刑事法律援助实施情况总结研讨会综述

张 袁 胡 婧（中国政法大学）

刑事法律援助实施情况总结研讨会综述

张 袁 胡 婧（中国政法大学）

2014年9月27日至28日，由中国政法大学诉讼法学研究院主办的刑事法律援助实施情况总结研讨会在北京召开。中央政法机关有关部门负责人、法学界专家学者、部分省市法律实务界司法工作人员以及律师代表等共计120余人参加了此次研讨会。在会上中国政法大学诉讼法学研究院顾永忠教授发布了《2013年刑事法律援助实施情况调研报告》，与会代表围绕刑事法律援助实施中存在的问题进行了热烈且深入的讨论。现将讨论的重点问题及主要观点综述如下。

一、关于刑事法律援助的程序监督与制裁问题

（一）刑事法律援助的程序监督方面

多数代表认为，检察机关应当是程序监督的法定主体，要特别重视在审查逮捕环节进行重点监督。对于符合刑事法律援助条件、办案机关应当通知而不通知指派律师时，检察机关应当直接通知法律援助机构指派律师。有实务界代表表示，在此类情形下，检察机关对刑事法律援助的程序监督方式通常包括：向公安机关发出纠正违法通知书；在审查起诉环节直接通知法律援助机构指派辩护人；要求公安机关配合与法律援助中心联系并指派辩护人等。

（二）刑事法律援助的程序制裁方面

对于办案机关依法应当通知而不通知法律援助机构指派律师的案件，是否应当以确定程序无效的方式来进行程序制裁，与会代表意见分歧较大。部分代表对此持肯定意见。主张在符合刑事法律援助条件的案件中，应当通知而不通知指派律师的情况，实际上严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辩护权利，此类案件在提起公诉之后法院应当退回公安机关和检察机关，此前的侦查活动和审查起诉活动宣告无效。他们认为，法律援助行为具有双重属性，不仅使犯罪嫌疑人、被告人辩护权利得以实现，更是政府的一种法定责任和义务，因此应当予以严格保护和履行。此外，在程序制裁中，应当注意区分对程序违法行为的制裁和对违法行为人的制裁。对违法行为本身采取宣告无效的方式制裁，而对违法行为人的制裁则通过完善的考核评价机制、责任追究机制等方式实现。

也有部分代表认为对于在侦查阶段警察排斥律师参与的亚文化现象，单纯地宣告无效可能会导致司法成本过大，因为是否通知律师参与对侦查活动本身没有丝毫的影响；宣告无效的制裁措施也难以解决实践中运行机制不畅的问题。对此，他们建议应区别对待侦查、起诉阶段与审判阶段的程序制裁，对于在审判阶段应通知而不通知的行为应当必然确定其程序无效，而在侦查、起诉阶段是否使其程序归于无效应当视具体情况而定。

（三）如何防止程序监督与制裁给受援人带来的不利后果

部分代表指出，程序监督与制裁可能会给受援人带来一定影响，只有将程序监督与制裁给受援人带来的不利后果减到最小，才能更好地保证刑事诉讼程序中的“有效辩护”，这就需要明确法律援助的社会定位与法律定位；处理好司法机关工作人员与律师的关系；在侦查阶段、起诉阶段、审判阶段准确把握无期徒刑、死刑等案件的定案标准。此外，程序制裁必须遵循比例原则，制裁程度与违法程度应当成正比，尽量避免对受援人的不利后果。

二、关于刑事法律援助中各机关及人员的衔接机制

（一）关于办案机关的通知方式

大多数代表认为，由办案机关统一通知还是由业务部门分别通知法援机构指派律师，各有其利弊。建议应分别通知的代表认为，由业务部门在办案各环节分别通知不仅较为方便而且最为及时。因为办案人员最了解案情，其可以最及时地发出通知，也便于援助律师直接向办案人员提出法律意见，还便于办案机关内部各部门的监督与制约。也有代表认为应当由办案机关统一通知，这样可以避免程序与手续的繁琐；可以避免多机关指派造成的冲突和遗漏；可以统一文书格式、规范办案流程；可以保证法制部门统一的审核和监督；可以节约司法资源，实现司法效率；有利于刑事案件的跟踪，及时协调、反馈问题，创造轻松办案环境等。

