城市贫困家庭社会救助模式创新研究

□ 阮 雯

一、研究背景

贫困可以说是所有社会问题中最具社会性的问题。联合国开发计划署《人类发展报告》认为，贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。衡量贫困的指标主要包括收入水平、人类和社会发展基本状况、教育和卫生条件、妇女和男人的社会地位和福利、全体公民参与发展过程的能力等。［1］（P22）改革开放以来，随着经济社会的全面转型，中国城市中的贫困问题日益显性化，同时随着社会风险的变化，社会救助不再是传统社会底层群体的“专利”，因为贫困范围在扩大，贫困人群、贫困类型也在发生变化。［2］（PP1－2）

1．新型贫困人群出现。由于人口结构变化、家庭关系变化、不充分就业、犯罪率上升和贫富差距增加导致的相对工资下降等，中国社会也出现了类似发达国家的新型贫困现象。残疾人、单亲家庭、失业者、犯罪家庭和工作贫困者等正在成为社会救助的潜在对象。这种多类别、不稳定的风险对传统的城市贫困家庭社会救助模式提出了极大的挑战。

2．支出型贫困。它是指在一定时期内或某种特殊情况下家庭面临大额开支导致家庭经济状况入不敷出，远远超出家庭收入的承受能力，实际生活水平处于贫困的一种状态。此种贫困主要由重大疾病、突发事件、子女就学等原因造成。相较于传统的“收入型贫困”，“支出型贫困”需要社会救助在贫困的界定以及分类救助等方面做出相应的调整。

3．老年性贫困。养老保险制度建立以后，老年人申请社会救助的比例在逐年下降，无论是绝对数量还是相当数量。但他们对社会照顾服务的需求不断上升，特别是随着失能和半失能老人的增加，由于医疗、药物和照料费用的支出，这部分老人可能重新沦为贫困人口。新型的社会救助需要考虑针对老人的照顾、心理援助和精神慰藉等方面的分类救助。

4．制度性贫困。大多数社会保险都有连续缴费或累积缴费年限要求，经历生活变迁而中断缴费的人往往被排除在保障范围之外。那些脱离了正常生活轨迹的个人和家庭，往往沦为贫困阶层，再加上转型时期的社会政策本身也会直接或间接地使部分群体陷入贫困。例如自1994年至2006年间，城市国有企业的雇员从14500万削减到7200万，城市下岗人员的生活困难即为社会所关注。［3］（P8）应对风险的最基本策略就是建立安全保护，包括建立社会救助

体系。［4］（P50）

新型贫困人群与贫困类型的出现，对传统的、基于“收入型贫困”而设计的城市贫困家庭社会救助模式提出了极大的挑战。偏重于金钱或物质救助的传统城市贫困救助方式忽视了对被救助者的心理疏导、能力建设等具有发展性特征的内容，以致在某种程度上带来了贫困文化蔓延、贫困代际转移、福利依赖等弊端。在新型贫困不断出现的背景下，针对传统救助方式的缺陷，应积极拓展新型的救助模式，以有利于城市贫困问题的系统化、科学化、人性化解决。

二、基于“收入型贫困”救助模式的困境

（一）目标定位的偏差

传统城市贫困家庭社会救助模式的目标定位存在一定偏差，主要表现在三个方面。一是停留在基本生活保障层面。我国现行的城市低保标准仅能够维持低保对象的温饱水平。将“保障基本生活”作为社会救助的目标，充其量只能克服和缓解贫困，并不能从根本上消除社会贫困。二是停留在“被动救助”层面。目前我国城市社会贫困救助是对贫困后果的事后补救，属于被动型、应急型救助，是一种“下游补救”方式。在这种理念的支配下，容易导致救助的高成本、低效率，欠缺在贫困预防上的考虑。［5］三是停留在“收入维持”层面。随着经济社会的快速发展，人们承受着更多精神和心理上的压力，而目前城市贫困救助依然为实物和货币救助为主，忽视了“扶心”工程，在心理援助等方面比较欠缺。

