关于法治安徽建设指标体系和考核标准的实证研究——以安徽省政府法治建设（法制宣传）目标管理绩效考核为例

尹 军（安徽省司法厅）

关于法治安徽建设指标体系和考核标准的实证研究
——以安徽省政府法治建设（法制宣传）目标管理绩效考核为例

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准。”这是推进法治中国建设的重要内容，也是实现法治中国建设平稳有序发展的重要保障。本文拟对安徽省政府法治建设（法制宣传）目标管理绩效考核（以下简称政府目标管理法治建设考核）进行初步分析，在此基础上对法治建设指标体系和考核标准作一展望。

一、政府目标管理法治建设考核的产生与现状

（一）产生背景

安徽省人民政府目标管理绩效考核，是省政府组织实施的最高层次的全省性政务督查和目标管理检查考核活动。由省政府省长、副省长、秘书长组成考核委员会，全面考核各市政府年度目标任务完成情况。考核采取百分制计分方式，满分为100分。每年统一组织一次全面考核，对年度考核得分位居前5名的市政府，省政府予以表彰，并给予较大数额以奖代补资金，对考核得分位居后3名的市政府，省政府予以通报批评，并责成责任人提出整改措施。

根据《安徽省委宣传部、省司法厅关于在全省公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011～2015年）》（以下简称《规划》）：“各级党委、政府要把法制宣传教育纳入当地经济社会发展规划，纳入党委和政府目标管理。”和《法治安徽建设纲要（2011～2015年）》（以下简称《纲要》）：要“把法治建设工作情况纳入党委、政府目标管理，作为各级领导班子和领导干部年度工作考核内容。”的要求，2012年安徽省政府将依法治省工作纳入目标管理绩效考核。以此为牵引，截至2013年底，安徽省所有省辖市和县（市、区）已全部将法治建设纳入相应政府目标管理绩效考核。

（二）实施现状

《安徽省人民政府关于2012年目标管理绩效工作的通知》明确：依法治省工作的考核对象为各省辖市，分值为3分。其中，由省司法厅提供法治建设考核项目，占1分；由省政府法制办提供依法行政考核项目，占1分；由政务公开办提供政务公开考核项目，占1分。

2013年1月和2014年1月，安徽省依法治省办（设在省司法厅法制宣传处）分别两次组织对各省辖市开展政府目标管理法治建设考核工作。考核主要依据《纲要》、《规划》以及《安徽省人民代表大会常务委员会关于开展“六五”法制宣传教育的决议》（以下简称《决议》）所分解确定的年度工作任务。其指标体系主要包含以下方面（以2013年为例）：

1、考核的内容。主要包括四大类：第一类是法治建设工作保障；第二类是法制宣传教育工作情况；第三类是市、县、农村依法治理工作情况；第四类是法治文化建设情况。

2、考核的标准。主要有二级：一级指标，主要有法治的制度环境指标（各级依法治理机构制度建设情况、法治建设人财物保障制度建设情况、各类重点普法对象单位制度建设情况、法治文化建设制度建设情况等）以及法治的社会环境指标等。二级指标，主要有领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员、农民等五类重点法制宣传教育对象的工作开展情况，法律“六进”、江淮普法行、公民旁听庭审活动、“12·4”法律宣传日等工作开展情况，民主法治示范村、法治城市建设、依法诚信示范单位建设等工作开展情况，法治文化作品、法治文化活动、法治文化传播载体等工作开展情况等。

3、考核的形式。法治实践基础性数据由相关部门以年度为周期进行提供。其他内容由省委宣传部、省人大内司工委、省司法厅、省依法治省办等部门相关人员赴实地采取现场查看、翻阅台账、听取群众意见等方式进行。

4、考核的结果。对各市考核完成以后，省司法厅、省依法治省办确定最终成绩，并将各市具体分数和排名情况，报省政府目标办，纳入省政府目标管理绩效考核各市总成绩，兑现奖惩。

（三）工作成效

1、党委政府日益重视。政府目标管理法治建设考核具有层次的权威性、结果的追究性、责任的明确性，是对各级领导干部，尤其是主要领导干部政绩考核的重要组成部分。通过自上而下的政府目标管理法治建设考核，容易形成“倒逼机制”，促进行政机关依法行政，领导干部自觉“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。”以2014年上半年为例，全省16个省辖市中就有10个市的领导同志，相继对法治建设和法宣工作提出要求，11个市组织开展了领导干部学法用法等法治建设活动。

2、难点工作逐步解决。在近年组织开展的政府目标管理法治建设考核中，各级普法依法治理机构的人财物配置状况一直作为重点内容。经过两年的努力，全省已有6个市配备了副处级的专职副主任，合肥、宣城等市的人均普法经费在“六五”初期已经实现较大增长的基础上，2013年再次翻番增长。

