创新设立司法行政协理员的实践与思考

王宜建 秦玉华（山东省枣庄市山亭区司法局）

创新设立司法行政协理员的实践与思考

王宜建 秦玉华（山东省枣庄市山亭区司法局）

近年来，山东省枣庄市山亭区针对镇街行政村合并、行政管控能力相对削弱的实际，紧紧围绕中央对司法行政工作的总要求，坚持科学谋划，注重调查研究，在司法行政工作领域大胆创新，探索了在村(居)设立司法行政协理员的做法，即每个村（居）选聘一名（或多名）合适的人员专门落实司法行政在基层村居的各项职责任务，从而有效维护农村社会稳定，推动平安建设、法治建设、和谐社会建设进程。经过几年的实践，这一创新工作的运行逐步规范完善，效果日益显现。中央政法委和中央电视台12频道联合推出的“平安中国”系列节目对山亭区设立村（居）司法行政协理员做法作了专题报道；中央政法委《政法动态》和《政法综治要情》同时转发了在村（居）设立司法行政协理员的创新经验，时任中央政治局委员、政法委副书记王乐泉、司法部部长吴爱英分别作出重要批示，并要求在全国各省、自治区、直辖市进行推广。

一、设立村（居）司法行政协理员的社会背景

（一）落实司法行政职能的需要。根据调研结果来看，镇街司法所力量严重不足，人员编制只有2-3人，部分地区还存有1人所现象，面对辖区内三四十个行政村、五六十个自然村、跨度达30余华里的工作距离和大量矛盾纠纷，许多工作只能疲于应付，力不从心，普法宣传、依法治理、法律咨询、社区矫正、帮教安置等工作任务无法真正有效地落实到最基层，特别是对刑满释放、社区矫正等重点人群的教育管理和控制很难到位，社会隐患增多。因此，必须解决司法行政工作在村级“有人办事”的问题，加强司法行政体制改革、创新司法行政工作新模式势在必行。

（二）维护农村社会稳定的需要。随着经济社会的快速发展和各种经济利益格局的重新组合，大量社会矛盾纠纷不断涌现，“事小、量大、易激化”，呈现多发性、多样性、复杂性、趋利性的特征，导致镇街需要拿出大量精力处理矛盾纠纷和各类上访。同时，村居规模调整后，村居干部职数相对减少，部分村级的调解组织形同虚设。司法行政协理员的设立，可以充分发挥其熟悉村情民意的优势，及时排查矛盾隐患，有效地调处各类纠纷，将大量矛盾纠纷消除在萌芽状态，化解消除不稳定因素。

（三）满足农民法律服务的需要。随着市场经济的不断发展，基层村居出现了大量的合作社、协会等，各类涉及债权债务的合同纠纷大量发生。而由于经济法规的不健全、不到位、落实不力，或因为参与市场经济交往的农民自身经营能力和法律水平欠缺，致使经济交往过程中的冲突多发，而传统的说服教育、道德谦让等常规方式又不能有效解决这些矛盾纠纷，使小纠纷酿成大事件，严重影响了经济发展。而设立的司法行政协理员，具有一定的法律知识，正可以为经济交往特别是合同履行把好法律关，有效解决上述问题，营造、保持农村经济的有序、良好运行环境，保障农民的利益，从而推动农村经济的健康发展。

（四）农村民主法治建设的需要。基层村级自治组织的民主法治建设是普法依法治理工作的重要内容，村级班子的法律水平决定了村级民主法治建设的水平。在村级班子中配备懂法用法的成员，可以有力提高和确保村级管理决策的合法性、合理性。同时，当前农民的维权意识不断增强，要求参与村级事务决策和管理的呼声越来越高，凡事“要说法、讨根据”成为普遍现象。设立的司法行政协理员，正是从村两委成员中选聘，解决了“进班子”问题，有利于开展工作；通过司法局、司法所进一步的管理培训，更能促进村级依法自治、依法决策，有效推进基层民主法治建设。