（二）救助职能分散、绩效难以评估

目前我国城市贫困家庭社会救助模式存在的问题，还突出表现为救助职能过于分散，绩效难以评估。调查显示，我国许多城市贫困救助体系的大体格局是民政部门负责城乡低保、低收入认定、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等;劳动保障部门负责就业援助;卫生部门落实医疗救助政策;建设部门负责廉租房救助;工会开展困难职工帮困;残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助。而在一些交叉性的社会救助方面如医疗救助，实行的是民政主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助。这种各管一块、政出多头的执行机制，极大地增加了城市贫困救助的环节和运行成本。而在绩效评估方面，同样存在着社会救助监督和约束主体众多的局面。如在我国，财政局、审计局等主要负责的是救助资金的管理和监督检查;而总工会、妇联、残联等社会团体组织主要负责对社会救助工作进行社会化监督。社会救助监督主体过多反而造成了职责不明、群龙无首的弊端，加之社会救助职能过于分散，缺乏健全有效的责任管理和考核机制，无法对部门救助工作进行科学的绩效评估。

（三）家庭收入核查存在法律、技术障碍

在中国，因法律体系不健全、个人信用体系缺失、政府间信息不对称、就业形式和收入来源的多样化等多种因素，家庭收入和财产核实一直是社会救助工作的一大瓶颈。虽然近年来各地陆续建立了低收入家庭核定信息核查平台，但在收入核查上仍旧存在一些法律和技术障碍。一是金融资产核查难。由于相关银行法和证券法的规定，公民金融资产难以透明。只有当已经认定为低收入的家庭受到群众检举揭发，质疑其金融资产时，相关金融机构才能配合民政部门进行核查，带有明显的滞后约束性质。对申请者的家庭财产和收人核查在目前缺少信用体系支撑的情况下，包含了更多的主观判定和非理性因素，调查缺乏客观性与准确性。二是缺乏完善的居民诚信系统和相应的惩处措施。目前社会救助申请基本依靠居民自觉申报，居民通过瞒报收入和财产骗取救助，一旦发现，只是被动退保，没有进一步的处罚措施，缺乏震慑力。

（四）救助难以惠及贫困边缘家庭

在我国，分类救助政策的发展时间相对较短，还存在着种种不足，其中之一就是作为实施分类救助的前提和基础的分类标准比较粗糙，难以体现特殊困难群体内部的细致差别，甚至采取直接依附低保标准的方法。这种简单划一的标准，一方面容易形成“低保身份化”问题。低保家庭叠加享受各种救助和优惠政策之后，收入远远高于临界于低保边缘家庭的收入，形成“悬崖效应”，由此削弱了有劳动能力的低保人员的就业积极性，并对贫困边缘人群产生不公。另一方面这种简单划一的分类标准也容易导致分类救助的针对性不足，比如一些因病致贫的低保家庭，或许不需要住房、教育、参保等方面的救助。这种缺乏对个人需求调查的社会救助，会导致投入的救助资源和效率不高，形成人力、物力的浪费。

（五）社会救助队伍力量薄弱、专业化程度低

当前我国城市贫困社会救助工作普遍面临着任务重、范围广、政策性强的状况，但各地社会救助队伍力量明显薄弱，难以满足社会救助的要求。主要体现在三个方面：一是机构人员配备不足，不少乡镇在社会救助的人员配置上存在着兼职多、专职少，年龄偏大，文化程度偏低，缺乏专门的工作技能和经验等问题，这导致许多救助政策的传达不准确、不到位，解决矛盾的方式方法不科学。二是救助人员工作辛苦，没有特殊岗位补贴，与所承担的工作任务不相适应，直接影响了他们的工作积极性和主动性。三是少数救助人员尤其基层社区的工作人员，利用手中的权力和资源，对一些关系不好的人实施打击报复，而对亲戚或者其他关系密切的人，任其隐瞒收入，弄虚作假，骗取社会救助，导致了公共资源流失，引起群众不满，影响了政府的公信力。

