中国城市转型的战略路径与重点突破

□ 李程骅

中国城市转型的战略路径与重点突破

□ 李程骅

在转变经济发展方式和新型城镇化战略的双轮驱动下，中国城市正站在以新的绿色、智慧、质量型和集约型为内涵的世界城市第三次转型的平台上，进行产业体系、空间布局、治理方式等方面协同推进的系统转型，全面提升城市与区域的发展质量，以加快实现从原来“土地城市化”、“人口城市化”的粗放增长方式，向以人为本、生态为基、产业高端、空间集约的“精明增长”的转变。在“五位一体”的总布局下的中国城市转型行动，要以经济转型为引领，加速从制造业主导的产业体系向服务产业主导的现代产业体系转变，实现从生产型城市向服务型城市的功能跃升，并促进城市转型与区域发展形成联动关系，进而探索出具有中国特色的“压缩型”城市转型之路。

中国城市；新型城镇化； 转型发展； 战略路径

那么，在全球城市体系的运行中，中国城市转型发展面临怎样的挑战与机遇？城市转型的战略路径该如何选择？围绕十八届三中全会确定的全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，应该在哪些领域实现城市转型发展、城市治理方式的重点突破？这实际上与新型城镇化战略的实施，与整体推进我国的现代化进程，以及实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的目标是紧密相关的。一方面，走中国特色新型城镇化道路，要推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；另一方面，放眼全球，任何一个大国的现代化道路，都必须以高度的城市化为基础，都必须在全球产业价值链和城市体系中占据重要的位置并拥有控制力。实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，就是实现中国与世界发达国家比肩的高度现代化强国之梦，其重要标志是崛起一批世界级的城市群、都市圈和创新型城市，体现国家综合实力与竞争力，全方位参与全球性、国际化竞争。因此，谋划和确定中国城市转型发展的战略与路径选择，找准重点领域的改革突破点，当有很强的实践引导作用。

一、中国城市转型发展：挑战与机遇的新认知

进入21世纪，中国经济的快速增长，改变了世界经济版图，也促进了世界城市体系的均衡化。但与世界发达国家已经完成了城市化进程、城市转型已探索出了成功模式不同，中国的城市化属于后发型，整体的进程还处在加速期。我国2011年的城镇化率刚过50%，实际城镇户籍人口也就在35%左右。*李克强：《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，《行政管理改革》，2012年第11期。这说明我国实际的城镇化率还很低，不仅低于发达国家近80%的平均水平，低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。同时， 改革开放以来的高速经济增长以及由此带来的城市快速发展，尽管使中国成为世界第二大经济体，一批大城市也快速进入全球产业链主导的世界网络城市体系中，但由于发展的阶段性不同以及在全球分工体系中始终处在中低端的位置，国际竞争力和综合实力仍处在大幅提升阶段，必须加快提升城市的综合竞争力。更为关键的是，进入21世纪以来，在中国加入WTO之后，在推进以“内发性”为主要特征的规模城市化的同时，加大国际化力度，以“外发性”为主要特征的全球城市化又成为城市发展的新型动力机制， 向世界城市、国际化城市的目标快速转型，就成为一种无奈的选择。由于规模增长和转型发展的压力需要同时承担，使中国城市转型发展的环境和道路，明显不同于已经成功转型的发达国家城市，必须在更高的起点、更快地进行产业升级和经济转型，即站在以新的绿色、智慧、质量型和集约型为内涵的世界城市第三次转型的平台上，进行产业体系、空间布局、治理方式等方面协同推进的系统转型，探索出创新驱动城市转型发展的新路径。

中国自20世纪90年代中期就提出了转变经济增长方式的问题，转变经济增长方式的国家战略行动，是启动和推进中国城市转型的主导力量，而城市经济转型的力度，又直接体现了转变经济增长方式的绩效。从转变经济增长方式的成效来看，除北京、上海、广州等少数城市已经初步形成了服务经济体系之外，多大城市还处在产业结构调整的加速期，正在从以工业为主向以工业与服务业并重的产业模式转变，也就是说这些城市在加快产业升级、推进经济结构的同时，也必须同步推进城市转型发展，这就无可避免地要求中国城市必须在发展理念、发展模式等方面积极地探求新的路径，在转变经济增长方式的主线之下，加快构建现代服务经济体系，来实现城市转型发展的战略任务，探索出全新的、具有中国特色的“压缩型”转型发展之路。

