种治理事实上涉及到国际关系领域，因此，可以称为“国际层面的国家治理”或“国家的国际治理”。二是国家内部不同系统的互动，其表现形式有多种。如，可以有作为政治主体的党政部门、作为市场主体的企业、作为社会主体的民非机构以及民众之间的角色平等与伙伴合作；再如，也可以有作为中央部门和地方系统的结构上主辅安排和功能上伙伴合作，以及作为地方诸多子系统之间的平等互动。这种治理可以称为“单国层面的国家治理”或“国家的国内治理”。

“小国家”的国家治理也可以有两个层面。一是“国家-市场-社会-民众层面的国家治理”。在该层面上，国家、市场、社会和民众并生共存，前三者分别呼应于政府、企业和民非机构。这几者地位平等、相互交叉和相互影响。如，国家与市场的交叉可以产生国有企业(或称为政有企业)，国家与社会的交叉可以形成政府背景慈善组织，市场与社会交叉可以营造社会企业。在该层面上，国家治理(政府治理)与市场治理(企业治理)和社会治理(民非组织治理)并列，并与市场治理和社会治理进行平等互动。在具体事项上(如就业)，这些主体间的界线和责任模糊，从而需要相互依赖、各展优势、加强对话和进行伙伴式合作。本类国家治理与“大国家”的“国家的国内治理”有所交叉又存在差异。后者是指国家对所有事务的全面治理，前者聚焦于四类主体之间的平等互动从而可视为后者的一部分。二是“政府层面的国家治理”。政府作为国家的代表和最大的资源拥有者和分配者，需要承担安全、秩序、公德、自由、福利等诸多国家功能，并设置相应的责任主体，还有地方和基层组织的呼应。在政府系统内，诸多主体在理念上如何领悟主体多元平等，在行动上怎样体现主体间界线和责任模糊、相互依赖、各展优势、加强对话互动和进行伙伴式合作，就是本层面国家治理的核心内容。

由此，对国家治理体系和治理能力现代化，大致可以有些新认识。国家治理体系和治理能力现代化本质上是国家治理现代化，核心是治理融于国家系统。治理体系和治理能力是国家治理的一体两面，前者是体制、机制和法律法规的安排，是一套紧密相连、相互协调的国家制度；后者是运用上述制度统筹国家各方面事务的能力。治理体系是治理能力的基础，治理能力是治理体系的结果。

(二)现代化与国家治理的逻辑联系

诚如前文所言，现代化是向“现代”的发展演化，是政治、经济、社会、文化和个人等方面的现有状态向下一阶段状态的转变过程。

根据现代化理论，当代中国兼具了第一次现代化和第二次现代化的特征。中国同时经历了传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、计划社会向市场社会的三重转型。与此同时，作为经济体量全球第二、后续进步潜力巨大的最大发展中国家，中国也积极谋求走向知识时代，以缩小与发达国家和地区的差距。这些都是当代中国必须面对的客观现实。

就治理乃至国家治理而言，无论是其基础品性还是其衍生品性，都是知识时代应有的重要特征。从这一点而言，国家治理现代化其实是现代化的组成部分。将治理融入国家系统，就是国家治理现代化的具体体现。如何淘汰、创新和选择，如何进行突破性改革，如何进行社会结构改变和权利再分配，是国家治理(现代化)需要面临的现实任务。

三、国家治理的本土导向

国家治理现代化或者将治理融入国家系统，并不是简单地西方化。无论是前述的“大国家”还是“小国家”均处于具体场景之中，并有其历史、文化、政治、经济、社会等方面的特性。国家治理，自然必须综合考量这些因素。

本土导向应该作为国家治理的重要策略。本土与外来场境对应，有地理含义和人文内涵；前者指人们原本生活的地理区域，后者乃该地域所及民族、语言、生活、心理、精神、气质等方面的总和。笔者认为，本土导向包括外来事物本土化和本土经验规范化两个范畴；其中，本土化由“本土”和“化”合成，是外来事物发生转变以适应本土场境和满足本土需要从而发挥功能的过程*顾东辉：《中国社会工作实践的本土导向》，载中国社会工作协会组编：《中国社会工作发展报告蓝皮书》(1988-2008)，中国社会出版社2009年版，第557页。。诚如王思斌所言，本土化对外来者来说是文化适应的过程，对本土来说则是文化选择、融合与接受的过程。与本土化的内涵相对应，规范化与一般规则呼应，是本土事物的各个部分及其整体去适应、渗入外来场境(通常是国际社会)并被其接受的过程*王思斌：《试论我国社会工作的本土化》，《浙江学刊》，2001年第2期。。