（六）非制度性救助发育滞后

制度性救助形式是以政府为主体的支持方式，这种支持方式有一定的程序性和规范性，但其不足在于支持面不够宽泛，支持的内容较为单一，社会成员参与度不高。所谓非制度性的救助是指并未经过相关法律、法规或者社会政策的确定，由民间组织和社会团体组织等进行的各种社会救助活动，是一种调动社会资源、发动社会公众自发行动的网络化救助方式。非制度性救助方式在我国主要表现为非政府组织的慈善活动、社区公益活动、社区群众的互助活动等。目前，我国的社会救助主要由政府主导和投入①虽然有些工作委托社区居民委员会来承担，但居委会的准行政性质并没有改变在社会救助实践中的“单干”事实。，非制度性救助的发育明显滞后，社会力量参与贫困救助的能力存在明显不足。而由此所引发的问题突出表现在三个方面：一是难以有效整合来自政府、民间、企业等方方面面的救助资源;二是难以推动非政府组织的介入，无法对贫困人群提供精神支持和心理救助;三是不能满足受助对象多方面的社会服务需求。

三、创新城市贫困家庭社会救助模式的路径分析

中国经济社会的全面转型，以及由此而产生的各种城市新型贫困现象，既使当前针对社会贫困的传统救助方式的弊端与缺陷不断凸显，也使创新我国城市贫困家庭社会救助模式的要求日益迫切。针对上述存在问题，本文提出如下几条创新我国城市贫困家庭社会救助模式的具体路径。

（一）树立“发展型”的救助目标和理念

从生存型救助走向发展型救助，既是社会救助理念演进的必然要求，也是社会救助制度转型的目标选择。相对于传统“生存型”而言，“发展型”社会救助更为注重能力救助、积极救助、多元化救助以及预防性救助。而要实现向“发展型”社会救助方式的转型，需要做好如下几方面的工作。首先，对城市贫困家庭的社会救助要从事后补偿策略转向事前预防和事后补偿兼顾，尤其要关注救助对象的能力缺失问题。目前的社会救助措施对有些贫困家庭的效果非常有限，因为无法从根源上修复其能力的缺失。人们需要基本的社会和经济机会让自己的生活尽可能进入正轨，而不仅仅是贫困发生后的补偿和维持机制。关注各种风险在不同生命阶段造成的能力缺失的差异及其预防措施，无疑是社会救助需要考虑的问题。其次，城市贫困家庭的社会救助要关注受助者的社会融合问题。社会救助要从最初的解决物资贫困为主，转向应对权利贫困，最后致力于促进社会融合。［6］贫困弱势群体社会网络的特点是：半径小、距离近、规模小、信息和资源交换不充分，存在明显的结构性缺损。［7］因此，新的城市贫困家庭社会救助可以从社区教育着手，促进受助者的社会融合和社区团结。社区教育的内容不应是简单重复正规教育的课程，而要侧重于生活观念、预防保健、人生规划等内容。最后，城市贫困家庭的社会救助要超越物资阶段和基本服务阶段，关注特殊服务需求和精神需求。在一个物质相对丰富的富裕社会，精神资源的分配决定着人们的自我实现程度和生活质量。所以，新型的社会救助模式应增加心理援助和精神慰藉等内容，努力消除受助者的精神贫困，培养他们健康的心理和积极向上的生活态度。