总体来看，中国的城市转型行动正处在一个战略机遇期，机遇与挑战并存，尽管挑战的压力巨大，但依然有新的机遇。

首先，从中国的城市化进程来看，城市化率超过了50%之后，进入了新一轮加速期，这将为已经启动的城市转型提供更大的运作空间，有利于在发展中进行结构调整、产业升级和功能提升。联合国关于世界城镇化的最新研究报告表明，中国的城镇化率还有近20年的快速增长，到2030年的城镇化率将提高到65-70%左右，城镇人口新增3亿左右， 如果按照西方发达国家城镇化人口每25年左右翻一番的规律，中国在2038年前后的城市化水平至少要达到85%左右。快速城镇化率产生的投资拉动和消费增长，所带来的“内需型”市场，可以为城市转型发展、聚集高端要素提供巨大的想象空间。更重要的是，科学发展的理念已经深入人心，全面、协调、可持续的发展理念，正在转化为中国城市的实践行动。同时，我国的工业化尚未完成，先进制造业还有很大发展空间，特别是金融危机后的国际产业结构调整为我国提供了难得的产业升级新机遇。已经到来的“第三次工业革命”，其基本特征是新一代互联网和可再生能源结合，以数字化制造、新型材料应用等为方向，使我国在推进城镇化过程中，可以用更广阔的国际视野，顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业，抢占国际竞争制高点。*李国庆：《城市发展中的全球化动力》，《中共福建省委党校学报》，2008年第4期。

其次，经过30多年的经济发展，中国已经成为世界第二大经济体，一批大城市的人均地区生产总值已经超过10000美元，有的已接近20000美元，并且已经在全球生产网络上占据了位置，具有了一定的国际化或国际性的特征，正处在发展的重要转折期。国际经验表明，工业化与经济发展水平大体呈倒“U”型关系，人均GNI(国民总收入)达到5 000美元和1万美元是两个重要的转折点。当人均收入在5 000美元以下时，工业化将加快推进，工业增加值和就业比重将趋于提高；当人均收入处于5 000～10 000美元时，工业增加值和就业比重大体保持稳定，工业化的重心是质量提升；当人均收入超过10 000美元，工业增加值和就业比重趋于下降，即由工业化走向逆工业化或去工业化(de-industrialization)，城市经济向高端化和服务化方向发展。*魏后凯：《论中国城市转型战略》，《城市与区域规划研究》，2011年第11期。因此，对很多大城市而言，产业发展已经具备了重点向高端化和服务化方向转型的基础，即通过大力发展服务业，构建现代服务经济体系，来加速推进城市的转型发展。

再者， 我国城市发展过程中面临的资源和环境约束加大，倒逼城市在经济转型中更大力度地注入绿色低碳、生态安全的元素。在传统的粗放的经济增长方式下，发展就是“燃烧”，高增长、高消耗、高排放、高扩张加剧了资源供应和环境的紧张，并带来了诸多方面的弊端。目前我国的人均资源占有量仅为世界人均占有量的58%，居世界第53位。2008年，中国石油净进口量高达2.01亿吨，占国内油品消费量的近52%；2009年，中国进口铁矿石达6.28亿吨，铁矿石进口依存度高达63.9%。这些进口资源绝大部分是由城市地区消耗的。由此推动的“燃烧型”增长，造成了酸雨的覆盖率已达我国国土面积的40%；二氧化硫排放多年世界第一。全国600多座城市中，缺水的就有400多座，110个城市严重缺水，城市水资源承载力不足成为普遍现象；我国600多座城市中，大气质量符合国家标准的不到1%，很多城市的上空被厚厚的雾霾覆盖。*亚行2013年1月14日发布的中国环境分析报告显示，全球污染最严重的10个城市中有7个在中国，中国的500个城市中，空气达到世界卫生组织推荐标准的不足5个。见《经济参考报》2013年1月15日第2版。2009年，我国消耗了世界上46%的钢铁、45%的煤炭、48%的水泥、10%的油气，但是只创造了世界8%的GDP。2009年，中国单位GDP能耗是世界平均水平的3-4倍，是日本的6倍，印度的1.6倍。可见，如果仍延续高投入低产出、高能耗低收益、高污染低环保的粗放型发展方式，不仅我国的能源条件、世界的能源供给无法支持，由此带来的排放和污染将引发诸多生态灾难。因此，我国从提高综合竞争力和可持续发展能力的角度看，加快城市的全面转型势在必行。*陈文玲：《把创新城市发展方式作为国家重大战略》，《南京社会科学》，2012年第12期。

