创新与优化社会保障制度是完善社会主义制度的本质要求

岳经纶

创新与优化社会保障制度是完善社会主义制度的本质要求

岳经纶

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会保障制度的改革与优化，既是全面深化改革和国家治理体系现代化的重要内容，也是社会治理体制创新和国家治理能力现代化的重要组成部分，更是完善社会主义制度的重要环节。

社会保障怎么定位：三中全会决定对社会保障制度的新定位

学习三中全会精神，推进全面深化改革，需要我们从完善社会主义制度的理论与实践高度来重新认识我国社会保障制度。十八届三中全会决定对社会保障制度发展定位描述为“建立更加公平可持续的社会保障制度”。从《决定》的整体逻辑出发，关于社会保障的定位还是比较清晰、全面的。如，全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”；要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”；要“促进共同富裕”；要“让发展成果更多更公平惠及全体人民”；等等。如何增进人民福祉，如何更好保障和改善民生，如何促进社会公平正义，如何让发展成果更多更公平地惠及全体人民，这些问题都与社会保障制度密切相关。《决定》的这些重要论断，为我们认识社会保障制度在完善社会主义制度中的重要作用，以及探索如何通过优化社会保障制度来完善提供了理论上的指引。可以说，社会保障制度的创新和优化是完善社会主义制度的本质要求。

社会保障再认识：从“社会保障”到“社会政策”

“社会保障”这个概念，是工业化、城市化的产物，是市场经济的伴生物。社会保障一开始就长期与就业、劳工联系在一起。所以，我们可以看到国际劳工组织最常用社会保障。在我国，社会保障制度最早也是与劳动（工人）联系在一起的。由于社会保障行政部门（过去称劳动保障部门，现在叫人社部门）主要负责社会保险事务，人们又习惯把“社会保险”简称为“社保”，结果是在很多人心目中，社会保障就是社会保险，甚至就是养老保险。尽管社会保险是社会保障制度的核心内容，但不能取代诸如社会福利服务、社会救助、社会津贴等其他社会保障内容。

就其价值和功能而言，社会保障的政策内容可以分为关怀性、预防性与发展性等三大领域。其中，关怀性社会保障政策涵盖社会救助、福利服务、就业促进与待业扶助等政策，其核心价值为“社会公平”与“正义”，其功能是使经济弱势者、社会弱势者及社会受害者能获得符合人性尊严的基本经济保障、福利服务、身心关怀，以解决或缓和其当前所面临的问题。预防性社会保障政策旨在应对各种社会风险，涵盖养老金保障、医疗保障、工伤保险、失业保险与长期照护保险等政策，其核心价值是“社会团结”与“安全”，其功能是使遭受生、老、病、死、伤、残、失业与长期照护需要等生活风险因素影响者，能获得适度的医疗保障、社会服务，或者经济保障。发展性社会保障政策涵盖女性保护、儿童福利、家庭保障、教育福利、就业促进、住房福利与财产形成等制度，其核心价值为“机会均等”与“发展”，其功能是使人民在面对生命孕育、养育、保育、教育、劳动、合理住房需要与财产形成时，皆能有公平合理的对待，而有助人格、智能、职业生涯等的健全发展。

从这个角度来看，中国社会保障政策结构存在着明显的不足，甚至缺陷。在相当一段时期，我国社会保障建设的重点放在了社会保险政策上，特别是城镇职工的社会保险政策上，而关怀性和发展性的社会保障政策没有得到足够的重视。我国至今还缺乏完善的家庭政策和儿童福利政策。为了让我们的社会保障制度更加公平和可持续，我们需要更加关注社会保障制度和政策的合理结构，更多地关注关怀性和发展性的社会保障政策。在这个意义上讲，我认为，与其用“社会保障”或“民生保障”概念，不如多借鉴用成熟市场经济国家流行的“社会政策”概念。社会政策概念更具包容性、进步性，涉及教育、健康、就业、社会保障、社会福利服务等诸多民生领域。

社会保障制度存在的问题：我国社会保障制度亟待创新与优化

自中共十六大以来，在构建社会主义和谐社会战略目标的指引下，我国进入了社会保障政策的扩展期和社会事业的大发展期。一方面，原有社会保障政策的覆盖面得到了不断扩大，社会医疗保险基本普及，形成了全民医保格局；另一方面，新的社会保障项目不断涌现，超越了以就业为基础的社会保险领域。与之相适应，我国的社会支出水平也有了一定幅度的提高，特别是中央政府加大了在社会政策领域，尤其是在教育、医疗、就业和住房领域的投入。随着社会保障制度的扩展，我国的社会保障政策体系也变得更具包容性、普惠性。社会保障政策已经走出城市，向农村地区扩展；已经从正规就业部门向非正规就业部门扩展；已经从劳动力市场内部向劳动力市场外部扩展，越来越多的城乡居民被纳入社会保护体系，成为社会福利与服务的受益者。