（二）看守所法律援助工作站在衔接机制中的作用

在公安部的推动下，目前实践中由法律援助中心在看守所设立法律援助工作站已经不少。多数代表认为，保障法律援助在侦查环节落实到位，看守所法律援助工作站可发挥的作用很大。主要表现在：直接接受办案机关指派律师的通知或接受在押人员的法律援助申请并进行初审；开展法制教育和法律宣传；为犯罪嫌疑人和在押人员提供法律咨询；告知当事人及其家属享有法律援助权利；为法律援助机构和公安机关、检察机关的衔接提供便利；缓解犯罪嫌疑人、在押人员对社会的敌对情绪，使其更容易接受改造等。

也有代表提出看守所法律援助工作站一般都设在监所之外，难以真正实现与在押人员的无缝对接。因此，明确法律援助工作站的法律定位、工作职责和运行机制以及如何在实践中真正保证法律援助工作站各项工作的实现值得进一步研究探索。

（三）受指派的律师是否需要与当事人办理委托手续

关于刑事法律援助活动中受指派律师是否需要与当事人办理委托手续，大多数代表认为并不需要。实务部门有代表表示，由办案机关通知法律援助机构指派或安排律师提供法律援助的，一般不需要办理委托手续，但是承办律师第一次会见应当征求犯罪嫌疑人和被告人的意见，且应当记录在会见笔录上。也有代表指出，刑事法律援助律师无论是法律援助专职律师，还是指派的社会律师，其行为都具有公设辩护人的性质，法律援助机构受理当事人的申请并作出法律援助的决定类似于行政许可，因此不需办理委托手续。

少数代表则认为应区别对待。他们认为应当分为两种情况：第一种是在申请法律援助的情况下，因符合援助条件国家予以提供援助律师，从私权利的角度出发，这是犯罪嫌疑人、被告人委托律师权利的实现，应当办理委托手续；第二种是法定必须提供法律援助的情形，这是一种国家的责任义务，没有必要办理委托手续，此时法律援助公函的效力与委托书的效力是一样的。

三、关于刑事法律援助的经费保障与办案补贴问题

2012年《刑事诉讼法》修改后，刑事法律援助制度获得重大发展，但也还存在一些问题。从法律援助经费的总额来看，2013年较以往两年确有一定增长，但实际上各地情况参差不齐，增长并不均衡。从办理刑事法律援助案件律师的办案补贴来看，补贴标准虽有所提高，但仍较低。鉴于此种形势，与会代表就刑事法律援助的经费保障与办案补贴问题展开讨论，主要包括以下问题。

（一）关于刑事法律援助经费较其他法律援助经费应否优先保障

与会代表普遍认为，刑事法律援助经费较其他法律援助经费应优先保障。从长远来看，法律援助立法应与法律制度当初设定之构想相一致。经费是否增长只是一个阶段性问题，而是否应优先保障则是根本性问题。不少涉嫌犯罪人员生活比较困难，被关押后又失去自由，因此，相比民事案件而言，他们更需要法律援助。

（二）关于如何足额保障刑事法律援助所需经费

部分代表认为，相关部门及领导应更加重视刑事法律援助制度，建立起完善的法律援助经费保障制度。各级法律援助中心应落实法律援助制度，将公益法律援助转向以政府购买法律服务的方式，面向具备条件的律师事务所进行招投标，实行项目化管理。

也有代表认为，刑事法律援助经费在我国财力支出中所占比例远低于民事法律援助，且国民人均法律援助经费很少，虽然2013年地方上法律援助经费的增长率值得肯定，但仍较低。对此中央和地方财政都有责任，尤其是中央财政承担过少。但另有代表认为，由于中央、省级财力雄厚，对地方法律援助经费的投入比较到位，地方法律援助机构会依赖于中央和省级的法律援助经费运行。所以要使法律援助经费得到保障，首先应加大力度争取地方财政支持，中央和省级财政应为其次。

还有部分代表建议，首先应加强法律援助经费管理。法律援助中心可设立单独法律援助账户，以便法律援助经费合理使用，防止截留、挪用及其他开支数额明显大于办案补贴数额的非正常现象发生。其次应完善法律法规，将法律援助经费的有关内容纳入《法律援助法》，依法足额保证法律援助经费。