二、中国城市转型的动力机制与战略目标

现代城市在规模扩张、功能提升中，都不可避免地要应对转型发展的问题，尽管每个城市的资源禀赋、产业体系和发展阶段不同，但是如果能利用一些重大的历史机遇期进行城市转型发展，就可能降低城市转型的成本，缩短城市转型的周期，促使城市的转型更加顺利。在这一点上，欧美的城市转型历史已经作了证明。中国的城市转型，在遵循产业升级、经济转型来带动城市转型的规律上，应该是一致的。但中国的城市转型，与上个世纪后半期的欧美城市转型，在动力机制和推进方式上又有很大的不同。如美国的工业城市转型，由于更多的是自身的单兵作战，转型升级的计划与行动主要靠城市自身对市场资源的重新配置和吸引，但中国当前的城市转型，则是在国家的转变经济发展方式的动员令下，在新型城市化战略指导下来整体推进的，政府主导的作用更大，每个城市在转型发展的过程中，固然存在着争先进位的竞争，但在一个大的行政区或都市区内，也完全可以实行协同发展、分工合作，提升转型的效率和速度。从这个角度来看，中国大城市的转型发展，一方面要保持较高的“外向性”，在全球生产网络和城市网络中要保持一定的地位，另一方面可在“内向性”的发展上进行制度性的创新，立足所在区域获取更多的高端资源，进行产业体系的优化和空间结构的重组。如在中国的长江三角洲地区，以上海为中心的大都市区，就形成了上海主导金融、商务、科技服务等现代服务业，昆山、苏州、无锡以及周边地区环绕的生产性服务业、先进制造业空间布局的合理分工，使各自在发展中都获得了应有的资源，从而形成了比较长久的共赢机制。

低收入家庭在获得住房救助方面，主要是获得住房改造补贴，占比18.2%，且主要集中在农村地区；获得廉租房/公租房的比例为8.9%，主要集中在中心城市、城乡郊区城乡结合部以及县城和建制镇；仅有0.2%的低收入家庭获得经济适用房/限价房。这跟低收入家庭住房来源密切相关，农村地区低收入家庭主要居住自建房，获取住房改造补贴较多，而中心城市居住租赁房较多，购房比例较少，因此获取廉租房/公租房的较多。值得留意的是，低收入家庭购买经济适用房/限价房的比例极低，即使房价比市场价更低，但是并没有因房价的降低而缩小低收入家庭自身资本与房价之间的差距。

当代中国的城市转型发展，在部分城市起步不久、多数城市准备起步的情况下，就遇到了世界金融危机，这可以看作是一种重大挑战，但也可以视为一种重大机遇。世界金融危机使得全球经济环境发生了重大变化，很多国家和城市的经济发展出现停滞甚至是倒退的趋势，而中国由于本身作为一个“世界”，正处在经济发展的上升期、国家实力的提升期，国际影响力大大增强，这就给中国的城市在全球生产的网络或价值链上站在高端位置发展提供了新机遇。从上个世纪90年代开始，全球经济生产空间就已经通过跨国公司向多国延伸，形成了全球生产网络，全球生产环节和劳动分工的层次和水平日益深化。在这个全球生产网络上，由于受到自身发展的局限和发达国家的控制等多方面原因，国内的城市一直在低端的生产环节徘徊，无法向全球产业价值链的高端的环节延伸。而在漫长的后危机阶段即世界经济的再平衡时期，国内的城市可以利用发达国家经济危机的迟滞发展，通过大力发展创新型经济、强化自主创新能力和对全球市场的控制能力，迅速将自身镶嵌到全球生产网络中去，向高端环节提升。因此，国内城市，尤其是人均GDP已经达到一万美元以上的沿海发达城市，无论从自身的发展阶段还是从外部的发展条件来看，在未来的一个时期，将是转型升级、跨越发展的战略机遇期，着力调整产业结构、发展创新型经济，以从根本上转变经济增长方式，并推进城市从“制造型”向“服务型”、从“高碳城市”向“低碳城市”的整体转型发展。