3、地方创新多有亮点。各地普法依法治理机构在《纲要》和《规划》的框架内，借势政府目标管理法治建设考核，积极推进法治建设和法制宣传教育工作，创新活力不断涌现。2012年以来，全省多市将法治文化建设纳入文化产业发展统筹考虑，同步实施，宣城市、池州市依托美好乡村中心村建设，打造了近百座“农民法治公园”，形成了一批具有浓郁地方特色、蕴含法治精神、深受群众欢迎的法治文化载体。淮南市研发出版了《淮南子与宪法精神》系列动漫作品，并据此形成了“1+X”的法治动漫工程体系。六安市加速推进皋陶法治思想研究，安徽区域法治文化研究也取得了初步成果。公民旁听庭审活动得到广泛开展，仅2013年，全省各地就组织开展740余次，近3万名公民参与其中，在强化公民法治观念的同时，司法公开的形式得到丰富，尤其是法官审后释法环节，增强了法律文书的说理性，司法公信力得到提升。网络普法方兴未艾，初步建立起省市县三级普法网站，以“腾讯安徽普法微博”为龙头，各地80余个普法微博为支撑的安徽普法集群已经基本形成。

二、政府目标管理法治建设考核主要问题

（一）对象不全

党的十八大报告提出：科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。这应当是全面推进依法治国的主要内容。《决定》中明确：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”进一步阐明了法治建设涉及社会的方方面面，需要共同发力。这其中至少包含立法机关科学立法，行政机关依法行政，司法机关公正司法，执政党依法执政，公民和社会组织、团体在宪法和法律范围内活动。但政府目标管理法治建设考核的对象仅是各级政府，考核的主要内容是各级行政机关以依法行政为主体的法治建设状况，这其中，法制宣传教育、依法治理等工作占据了较大成分，具有不系统性、不全面性，对于全面准确评价法治政府建设尚难以为道，遑论对法治建设状况的整体评价。

（二）权重不足

一方面，法治中国建设和法制发展方面的内容，要放到整个全面深化改革的大背景下，就是要对六大建设（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设）所有的改革发展提供规范和保障①李林：《“法治”是贯穿十八届三中全会公报内在逻辑》，《法制日报》2013年11月14日。。另一方面，我国的法律法规80%以上是由国家行政机关来执行的，国家公职人员当中，80%以上是国家行政机关的公务员。也就是说政府机关和政府机关的公务员在法治建设中的作用是关键性的。目前，在政府目标管理绩效考核依法治省项目中法治建设类、依法行政类、政务公开类共3分。从数据分析的角度来看，依法治省考核在政府目标考核中的权重仅为3%，依法治省工作在全部政府工作中的分量显然过轻，不仅与全面推进依法治国战略不相适应，更与中央关于完善政绩考核的要求不相一致。法治建设在政绩考核中的所占的权重应当要与法治建设在“五位一体”建设中的基础性作用、与依法治国基本方略的基础性地位相匹配。

（三）组织不强

根据安徽省关于目标管理绩效考核工作的安排，依法治省工作的考核分属省司法厅、省政府法制办、省政务公开办分别组织考核并提供分值。由于三家互不隶属，缺乏统筹协调机制，在考核细则的制定上或有重复、或有盲点，一定程度影响了考核结果的权威性；同时，对于本省法治建设的阶段性重点工作，难以形成有效合力，借助绩效考核工作推动法治建设，没有实现效能的最大化。

（四）方式不优

政府目标管理法治建设考核的方式主要是参照各类基础数据，以及进行实地检查、查阅各类台账等，并采取一年一次的定时考核。总体上，考核的方式较为单一，行政色彩较浓，动态情况了解不多，官民互动较少，听取群众评价的渠道狭窄，尤其是没有充分应用现代信息技术，广泛了解公众呼声，接受公众评判，由此衍生出的考核结果难免存疑，公信力不高。

三、法治安徽建设指标体系和考核标准发展思考

法治建设的内容虽然繁杂，但推进法治建设的措施和手段却相对固定。中国社会科学院法学所在对杭州余杭区法治建设调研后得出：加强组织领导是地方法治建设的前提，建设法治文化是加强法治建设的基础，规范行政权力是加强法治建设的关键，依法化解纠纷是加强法治建设的保障②中科院法学所法治国情调研组：《实践法治的基层试验田》。。因此，利用强制力来保障和推进法治建设，并以此来探索建立指标体系和考核标准，是一条务实的道路。这其中首要一点，就是要将法治建设的各种要求纳入到各级党委政府的考核之中，逐步实施，循序推进。就安徽而言：