（五）充分利用和整合现有人力资源的需要。普法依法治理工作的深入开展，为农村培养了大量的法律大专生村干部和法律明白人，山亭区90%的村都有了法律大专生村干部。这些法律大专生村干部具有较为扎实的法律知识，选聘他们作为司法行政协理员，能够较好地开展普法宣传、化解矛盾、解决群众法律咨询服务需求等司法行政工作。对于部分没有法律大专生的村，一方面继续从现有班子成员中选择合适人员进行法律知识和司法行政相关知识的培训、培养，并选聘为司法行政协理员；另一方面还可以从大学生村干部中选聘，他们年轻有干劲，理论素质高，能很快胜任村级司法行政工作。

二、司法行政协理员与村调委会、村两委、司法所的关系

司法行政协理员承担着服务本村群众、维护村居稳定的任务，是司法行政职能在基层有效的落实，其性质决定了它与调委会、与村（居）两委有区别，又存在着密切的联系。

（一）与村(居)调委会的关系。村(居)调委会是基层专职调解组织，其职能、作用、设置及工作开展等已由相关法律文件予以规定，其中一个明确规定就是其要接受司法所的管理指导。司法行政协理员是代表司法行政机关来开展工作的，与调委会的关系是：司法行政协理员代表司法所管理、指导、参与本村调委会工作。但是，司法行政协理员除了承担着对本村矛盾纠纷的调查了解、各类纠纷苗头的预防、矛盾纠纷个案的全程处理等深层次工作，还兼有司法行政的其他各项职能，对矛盾纠纷的排查调处工作更具有连续性、整体性、长期性职责。

（二）与村（居）两委的关系。村(居)党支部是党在村(居)的领导组织，村民委员会是村(居)自治组织。村(居)两委承担着维护稳定、推进依法治村等职责，司法行政协理员是排查调处矛盾、开展普法宣传、提供法律服务等维护稳定职能的具体落实者。或者说，村(居)司法行政协理员是依托村(居)，在村(居)两委领导下，通过专项、具体职责的落实，达到维护稳定、推进法治的共同目标。村(居)两委具有综合职能，而司法行政协理员发挥的是专项职能。

（三）与司法所的关系。司法行政协理员是由司法所对其进行指导和管理，其人员补助是由司法所统一发放。同时，司法行政协理员又在村两委领导下服务于本村稳定，因此，他受司法所和村两委的双重领导。

三、司法行政协理员工作运行机制

（一）司法行政协理员的人选。村（居）司法行政协理员是司法行政工作的延伸，每个村（居）设立1名或多名司法行政协理员，在村（居）两委和司法所领导下开展工作，办公地点设在村（居）委会办公地。司法行政协理员实行选聘制，原则上由本村(居)的法律大专生村干部或村两委成员担任，由司法所和村(居)两委共同考核推荐，经司法所培训合格，报请区司法局统一颁发聘书，持证上岗。山亭区268个行政村（居）配备了270名协理员，其中法律大专生比例占81%，年龄在40岁以下的占62%，人员构成中既有年富力强的同志，也有德高望重的干部。

（二）司法行政协理员的职责。村(居)司法行政协理员日常工作由司法所进行监督管理。其承担的工作职责有：协助村(居)委会开展村民依法自治工作，为村(居)委会决策提供法律咨询和建议；协助上级司法行政部门指导本村（居）人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调处，并对重大纠纷隐患及时报告上级司法行政部门；调查研究矛盾纠纷排查调处工作的特点和规律性，确保本村（居）无矛盾激化、民转刑、上访等事件；义务为本村村民提供法律咨询和进行法律明白人培训；联络基层法律服务工作者、律师、公证人员开展法律服务，解决村民生产生活中的法律问题；协助上级司法行政部门和村(居)两委开展普法和依法治理工作；协助上级司法行政部门开展对社区服刑人员的教育改造、管理和监督；协助上级司法行政部门和村(居)两委组织开展对刑满释放人员的教育、管理、过渡性帮教安置工作；协助上级司法行政部门参与本村(居)合同的起草、修订、监督和管理；完成上级司法行政部门交办的其它工作。