此外，全球金融危机的出现，使得整个世界产业结构和经济结构面临新的大调整。金融危机无论对虚拟经济、还是对实体经济都产生了重要影响。世界经济在危机后也面临重大调整，新一轮的世界经济再平衡，不仅是国际金融秩序重建问题，还有低碳经济、新能源经济等主导下的国家、城市之间的新一轮利益大博弈。特别是美国政府在认识到推行清洁能源等存在着国内和国际上的阻力，尤其是发展中国家的权益将因受到侵害而强烈反对后，已经着手从减碳排放、“碳交易”入手来改变世界贸易规则。“哥本哈根谈判”，美国和欧盟的主导世界发展话语权的思维已经化成了具体的行动，就已经证明了这样一个新的严峻的现实。因此，包括中国在内的发展中国家，必须充分认识到经济增长和可持续发展所遇到的新挑战，即在受到碳排放约束的条件下，来推动绿色低碳产业的发展，树立城市转型的绿色、生态的新方向。

因此，当代中国的城市转型，最大的动力机制应该是基于国家层面的转变经济发展方式的战略行动，这一行动应在三个维度上来协同推进：一是继续在全球生产网络中提升核心产业的控制力，向价值链的高端环节攀升；二是遵循国际城市转型的产业升级规律，加速从制造业主导的产业体系向服务产业主导的现代产业体系转变，实现从生产型城市向服务型城市的功能跃升；三是注重“在地化”的资源整合与产业空间重组，在都市区的空间范围内进行产业布局和功能优化，让城市转型与区域发展形成联动关系。基于这三个维度的城市经济转型，将为中国城市的转型树立起“高”、“富”、“绿”、“美”的崭新发展理念，为世界的城市转型发展注入新的内涵。“高”是指产业的高端化，构建高新技术产业、高附加值产业主导的现代经济体系；“富”指的是城市的聚集性、聚富能力强，是产业资本和金融资本的集中地，提供更多的高收入的岗位，培育出中等收入阶层的“白领”、企业家和“金领”等构成的社会群体，使城市具有生生不息的创新创业的文化资本；“绿”指的是绿色发展的理念和行动，产业导向是绿色产业、低碳产业，生活导向是低碳、节能的生活方式；“美”指的城市发展以生态为本，城市治理以人文为本，形成和谐、幸福、包容的美丽城市、美丽都市区。

当然，要实践中国城市转型发展的新理念，需要政府引导和市场推进的双重合力，还需要在新一轮全球化进程中把握好转型行动中的“离岸发展”与“在岸发展”，即“外向性”和“内向性”的关系。全球金融危机的出现，使得整个世界经济结构面临新的大调整，我国的城市完全可以利用发达国家经济的迟滞发展，来大力发展创新型经济、强化自主创新能力和对全球市场的控制能力，将自身镶嵌到全球生产网络中去,来实现转型发展。一方面，国际金融危机之后，政府主导的保增长投资计划和扩大内需的政策引导，使中国经济保持了持续增长的势头，并成为仅次于美国的世界第二大经济体，而纽约、伦敦、巴黎等原来作为转型楷模的全球城市、世界城市，恰恰在此次危机中受到的冲击最为严重，出现了包括经济增长速度减缓、失业人员大量增加、财政收入增长下降、公共支出增长的压力增大的问题，这很容易造成一种假象，那就是基于全球化的城市转型之路的风险太大，不应该继续坚持；另一方面，中国在成为世界第二大经济体，人均GDP超过5000美元，特别是一些城市的人均GDP达到了10000美元之后，产业升级与消费提升都进入了新阶段，认为自身的内需市场也很大，区域发展不平衡所带来的潜在商机巨大，也容易把发展的眼光从世界转回到国内来，而削弱推进国际化的动力。如果因为这种假象而改变原来“外向性”与“内向性”有机结合的转型战略行动，就很容易进入误区。因为中国的城市，即使是一线大城市的经济发展水平，也与那些全球城市、世界城市有很大的差距，完全不是一个能级水准，决不能因为它们受到了阶段性的冲击，而误认为国际化的进程可以暂时中止，只把重心放到“内生性”增长上。从目前到2030年的我国新一轮城市化加速期中，国内的城市转型方向，依然要坚持“外向性”与“内向性”并重，遵循产业升级与经济转型的规律，在政府力量引导和市场力量推动的双重作用下，充分利用城市创新引擎和自身的文化资本、技术资本、环境资本等特色资源,调整和优化城市产业结构、社会结构和空间结构,提升参与经济全球化的核心竞争力。对于当前的中国城市来说，一方面要保持稳定的经济增长，以一定的增长速度来维系发展的基本面不改变，但另一方面要坚持低碳绿色的发展理念，加快转变发展方式，在经济增长减速中来完成转型，惟有如此，才能实现经济增长和城市转型的双重目标。