一要加速完善政府目标管理法治建设考核。一是逐步增加权重，使其在政府目标管理绩效考核中的分量与建设法治政府、透明政府、服务型政府任务相一致，以强有力的考核倒逼政府从管理者中心模式走向公民中心模式，解决法治安徽建设的重点和关键问题，真正实现依法行政。二是强化组织协调，切实发挥依法治省办作为省委实施依法治省工作的议事协调机构的职能作用，与相关部门科学分工，各有侧重，充分利用好政府目标管理绩效考核所赋予的分值，最大限度地发挥功效。三是完善考核方法，在设计考核项目时，要适当增加适合公众参与的内容；在确定考核方式时，要坚持多渠道获取，尤其要充分正视“中国网民已达到5.91亿，互联网普及率达到44.4%③中国互联网络信息中心（CNNIC）：《第32次中国互联网络发展状况统计报告》，2013年6月。”的客观现实，利用现代信息技术不断扩大社会的参与度，提高考核结果的准确度。

二要将法治建设工作纳入效能考核之中。把权力关进笼子是法治的最大效能，同时也是推进各类机关效能建设的目的之一。安徽省直机关效能建设年度考核对象包括四类，第一类，省直机关党群部门和省人大办公厅、省政协办公厅、省高级人民法院、省人民检察院；第二类，省政府所属的在省政务服务中心设立窗口的部门和单位； 第三类，省政府所属的其他部门和单位；第四类，中央驻皖单位中具有行政审批、行政执法和公共服务职能的单位。考核内容包括规范权力运行等六个方面。考核结果作为各考核单位领导班子年度考核评价的内容之一，先进单位由省委领导在工作会议的讲话中点出，警示单位由省委领导对其主要负责人进行警示谈话④《2011年度安徽省直机关效能建设考核细则》。可以看出，效能考核与法治建设考核在内容上具有包含性，在对象上具有重合性。将法治建设纳入效能考核之中，对包括各级党委在内的各类组织、部门进行考核，评价其法治建设状况，形成客观真实的基础数据，是探索建立法治建设指标体系和考核标准的又一有效路径。

三要综合利用考核结果，构建考核体系。一方面，通过政府目标管理法治建设考核，得到依法行政、全民守法等项工作的基础数据，形成对各区域法治建设的基本评价。通过效能建设法治类考核，得到依法执政、科学立法、公正司法等项工作的基础数据，形成对各行业法治建设的基本评价，同时，效能建设法治类考核中对政府组成部门的考核结果又可以与政府目标管理法治建设考核的结果相互补充、相互印证。在此基础上，提炼出相应的内容和数据，开展专家等多层次测评以及群众满意度调查，形成多角度、多层面的评价。另一方面，鉴于政府和效能建设法治类考核的实施主体是政府自身，为“谨防法治指数变为自说自话”，可以以政府和效能建设法治类考核中的重点数据为指标体系的主干，委托给独立的第三方评估团队，组织法治建设的社会化评估，两者再按照一定的比例，加权汇总。

四要坚持三项原则。一是以《纲要》为纲。与国民经济发展规划同步制定法治安徽建设阶段性工作目标任务，是安徽省推进法治建设的有益尝试。现行实施的《纲要》以中共安徽省委文件印发，体现出党委对法治建设的集中统一领导，内容涵盖了党委科学、民主、依法执政，地方立法，法治政府建设，公正司法，全民守法，健全法律监督机制和规范公权力配置运行等方面，与《决定》中“推进法治中国建设”的内容基本一致。二是以科学简便为要。体系的构建要层次明了，不能架床叠屋；指标内容要具体明确，数据设计科学合理，逻辑结构严谨，文字表述清晰；考评方法要科学得当，程序简便易行，讲求实效。三是以公众认可为本。要借助公开形成“看得见的正义”。通过多种形式和途径保证公众有效参与法治建设指标体系的建立和实施工作，充分发挥公众评价的作用。在考评的具体标准中，公众评价项目应当占有相当权重。对于考评的结果，要广泛听取公众的意见，充分体现民意。

五要突出三种导向。一是法治建设指标体系和考核标准要突出可行性。建立指标体系和考核标准关键在于运用，重点在于基层的对照落实。因此，要强化实践功能，对法治建设任务的分解和细化，要去粗存精，抓重点内容、重点数据和重点对象；体系的层次划分不可过于繁琐，以便于理解和掌握。二是法治建设指标体系和考核标准的各要素要突出科学性。要坚持用数据说话，充分引入第三方力量，参与数据采集，开展独立评估，提高考核的公信力。要充分利用网络、手机短信、微博、微信等新型传播媒体，吸引广大群众参与法治评估。要坚持分层分类，按照一个标准分步推进的方式，根据法治安徽建设的总体战略，结合各地发展基础条件及资源禀赋差异，适当分类，分别确定目标任务和完成节点。三是法治建设指标体系和考核标准要突出权威性。要公开考核结果，接受群众评判，形成激励机制。要充分使用考核结果，对法治建设各主体单位形成推动力，强化推进责任。

（责任编辑 赵海鸥）