于中国而言，国家治理应该注重本土导向。(1)西方的国家发展经验的中国化。中国既不可妄自菲薄，也不应过于自大，而要了解自身正在走向世界的现实，积极吸纳外来智慧。西方的治理尤其国家治理的合理元素，应该为我所用。中国应该结合本土特性，对此进行必要的适应和修订。国家治理的中国化可以在前述的两类国家的多个类型中进行精细化和操作化。(2)中国的国家建设经验的规范化。中国与西方并存共生，有独特的历史文化传统、当代主流意识和国家建设经验。中国经验和既有做法在应对重大急难等问题时优势明显，但在应对非物质层面需求、协助民众提升方面有所欠缺。但是，中国取得的诸多成就，表明其国家建设智慧中必然有其可取之处。这些经验需要提炼总结并进行修正完善，以作为其他国家和地区的发展参考。综上，中国历史悠久，蕴含着深厚的治国理政的经验和理论，西方文明也积累了大量的治理现代国家的做法和模式。这些都提醒我们在推进国家治理进程中注意本土导向，并在深入分析的基础上进行扬弃。

四、社会组织在国家治理中的重要性

无论是哪个层面的国家治理，社会组织都是其中较重要的主体。在国际话语中，社会组织常与非营利组织、第三部门等交叉使用。在主体层面，社会组织体现了非政府性和非市场性；在对象层面，社会组织以市场力量、政府职能无法疏解的议题或人群为对象；在伦理层面，社会组织基于人文情怀，醒觉社会问题和强调公共利益；在目标层面，社会组织旨在疏解社会问题，改变社会场景，促进公平正义；在方法层面，社会组织在内部管理和前线事务方面均有明确指引。

社会组织参与国家治理，源于其多方面的积极功能。其一，社会组织可以对国家治理的主体之一民众发挥正面功能。社会组织可以协助民众就具体事务进行更合理的资源调配，疏解其特殊困境，满足其基本需求；在此过程中，协助他们在情感、行为和认知等方面得以积极改变，社会功能得以恢复和发展，并提高其社会意识，激发其参与能力，提高其群体凝聚力和社会归属感。其二，社会组织可以对国家治理的有关子系统发挥积极影响。对于经济系统而言，社会组织可以满足民众的非物质需求，吸收劳动力从而促进就业，激励民众改变从而提升人力资本，消耗物质产品从而刺激生产，提供专业服务从而降低社会成本。对于行政系统而言，社会组织可以纠正政府失灵的后果，增加民众利益诉求的方式和途径，也体现了政治参与精神。对于文化系统而言，社会组织可以基于以人为本、公平公正的价值伦理，兼顾由下而上和由上而下的需求，彰显人文关怀，推进公平正义。因此，社会组织参与国家治理，是人类文明进步的重要特征。

五、国家治理的体系与能力

国家治理的效果取决于其体系和能力。无论哪个层面(如大国家和小国家)的国家治理，无论哪个维度(如经济、政治、文化、社会、生态)的系统分类，国家治理首先需要其子系统各归其位，内化治理理念，积极“自助”。政府要体现自身在治理中的关键角色，制定法规政策，协助其他主体成长；社会组织要加快数量建设，实现自我增能；企业要体现复合责任，协助其他主体满足合理需求；民众也要“穷则独善其身，达则兼济天下”。与此同时，这些主体作为国家治理的有机组成部分，也应该基于平等原则，互相支撑，对话合作，互相借鉴，恰当互动。只有基于每个系统的健康发展及其体现治理理念的互动共进，国家治理才会发挥最大的整体功能。

国家治理或国家治理现代化，很大程度上取决于各组成系统对国家治理的理念认同程度。依托各类主体平等参与，冲破旧观念，领悟新理念，优化顶层设计，建构系统、整体、协同的治理格局，是从根本上导向强大治理能力和国家治理现代化的重要前提。