三、探索经济转型与城市转型联动的“中国路径”

在对我国的城市化进程和主要大城市所处的发展阶段有了基本的判断，认识了中国城市转型面临的挑战和机遇之后，我们就能比较理性地把握城市转型的方向，特别是城市经济转型的实践路径。在国家转变发展方式的战略行动中，城市的发展必须从原来“土地城市化”、“人口城市化”的粗放增长方式，向以人为本、生态为基、产业高端、空间集约的“精明增长”，全面提高城市的发展质量。当前中国城市的经济转型，应该在顺应城市的产业升级规律，加快经济结构调整，培育战略性新兴产业的过程中，大力发展生产性和生活性服务业，构建服务经济主导的现代产业体系，尤其要以创新型经济的发展为引领，推动城市的能级持续提升，让国内的城市从一般性城市向国际性城市、国际化都市所处的世界城市体系的高端位置攀升，并由此带动区域的转型升级和国家的现代化进程。*李程骅：《服务业推动城市转型的“中国路径”》，《经济学动态》，2012年第4期。

从国际金融危机后新一轮全球经济再平衡的大背景来看，中国城市的经济转型也迎来了一个新的“窗口期”。历史经验表明，大的危机往往孕育着大的科技创新，而重大科技创新也往往推动世界经济走向复苏与繁荣。1857年发生的世界性经济危机引发了以电气革命为标志的第二次技术革命；20世纪30年代大萧条前后问世的科学发现成为日后以电子、航空航天和核能为标志的第三次技术革命的基础；20世纪80年代美国的经济危机则造就了上世纪90年代互联网信息技术革命的飞速发展，也造就了世界经济新一轮的繁荣。此次金融危机发生后，美国等西方发达国家将发展的重心转向“新能源”、“低碳经济”、“绿色经济”，这将有力推动世界产业走向一条新的创新之路。国内的城市可以在高起点上来谋划经济转型，实现从原来的投资拉动型向创新驱动的转变，经济增长的推动力从投资驱动转向创新驱动，构建政、产、学、研、金等“五位一体”的城市创新体系，促进创新资源的有机互动和高效运行，强化创新过程的系统性整合与协同，促使体制创新、组织创新、技术创新、政策创新等相互作用，形成创新合力，培育出生生不息的城市与区域创新精神。

由此，在我国新一轮城市化和城市现代化的战略机遇期中，城市的经济转型应该着力体现在培育和发展创新型经济、并带动现代经济体系的形成。在现代城市，城市化水平或竞争力的差别，已不完全是城市人口的比重，而是主要表现在吸引和集聚生产要素的能力的差别，城市的基本功能主要体现在两个方面，一是集聚和集成创新要素，二是提供创新的软实力。 城市经济的转型实际上是重新配置创新资源和确定新型运行规则的过程，因此大力发展创新型经济主导下的先进制造业和现代服务业的过程，也就是现代城市经济转型升级的过程，其中强化以知识、智力资源为依托的现代服务业，成为重要的发展方向。没有创新型经济体系，就不可能有创新型城市。创新型经济大多是经济发展已经达到一定阶段，具有较强科技综合实力的国家和地区才能发展的一种经济形态，注重培育本国企业和R&D机构的创新能力，发展拥有自主知识产权的新技术和新产品，以自主创新为目标和主要推动力的经济，形成一个国家、城市和企业的核心技术、知识产权和创新品牌，站上产业链与价值链的的高端位置。因此，从培育创新型经济体系，以及加快产业升级的角度来看，国内的城市应该从以下几个方面来把握产业升级和结构调整的战略大方向：