吊诡的是，尽管社会保障制度在完善，但是，民生问题依然严峻，并且民众对社会保障制度的不满意情绪在增加。究其原因，大致有三：其一，随着市场经济的发展与公民权利意识的觉醒，公众对我国社会保障制度的等级制（表现为碎片化状况）本质及其内在的不公平性，尤其是企业与机构事业单位社会保障的“双轨制”的不公平性，有了越来越清晰的认识。其二，随着人口结构的老龄化以及金融知识的普及，公众对我国社会保障制度的财务可持续性，特别是养老保险制度的“空账”问题，有了越来越多的关注。正是在这样的背景下，公众对“双轨制”、“延迟退休年龄”、“单独二胎”等政策议题表现出了极大的关注。其三，社会保障政策没有与其他社会政策或社会事业的发展很好地协调与配合，甚至出现了冲突，导致公众难以感受到整体福利水平的提升。

以上问题的出现，从根本上讲，就是我国社会保障制度的发展与改革没有很好地与社会主义的理念与制度相结合，缺乏应有的价值导向，缺乏从完善社会主义制度理论与实践高度来设计与规划社会保障制度的自觉性和使命感。“更好保障与改善民生”，“促进社会公平正义、增进人民福祉”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，要求我们把社会保障制度的创新优化与完善中国特色社会主义制度相结合，把共同富裕和人民福祉的不断增进视为社会主义制度的本质要求。

社会保障制度建设的根基：应建基于人民的需要

从国家治理的角度看，通过提供社会保障政策和服务，可以规避社会风险，减少社会问题，缓和社会矛盾，社会保障成为社会稳定的“减震器”“减压阀”。但是，如果仅仅从这个角度来认识社会保障，就只会看到社会保障的工具性，难以激发发展和改革社会保障制度的动力，难以建设有理想、有目标的社会保障制度，更难以推动社会主义制度的完善。在工具性视角下，社会保障只是维护社会稳定的一个辅助工具，只是提升政治合法性的一种手段。事实上，在过去一段时间，我们更多是从工具性的角度来看待社会保障制度的作用，把社会保障制度仅仅视为“经济改革的配套工程”，连社会保障制度的社会安全阀的功能也没有给予足够的重视，宁可花大钱去进行事后维稳。其后果只能是公众的许多基本需要得不到满足，造成庞大的社会弱势群体，并影响社会稳定和和谐。

为了完善与发展社会主义制度，社会保障制度的建设更需要人民的视角、群众的视角。从群众的角度看，社会保障是为了满足人民的需要，是为了保障人民的社会权利，是为了促进社会公平正义，是为了增进人民的福祉。也就是说，社会保障不只是工具，也是目的。政府实施社会保障政策是为了实现社会公平正义、以人为本等核心价值观，也是为了实现公民的社会权利，是为了让发展成果更多更公平地惠及全体人民。真正的社会保障制度，应该建基于人民的需要，面向全体公民。换言之，社会保障制度的发展和改革是社会主义制度的本质要求，也是社会主义制度的体现。

没有社会保障制度的创新和优化，就不可能有社会主义制度的完善。改革开放让我们认识到社会主义不是贫穷，认识到社会主义就是发展生产力。为此，我们的社会主义允许一部分人、一部分地区先富起来。其结果是，生产力大发展，社会主义不再是贫穷。问题是，不再贫穷带来的是贫富差距。最新出炉的中国社科院社会蓝皮书指出，收入分配贫富分化已经取代了往年物价、房价的问题，成为最受关注的社会问题。贫富差距的扩大，一个重要的原因是社会保障制度的不完善。在观念上，我们担心社会保障，尤其是社会福利拖累经济发展，不敢谈论社会福利，甚至有福利恐惧症，习惯于把社会保障局限在社会保险的范围；在功能上，我们甚至连社会保障的社会安全与社会稳定功能也没有做好，更谈不上促进社会公平正义、增进人民福祉。公平正义、共同富裕是社会主义制度的本质特征。社会保障制度的创新和优化是走向共同富裕的必经之路。学习三中全会的精神，需要我们树立起创新优化社会保障制度的自觉性和使命感，积极稳妥地探索如何通过创新优化社会保障制度来完善社会主义制度，真正让发展成果更多更公平地惠及全体人民，实现共同富裕。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心教授 ）