（二）提高执行能力，加强贫困家庭救助的绩效评估

针对我国城市贫困家庭社会救助模式存在的救助职能过于分散、绩效难以评估等问题，可以通过加强如下两方面的改革予以解决。一是要加强城市贫困家庭救助的行政体制建设。一方面，民政部门要做好本部门承担的城市贫困家庭社会救助项目的管理服务工作。另一方面，在涉及城市贫困家庭社会救助方面的立法和实际操作时，应该考虑民政部门在各部门涉及社会救助业务的统筹、协调、指导、监督等职能的充分发挥。非政府组织涉及社会救助事务时，应该接受民政部门的指导、引导和监督。社会捐赠、慈善活动、基金会活动等，应该与民政部门的社会救助活动融合成一个有机整体，从而充实社会救助力量。二是在社会救助的绩效评估中，要特别注重社会力量的参与。首先，要进一步规范民主评议。民主评议是社会救助工作实施过程中的重大创新，应进一步规范社区民主评议制度，制定具体的社区民主评议办法，规范操作程序，确保评议效果，防止民主评议流于形式。其次，要加强群众监督。目前有的地方开始在群众中聘请低保监督员，对低保工作进行监督，可以把这种做法纳入贫困家庭社会救助的管理、考核体系。三是服务外包，逐步让专业的社会工作机构承担部分社会救助工作。可以进行政府购买服务的尝试，将家庭收入核查、心理辅导等工作环节以服务包的方式外包给专业的社工机构。这样既可以减轻政府的负担，又能够促进社会救助工作的专业化，提高工作效率。

（三）建立公共信息平台、完善家庭收入核查机制

要提高城市贫困家庭社会救助的效率，就需要克服现有在核查家庭收入时存在的法律、技术障碍，准确掌握困难家庭的实际收入状况。一是要在国家层面加紧制定实施《城市低收入家庭收入核查办法》，为城市低收入家庭收入核查工作提供制度保障。在此基础上，各地要因地制宜，出台相应的具体执行办法，明确城市低收入家庭收入核查的主体、内容、程序、方法，以及对出具虚假材料和骗取低保情况的惩罚措施，赋予基层低保工作人员行政调查权，使城市低收入家庭收入核查工作做到有法可依。二是要建立居民收入财产信息共享机制。只有实施部门间信息共享，才可能更为准确地核查低保、困难家庭的收入以及财产状况。各地可成立居民家庭经济状况核查中心这样的机构，开发相应的信息平台，与银行、证券、房地产、税务、保险、户籍、车辆管理等部门实现系统对接和信息交换，通过信息资源的整合，运用技术手段，实现城市贫困家庭的准确认定。同时，在低保申请人及其家庭成员授权的前提下，通过法律法规赋予民政部门到金融机构查询其家庭收入和财产的权力。在这方面，杭州的经验值得借鉴。2010年10月，杭州市出台实施了《杭州市城市低收入家庭认定办法（试行）》，建立了“低收入家庭经济状况信息核查系统”，成功接入了房管、劳动、工商、国税、地税、公积金、车管、残联、民政婚姻和殡葬等9个部门168项涉及居民经济财产状况的信息数据，通过家庭经济状况核查，认定家庭人均收入和财产，并以此作为分层分类救助的基础。

（四）分级分类救助，惠及贫困边缘家庭

我国目前在贫困家庭分类救助方面的突出问题表现为分类标准粗糙，难以体现困难群体之间的细微差别，从而出现多重救助资源在低保对象上叠加，而贫困边缘家庭难以惠及的现象。针对这一问题，可以从如下四个方面进行改进。一是针对不同收入状况，建立分级救助圈。在这方面，杭州市建立了市、区、街道（乡镇）、社区（村）“四级救助圈”制度，对不同困难程度的家庭实行分层救助，这一做法有效地解决了边缘困难家庭的生活困难。二是要在考虑家庭人口数量、结构的基础上，将家庭支出因素纳入其中，解决“支出型贫困家庭”问题。救助措施不能单纯局限于物资层面，应更注重服务提供和社会关系需求。在提供教育、医疗、就业援助、照顾服务等基本社会服务的同时，也关注精神资源的分配和社区融入、团结等问题。在这方面，杭州市面向困难群众的优惠政策涵盖了日常生活、文化、教育、医疗、住房、法律和参保援助等七个方面。这一做法同样值得其他地方借鉴。三是要对具有劳动能力的下岗失业贫困家庭辅以就业帮扶。要以贫困家庭中仍具有一定劳动能力的人为重点救助对象，建立职业培训机制，整合培训资源，开展多渠道、多层次、多形式的职业培训，提高贫困家庭劳动力人员的职业技能，努力消除“零就业”家庭。四是对特殊困难的个人进行单独救助。可以对低保家庭中的特殊困难人员进行分类施保，有能力的地方可以把救助延伸到低保边缘群体。在特殊困难人员类别划分上，除传统“三无”人员外，可以考虑把高龄老人、重残、重病人员等纳入分类范围;也可以将未成年人、单身母亲、领养孤儿的家庭等纳入分类范围。

