关于公证机构性质定位之探讨

胡荣举（安徽省合肥市徽元公证处）

关于公证机构性质定位之探讨

我国公证机构性质该如何定位一直是困扰公证理论界和实务界的一个不容忽视的问题，多年来的改革形成了三种不同性质公证处并存的格局。虽然2005年《公证法》第6条将公证机构界定为“依法设立，不以营利为目的的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”，但仍未说明公证机构的性质，也未指明未来的发展方向。笔者认为，公证机构性质定位要结合我国经济社会发展状况等一系列客观因素，要从整体角度进行，坚持区别对待，不宜一概而论。

一、公证机构性质合理定位的必要性

（一）关系到公证机构的公信力

公证是一种具有社会公信力的法律职业活动。公证机构根据当事人的申请行使证明权，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明，并为当事人提供一定的非诉法律服务和中介法律服务。当事人之所以选择公证机构予以公证，就在于公证机构的中立性能够产生良好的信誉，满足当事人的公证需求，同时公证机构“公”的属性赋予公证的权威性使当事人内心产生出对公证结果的绝对信任，公证的证据效力和强制执行效力一旦发生，公证机构公证的公信力得以彰显。而公证机构性质在定位上产生的争议影响了公证机构公证的公信力。一方面，行政体制的公证机构显然与我国现有市场经济体制是不相适应的，其最大的一个缺陷是公证机构因过错给当事人造成损失属国家赔偿事项，而使当事人无法得到全面赔偿，因此导致公证机构的公信力受损。事业体制和合作体制的公证机构也存在另外一些弊端，下文将有论述。另一方面，三种性质公证机构并存，致使公证内部机制紊乱，公证质量从源头上得不到保障，当事人逐步对公证机构的信誉产生失落感，其宁可选择其他的法律救济方式，也不走公证这条路子。

（二）关系到公证行业的稳定有序发展

公证机构在开展公证业务的过程中，依法收取一定的服务费用，与公证机构的“非营利性”特征是不相矛盾的。公证收费是对公证法律行为的一种经济上的成本补偿，为当事人提供更好的公证服务提供了一定的经济保障，公证机构并非为了获取经济收益而去收取高于成本的支出。公证机构性质定位不明致使不同性质公证机构在运行方式、运行成本来源、分配机制等方面存在诸多差异。有的公证处为了保证自己的生存及地位，以低廉收费吸引当事人，导致公证质量下降，公证机构沦为满足当事人需求的营利机构，偏离其公益性的特征。

（三）关系到公证赔偿制度的建设

公证赔偿制度是公证机构因执业错误或其他过失给当事人造成经济损失的，承担相应赔偿责任的制度。何种赔偿主体意味着其主体既可能是公证机构或国家或个人，也可能是三者中其中两个主体。主体数量多少归根到底取决于公证机构的性质定位。公证机构若是行政机关，那么承担赔偿责任的主体是国家，责任性质属国家赔偿性质；若是事业单位，我国《公证法》规定首先由公证机构负责赔偿，属民事赔偿，之后可要求有错误的个人赔偿；若是合作机构，公证人一般负有无限责任。表明上看来，不同性质公证机构承担责任的性质似乎没有问题，但在责任最终实现上会给当事人带来很多疑惑。一方面，当事人未必能够对公证机构赔偿责任的性质持一致的观点。因公证机构性质定位的争议，有的人认为公证机构行使公共权力，应承担国家赔偿责任；有的人认为公证机构属于中介机构，地位与当事人平等，应承担民事赔偿责任。另一方面，有的当事人不信任合作体制公证机构的责任承担能力，认为在同一错误公证案件上，合作性质公证机构的责任承担能力不及行政事业性质的公证机构。虽然说，我国目前在实践中借鉴了国外的公证职业责任保障制度，如公证赔偿基金、公证员职业保证金制度等，但在同一区域公证机构性质不一，很容易使当事人对公证赔偿责任产生困惑，不利于公证工作的发展。

二、目前我国公证机构的性质定位及评价

公证机构性质定位问题成为公证体制改革时期备受争议的热点问题。时至今日，公证机构性质定位一直处于探索之中。公证机构是事业单位、行政机关抑或合作制（合伙）组织，不同性质公证机构究竟孰优孰劣，笔者欲对此作一分析。

一是公证机构为行政机关。在1993年公证机制改革之前，为适应高度集中的计划经济体制，公证机构被定性为国家行政机关。源于苏联模式的该种公证机构在组织形式上的“国家属性” 自上世纪80年代初公证机构恢复重建后一直延续到2000年代 （现在依然存在）。不可否认的是，国家行政性质的公证机构适应了当时经济发展状况，发挥了其预防解决纠纷、促进社会经济发展的职能，有其存在的历史合理性。但是该体制的公证机构因过多地融入了“公权”色彩，带有浓厚的行政属性，已经越来越不能适应我国经济和政治体制的改革需求。尤其是伴随着市场经济的发展，公证机构在行政体制和管理模式上的僵化形态影响公证功能的正常运行，不利于公证事业的发展。从公证机构的地位来说，公证机构依附于政府，则会丧失其独立自主的地位，与市场经济的联系被切断。且现有公证机构之间不存在上下隶属关系和管理关系这一特征，明显与行政机关不同，将公证机构定位于行政机关不合适。