第一、立足全球生产体系和产业价值链，推进先进制造业与现代服务业的协同共发展。在我国现代化的进程中，作为世界的超大经济体，在攀升全球产业价值链的同时，也必须从经济安全以及可持续发展的高度，构建一个基于国家价值链的制造业与服务业一体发展的产业链、产业体系。现代城市转型需要服务业引领，但在构建服务经济体系的过程中，还不能丢弃先进制造业，更不能机械地用服务业的发展来取代实现新型工业化。现代服务业是在工业化比较发达的阶段产生，依靠高新技术和现代管理方法、经营方式及组织形式发展起来的，主要为生产者提供中间投入的知识、技术、信息相对密集的服务业，以及一部分由传统服务业通过技术改造升级和经营模式更新而形成的现代服务部门。发展先进制造业是促进生产性服务业发展和实现服务业结构优化升级的主要途径，没有先进制造业的支撑和依托，就不可能有真正的现代服务业，也不可能真正实现城市的经济转型和整体发展转型。

第二，充分运用国际服务贸易的新规则，建立内外贸一体化的城市服务产业体系。这是我国城市经济转型发展的一个重要选择。在国际垂直分工的生产体系中，产品在生产过程中的时间只占全部循环过程5%不到，流通领域占95%以上，产品在制造过程中的增值部分不到产品价格的40%，60%以上发生在服务领域。流通领域缺乏效率，竞争力就会受到影响。因此，城市服务功能的提升，与自身商业服务运营体制的改革直接相关，特别是国际金融危机之后，内需市场的扩大，需要吸引更多的企业“向内转”，更需要进行大力度的流通体制改革，首先是加工贸易的产品内销，要突破许多的政策障碍和体制障碍，海关监管方式和征税制度都要进行改革，渠道建设，流通制度、流通组织方式的改革加快跟进。其次是通过生产性的服务把它们连接起来，在国内形成供应链，加快与国际市场接轨。把对外贸易从过去“引进来”为主，变成“引进来”和“走出去”并重，特别是在“引进来”的项目中，要从以制造业为主调整为制造业和服务业并重。 值得肯定的是，我国政府为进一步顺应全球经贸发展的新趋势，实行更加积极主动的开放战略，于2013年8月宣布设立中国(上海)自由贸易试验区，并于9月29日正式挂牌开张。试验区总面积为28.78平方公里，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。在扩大服务业开放方面，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外)，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。 目前全球有800多个自由贸易区，这些地区被公认为是世界经济最开放、自由化程度最高、资源配置效率高的地区，已经成为跨国公司配置资源的核心区。

第三，在转变经济发展方式的时代主题引领之下，把低碳经济的发展嵌入到城市历史与现实之中，践诺绿色、低碳、集约的增长理念，走出“先污染、后治理”的传统工业城市的发展路径，构建生态型、智慧型的宜业宜居城市。低碳经济引领下的城市转型，更多地体现为产业的有机融合，一、二、三产业联动，生产与服务、生产服务与消费等方面都可以有机地连接起来了，形成产业部门之间各种业务的交叉与整合。如韩国政府推出的“2030智能电网路线图”中，智能电力网络作为战略发展核心，连接电力生产和消费两端，同时也需要适应智能交通和智能再生能源领域的发展需要，就体现了这种产业融合的特性和发展优势。 当前的中国城市，多数都喊出了“低碳”的发展口号，但因为要保持一定的经济增长率，推进的力度都不大，大多都完成不了预定的减排指标。因此，国内城市在培育和发展低碳经济的过程中，政府在制定硬性考核指标的同时，更应该支持企业加强自主创新，依靠技术进步来节能减排，同时重点提高自然资源利用效率，让先进的清洁能源技术来主导可再生能源、替代燃料、废物处理与水资源循环利用等，打造出新型的节能环保产业，在培育了新的经济增长点的同时，又提升城市的生产能力与创新能力，增强城市的综合功能。