（三）关于办案补贴的性质及应否包含律师智力服务报酬

部分代表认为，法律援助补贴是办案开支补贴，只是工作成本，不应将其当成收入性资金。另有代表认为，办案补贴除了成本以外应当考虑律师办案的智力支出等其他方面的补贴。

（四）关于办案补贴应否纳税

部分代表认为办案补贴不属律师办案收入，不应纳税。且税务部门认可办案补贴是开支成本，而非劳务补贴、代理费。部分代表认为，目前办案补贴过低根本不足以考虑是否应纳税的问题。

四、关于刑事法律援助案件的质量保障

目前，由于办案机关通知法律援助机构指派律师不规范，法律援助机构自身以及办理刑事法律援助案件的律师资源等存在的一系列问题，导致我国刑事法律援助质量并不高。因此，与会代表就刑事法律援助案件的质量保障问题进行了讨论，主要包括以下问题。

（一）关于如何确定办理刑事法律援助案件的律师

部分代表提出，目前许多地方就刑事法律援助律师的指定设置了较高的门槛，出台了相关规范性文件，并在此基础上建立了相对稳定的律师团或律师库。刑事法律援助案件均由法律援助机构统一办理、统一指派。

部分代表认为，刑事法律援助案件的律师在资历和能力上存在差距。刑事法律援助成了年轻律师的训练场，数量上升而质量却下降。且由于经费保障不足，导致办案律师的用心程度也有所区别。建议在确定办理刑事法律援助案件律师时，对不同案件做区分。未成年人刑事法律援助案件，指派熟悉未成年人心智的律师办理；可能判处无期徒刑、死刑的案件，指派具有丰富办案经验、责任心强的律师办理；申请的刑事法律援助案件采取法律援助中心推荐律师和点援制相结合的方式指派律师办理。

（二）关于如何对刑事法律援助案件的质量进行过程控制

来自司法部法律援助中心的代表提出，法律援助机构可通过专门旁听，发放问卷征求当事人、法官、检察官、公安部门的意见，建立重大疑难案件讨论制度，建立QQ群等多种渠道对刑事法律援助案件进行过程控制。在提高案件质量方面他们做了多项工作：一是下发了《法律援助案件质量评估工作方案》，明确评估指标，采用第三方同行评估方式，指导各地法律援助机构开展法律援助质量评估试点活动；二是开展刑事法律援助业务培训活动，邀请知名专家学者讲课，开办网络化课堂等；三是开展法律援助质量调查研究工作，委托河南、福建、上海、浙江等省份开展法律援助立法、刑事法律援助案件质量、规范化建设等方面的调研活动；四是与北大法宝公司合作，开通在线法律援助办案支持系统。

也有代表认为，律师协会在这方面应发挥更大作用，可制定案件质量标准，如果律师违反该标准应受到相应惩戒，以此对法律援助案件的质量进行过程控制。

（三）关于如何评估刑事法律援助案件的办案质量

来自北京市海淀区法律援助中心的代表从其工作实践出发提出，法律援助案件的质量管控工作主要是基于案件质量管控评估来进行。首先，确定评估方案，将法律援助的性质和法律援助的阶段相结合制定出评估标准和评估指标，并针对评估专家的选择问题制定一个标准；其次，依据案件性质和诉讼阶段，按照书面评估为主、回访反馈为辅的原则重点围绕受援人委托、会见、阅卷和调查取证、提出意见、参加庭审、通报、报告、法律文书、结案报告、立卷归档、回访考察等10项指标来进行评估；最后，将所有案卷材料以电子档案形式录入数据库，同时成立4～5人的评估小组，进行网上评估。

来自最高人民法院应用法学研究所的代表从法院的角度提出在评估过程中可能存在的几个问题。如谁来作为评估主体，当事人、参加案件的法官和检察官要不要参与到评估活动中来，评估依据有哪些等。此外，还建议应从经费保障和律师职业保障两方面入手，加大办案激励机制，调动律师积极性，以提高办案质量。

（责任编辑 张文静）