二是公证机构为事业单位。在公证工作不断深入发展、公证制度改革过程中，2000年8月国务院批准《关于深化公证工作改革的方案》，其明确指出：改制的公证处应当成为执行国家职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自制机制运行的公益性、非营利的事业法人。事业单位法人是中国特有的一种法人制度，兼具公益性和非营利性特征。中国公证制度改革提出要将公证机构的性质由行政体制向事业体制转变，适应了过渡时期的经济特征。事业性质的公证机构在一定程度上扭转了过去行政性质公证机构在管理和运行上呈现的弊端。目前各地事业体制的公证处以自收自支的形式最多，实践证明，这种形式为改制后的公证机构带来生机与活力，我国公证工作得到长足的发展。

三是公证机构为合作制组织。在向市场经济体制的改革过程中，我国已开始合作制公证处的试点。尽管国内外均存在着合作（合伙）制性质的公证机构，但并非意味着这种性质的公证机构在现阶段我国就应该全面推广。要考虑到合作制属性的机构最终目标是否为最大限度地追求经济利益，是否会与《公证法》确立的公证机构的“公益性”产生矛盾。曾有学者提出公证机构追求利润最大化与公证机构宗旨之间是没有冲突的，我国合作制性质公证机构在符合公证宗旨的前提下，可以追求自身利润最大化①马云波：《从“经济人”看公证人在市场主体中的定位》，《中国公证》2005年第6期。。笔者不认同这种说法。在西方发达国家可以从经济人角度将公证机构定性为合作制，因为合作制形式在西方发达国家得以盛行有其深厚的历史、政治和经济基础条件。在经济理性人观念的引导下，良好的公证机构管理机制可保证合作（合伙）制公证机构在符合公证宗旨的前提下，通过合法手段争取自身利润最大化。而且在法国、德国等国家，其法定公证占据了公证业务的很大比重，加之法律上对公证机构和人员之间的竞争进行了严格的限制，故其生存发展环境较为宽松。而处于社会主义市场经济体制发展初期的中国并非如此，在社会信用环境不佳的今天，难以期待合作（合伙）制性质的公证机构在短期利润最大化与公证的“公益性”之间做到合理取舍。法定公证业务的缺失，也导致公证机构之间为了生存而进行过度竞争，从而导致公证行业公信力下滑。

综合上述分析，笔者认为，三种不同性质公证机构有其存在的历史合理性，在中国经济的不同发展阶段，利弊分明。对于我国应该将公证机构的性质定位于何种形式，不仅要考虑到我国的政治经济文化因素，还要考虑到人们的法治习惯及其定性公证机构之后的制度建设问题。就目前我国的现实情况来看，我国公证机构改革宜采取渐进原则，保持与我国经济发展相一致的步伐。

三、我国公证机构性质定位的未来选择

（一）我国公证机构的性质定位不宜一刀切

笔者认为，就我国公证制度的整体而言，现阶段我国法律应禁止设立行政机关性质的公证机构；将公证机构明确定性为事业单位，一旦发生公证赔偿问题，则以有限责任为基础。不应排除合作制（合伙制）公证机构的试点，并需要在相应阶段总结论证其试点经验及可行性，为今后推进公证工作的改革提供理论依据。

中国是个大国，东中西部差距很大，公证机构的性质定位作为公证制度建设的首要问题，应在法律设计上与我国社会及经济发展的整体水平相适应，与东中西部社会经济不同发展水平相适应，不宜一刀切。从适应经济发展水平及市场化程度的角度出发，分别定性为未来的最佳选择②王公义：《中国公证制度改革研究及国际比较》，法律出版社2006年版，第15页。。具体而言，针对我国东中西部地区经济发展不平衡的实际情况，应允许不发达地区公证机构维持原有的全额拨款事业单位性质，在为当地提供公证服务的同时维持公证机构和公证人员的生存；其他地区的公证机构可视当地经济发展状况选择与社会经济发展相适应的发展道路，自负赢亏，业务上强调公证服务的公信力与公益性。上述两种类型的公证机构性质仍为事业单位法人。

（二）公证机构性质定位后亟待解决的问题

我国公证机构性质定位确定之后，要加强不同地区公证机构制度建设，使公证机构的公信力在最大程度上符合民众的企盼，推动公证事业健康发展。第一，要加强公证机构的内部制度建设，通过公证机构的内部交流和培训制度，提高公证员办理公证业务的素质，保证公证质量。另一方面根据公证机构的事业体制性质，建立合理的分配机制。按事业单位性质运行的公证机构实行事业单位监管制度，按国家对事业单位的规定实行效益工资，按照国家规定建立法人财产，建立、健全法人内部财务管理和核算制度。 第二，要加强公证赔偿责任制度的建设，完善公证赔偿程序，保障公证机构的赔偿能力，进一步增强公证机构抵御风险的能力，树立公证机构在人们心中的良好形象，维护公证行业的信誉。第三，进一步加强法定公证事项。法定公证是公证制度稳定和发展的基础，没有法定公证事项，公证事业很难得到壮大发展。我国可借鉴西方国家的法律制度，结合我国实际，将法定必须公证事项纳入有关法律法规中，进一步推动公证工作服务我国社会经济发展。

（责任编辑 赵海鸥）