（五）健全基层组织，打造专业化的贫困家庭社会救助队伍

转型时期的城市贫困救助承载着更大的压力和责任，其救助职能的有效发挥离不开健全的组织基础。一是要科学配备基层社会救助工作人员。各地可以根据当地财政状况和困难家庭的数量合理配置负责基层社会救助工作的人员，减轻社会救助工作人员的其他工作负担，提升工作效率。居委会要在区、县民政有关社会救助部门的指导下，作为受助者与基层救助机构之间信息交流的纽带，保护贫困群体并促进民间社会救助活动的开展。二是要加强对社会救助工作人员的培训，提升其工作能力。对相应的社会救助专职管理人员，主管部门要提高他们的文化水平与专业水平，加强培训，并增加与同行密切交流的机会，吸收国际、国内的先进经验和技术，使他们在管理和实施社会救助工作时，能从较高的专业层次着手。三是要引进专业工作人员从事基层救助工作。在招聘社会救助工作人员时，可以优先引进社会工作专业的大学毕业生，用社会工作的专业助人理念和专业技巧促进社会救助工作的专业化，打造一支专业化的社会救助工作者队伍。

（六）吸引慈善类公益组织参与贫困家庭的社会救助

非制度性的社会救助是指由民间组织和社会团体组织的各种社会救助活动，是一种调动社会资源、发动社会公众自发行动的网络化救助方式。它有志愿性、网络化、灵活多样性以及帕累托增进性等特点。社会组织的广泛参与是社会救助工作健康发展的重要基础。这里的社会组织不仅指基层群众性自治组织——社区居民委员会，还包括了慈善类公益组织，比如红十字会、慈善基金会、NGO、志愿者组织、捐助站、慈善超市、慈善药房等。慈善类公益组织可以吸收大量具有社会工作职业水平资质的人加入，为城市贫困家庭及人群提供心理、技术、人际关系等多层次的社会救助服务。国家应制定鼓励和引导慈善类公益组织发展的规划和政策，比如用备案制代替审批制等，为慈善类公益组织介入社会救助工作提供更为宽松的制度环境。同时，抓紧研究制定政府购买服务的标准、程序和方法，不断探索积累政府购买服务的试点经验。

总之，社会救助是现代社会保障体系的第一块基石，它是保障贫困群体的生活进而维护社会公平的制度安排。可以肯定地说，我国社会救助制度是改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。目前，我国的城市贫困家庭社会救助制度正处于加快建设与发展之中，从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，从生存型救助向促进发展型救助发展，从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展，这是社会救助制度适应时代发展与社会进步的必由之路。［8］当然，各方面的制度设计还有待进一步完善。在这一进程中，更加注重社会救助制度的长期效益与可持续发展，真正实现社会救助的现代化转变，是我国社会救助制度转型发展的必然路径选择。

［1］薛宝生．公共管理视域中的发展与贫困免除［M］．北京：中国经济出版社，2006．

［2］成福蕊．社会救助与脱贫差异［M］．北京：中国社会科学出版社，2012．

［3］唐钧、沙琳、任振兴．中国城市贫困与反贫困报告［M］．北京：华夏出版社，2003．

［4］王卫平．社会救助学［M］．北京：群言出版社，2007．

［5］祝建华．城市居民最低生活保障制度的调整与转型——地方实践与制度重构［J］．学习与实践，2010（9）．

［6］杨立雄、陈玲玲．欧盟社会救助政策的演变及对我国的启示［J］．湖南师范大学社会科学学报，2005（1）．

［7］沈红．穷人主体建构与社区性制度创新［J］．社会学研究，2002（1）．

［8］刘喜堂．建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁［J］．华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（4）．