总的来看，在转变经济发展方式的国家战略行动的推动下，在创新型经济引领新一轮全球化的国际背景下，在现代服务业的竞争力决定城市核心竞争优势的现实条件之下，中国的城市转型发展，必须依靠城市经济的转型，在产业升级、现代服务业发展以及现代经济体系的构建来协同推进，并重点通过产业结构升级来引领城市经济转型。具体的突破路径和对策为：

首先，以创新型经济的发展来提高城市的“经济容积率”。我国当前的主要城市的发展水平，与公认的“世界城市”相比差距巨大，即使与东亚城市如新加坡、香港、首尔和东京相比，也不在一个层级之上。差距的主要表现为都市区的城市化水平不高，市政基础设施等还需要大投资，城市交通需要大力加强，航空、地铁等基础设施还需要进一步强化，更直接的表现是城市的人均GDP和“经济容积率”。在从当前到2030年的新一轮城镇化的进程中，国内城市的改造和功能提升，在追求更高的“经济容积率”的同时，更应做好城市产业空间的布局优化，加快发展相关服务产业，以此衔接好中心区规划与产业空间的衔接与联系。如果我们把都市中心区形容为服务经济的“工厂区”，那么它与整个城市地域的规划关系就是生产区与生活区以及其他功能区域的关系，二者之间需要紧密地衔接。特别是城市的交通与基础设施发展的现状与未来，对中心区规划有重大影响，也对各种功能区域的规划有重大影响，区域规划的修编要充分考虑到这一点。在处理土地集约与资本投入的关系上，都市中心区应该是资本要素密集的区域，其土地利用要求愈集约，资本替代要求就愈高。因为资本替代要求实际成为中心区土地集约利用水平的决定因素，城市的中心区土地集约利用水平高，就必然意味着资本投入强度的提高。因此，必须积极培育基于空间价值集约的增长动能，调整和优化城市空间结构，使城市在同样的增长情况下，减少基础设施和服务方面的成本。同时要规划与确定合理的功能分区，促进功能性集群效应的发挥，进一步整合城市的开发园区资源，提高园区的集约化程度。。

其次，通过大力培育和发展生产性服务业来优化服务业结构。在城市经济转型升级的过程中，我们必须认识到，发展现代服务业不仅仅是商务部门的事情，实际上也是制造部门的事情。制造业被称为服务业之母。在制造业的链条越来越长的条件下，一部分制造业通过专业分工和外包、再通过供应链整合生产组织体系，构建新的商业模式，或形成生产性服务业。通过制度化的创新个商业模式的创新，大力发展生产性服务业，是我国发展现代服务业的又一个重要途径。组织供应链通常是核心企业，它依靠优势资源成为核心企业，这种优势资源不一定是资本或技术，它可以是品牌、甚至可以是最终用户的认可和信任。我国的城市必须将调整结构与发展先进制造业相结合，大力发展生产性服务业，把第二和第三产业融合起来，促进交通运输业、现代物流业、金融服务业、信息服务业和商务服务业企业的快速发育成长。一方面可以优先发展先进制造业，通过产品的电子化、信息化、智能化、个性化特征促进服务业务发展，然后使一部分先进制造企业成长为服务型制造企业；另一方面，通过改革企业组织结构，发展外包业务、扩大分工和服务交换的机遇，促进第三方服务供应商组织的成长。由于生产性服务业主要是以人力资本和知识资本为主导性投入，属于知识和资本密集性行业，其与制造业和传统服务业的高度融合，可以明显提升生产、销售的专业化水平，提高劳动生产率，也大有利于我国服务业和整体产业结构的优化升级。我国当前正在推行的服务业企业“营改增”税收改革，有效深化了专业化分工，打通了二、三产业间的抵扣链条，避免了对服务业和制造业的重复征税问题，激发了企业对生产性服务的需求，对生产性服务业发展产生了重要的政策推动作用。

再者，加快战略性新兴产业的培育，以打造中国经济“升级版”来引领城市的功能升级。

伴随着中国经济的持续增长、中国在全球的影响力和控制力的增强，一批中国的特大城市、大城市，未来将毫无疑义地在世界城市体系中成为重要节点城市。这一批中国城市必须参照世界知名大都市的发展过程和做法，在城市定位、产业体系建构和服务功能提升等方面要有战略性的规划和具体的阶段性行动计划。其中，在新一轮经济全球化竞争中，对于在未来有广泛市场前景的高技术项目以及创业型人才的吸引与聚集，成为国家、城市间争夺的焦点。伴随着国际上第三次工业革命热潮的涌起，新一代信息通信产业的快速发展、云计算与大数据的广泛运用，以及对新能源、新材料和生物技术应用的战略需求，我国对战略性新兴产业的培育和发展已被纳入打造中国经济“升级版”计划的重要内容。国家确定的七大战略性新兴产业发展计划发布之后，我国的地方政府，特别是省会城市、区域中心城市纷纷出台相关产业发展的空间规划与保障政策，以为城市和区域的新一轮发展提供新引擎。面对这一战略性机遇，地方政府培育发展新兴产业的政策，一定要覆盖产业发育生长的全过程，并通过产业集群、产业链和新产业体系的建构，形成空间网络上的创新协同效应，培育出充满活力的区域创新体系，以产业、经济的转型升级，带动城市创新、服务的功能提升。

再次，科学把握新产业分工的空间布局特征， 建立绿色发展维系的生态化的城市空间新秩序。

新技术革命带来了产业空间与城市空间的高度融合，后信息时代的移动互联网催发了新产业组织形式的更大变化，基于生态文明准则的绿色发展、低碳发展理念，已经渗入到了产业升级与新产业体系的建构行动中，并正在重构城市空间的新秩序。我国在进入城市群、大都市圈一体化发展的新阶段之后，培育和发展创新型、服务型经济，要根据新产业体系的空间布局特征，让附加值高、有创新带动性的产业和企业，占据城市中心或节点位置，成为知识创新、技术创新和商业模式创新的高地，以充分发挥对城市和区域空间的创新溢出效应。世界银行在2009年发布的《重塑世界经济地理》报告中已明确指出，在一个有机的城市体系中，大城市的空间主要承载服务业为主，聚集新公司和高附加值的企业，卫星城和小城市则重点发展专业化产业。*世界银行：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，清华大学出版社，2009年版。即使在一个城市中，先进制造业和现代服务业，因对配套服务要求差别大，也必须进行空间的分隔。 这样才能有效避免城市空间与产业空间的无谓浪费，促进城市空间的集约化发展，并在中心与外围的分工和合作中放大创新型经济和城市创新体系的辐射范围。同时，可以根据城市空间价值提升的规律，把发展绿色环保产业与城市空间的功能修复进行有机结合，在生态文明的准则下，运用系统的规划和投入机制，通过大力发展绿色经济，来建设绿色城市、低碳城市。

在世界城市化进程、城市转型行动的大格局下来审视当代中国的城市转型行动，可以比较清晰地认识到在转变经济发展方式的整体要求之下、在新型城镇化战略实施中以及在世界城市体系新一轮重组的过程中，国内城市所处的发展阶段、所面临的挑战和机遇，以及为提升竞争水平所选择的突破路径。在“五位一体”的总布局下，新一轮的国内城市转型战略的推进，必须以经济转型为前提，以产业转型为动力，在传统产业的改造升级和在新产业体系的培育发展上体现更高的效率，从而在可持续发展的轨道上综合提升城市的能级水平。国家层面的整体设计与地方政府主导的城市创新行动，应转化为创新驱动下的新动力机制，协同打造创新型、服务型经济主导下的城市新产业体系，促使一批国内城市对接全球的创新体系，在全球生产体系和价值链中从事高附加值的经济活动，在世界城市网络的演进中发挥重要影响。以国内城市探索的转型发展、创新发展和绿色发展新路径，丰富世界城市转型的实践内涵，为全球城市化水平与质量的提升，为推进人类的现代化进程，承担起应有的“中国责任”，持续做出新的更大的贡献。

(责任编辑：严国萍)

2014-01-29

李程骅， 南京社会科学院副院长，研究员，博士生导师，南京大学兼职教授，主要研究方向为城市经济、商业经济、文化创意产业等。

国家社科基金项目“现代服务业发展推动我国城市转型研究” (编号：11BGL103)；江苏省第四期“333工程”科研项目“现代服务业引领江苏城市转型发展研究”(编号：BRA2012005)。

F290

A

1007-9092(2014)02-0005-008