（三）司法行政协理员的管理。

1、建立完善日常管理机制。为做好协理员的日常管理，区司法局成立了司法行政协理员管理办公室，设在局基层科，建立健全司法行政协理员档案，指导各司法所具体开展日常管理和考核检查。如建立了例会制度，由各司法所召集，每月26日召开，传达上级指示，布置工作任务；建立学习培训制度，采取集中培训与日常自学相结合，每年由区司法局组织一次学习考试；建立考勤制度，规定协理员必须认真参加司法局、司法所组织的学习、培训，长时间外出需请假，考勤情况纳入年度目标考核；建立档案管理制度，规定入档范围、制作程序，及时将工作开展情况记入档案，提高工作规范化程度；制定矛盾纠纷排查调处制度，规定矛盾排查的原则、排查内容、报告制度，严格规定矛盾调处责任，规范调处程序，做好调处记录。实行动态管理，根据村级规模调整、换届人员变动等情况及时补聘、换聘，近年来共对50多个村的司法行政协理员进行了更换、重新选聘。各项制度的建立和实施，使协理员明确了职责，掌握了工作的方式方法，推进了日常工作的系统化、制度化、规范化。

2、建立健全经费保障制度。司法行政协理员创新工作的成效如何，经费保障是瓶颈和基础。自运行以来，区委、区政府高度重视和支持司法行政协理员工作，区财政全额负担补助经费，按每人每月50—100元不等进行补助，建立了经费保障长效机制。经费的足额到位，补助的及时发放，极大地促进了协理员工作的开展。每年区财政用于司法行政协理员的有关费用达30余万元。

3、建立目标考核奖惩机制。出台《山亭区村（居）司法行政协理员考核评定办法（试行）》，每年初由司法所与各村（居）司法行政协理员签订目标责任书，将矛盾纠纷排查调处、普法宣传、社区矫正、帮教安置、法律咨询服务等业务工作细化、量化，进一步明确职责任务，并由司法所进行日常的督促检查。年度目标考核实行百分制，年终由司法所组织进行考核评比，区局每年组织两次逐村全面目标考核检查，每两年进行一次评定。年度被评为优秀的，增发一个月的补助；评为不称职的扣发一个月的补助，并限期整改；实行末位淘汰制，两年评定不称职的，予以解聘，重新选聘他人。目标考核奖惩制度的实行，进一步规范了司法行政协理员的管理，与日常管理制度、经费保障制度一起形成了一整套系统、完善的管理机制。

四、司法行政协理员的工作成效

村（居）司法行政协理员的设立，是在不增加村级和农民负担的情况下，依靠整合现有人力资源，较好地解决了基层司法行政工作有人干事、有制理事、有钱办事的问题，不仅壮大了基层司法行政队伍，而且从根本上扭转了以往基层司法所人员匮乏、工作疲于应付的局面，推进了司法行政工作重心下移、力量下移，取得了明显的社会效果。自此项工作实施以来，山亭区矛盾纠纷总量、信访总量、刑事治安案件和法庭受理的一审民事案件连年大幅度下降，全区无民转刑案件，无越级上访和群体性事件，呈现出平安稳定、和谐发展的良好局面。山亭区连续3年在全市群众满意度测评中获得第一，连续6年被山东省委、省政府授予“平安山东建设先进区”、“平安山东建设模范区”称号，2011年被中宣部、司法部授予全国“五五”普法先进区，2014年被山东省评为“六五”普法中期先进区。

（一）充当纠纷调解员。司法行政协理员生活在群众当中，对出现的矛盾纠纷苗头能在“第一时间掌握，第一时间调处”。但他们又不同于一般“调解员”，工作中，他们改变了以往“田间、地边、口头”的调解形式，利用村（居）调解室以“法言法语法序”代替随意式的调解，以规范化的调解程序、调解现场、调解协议，走出了人民调解新路子。设立司法行政协理员以来，全区司法行政协理员共排查调解各类矛盾纠纷5850余件，消除矛盾隐患1300余件，矛盾纠纷调处率达100%，调解成功率达99%，避免群体性上访42起439余人，矛盾纠纷发生数量连年下降，特别是今年以来全区仅发生各类矛盾纠纷120余件，大量的矛盾纠纷化解在村级。

（二）当好法制宣传员。司法行政协理员通过灵活多样的方式，利用自身所掌握的法律知识，以案说法，以事明理，时时处处宣传政策法律，倡导文明新风，破除封建陋习，既节省了大量普法成本，又极大提高了普法效果，更容易为群众所理解和接受，被群众誉为“长驻不走的法制宣传队”。近年来共举办各种形式的法律培训2300余期，发放普法宣传资料10万余份，培养法律明白人12.3万人。

（三） 做好法律咨询员。司法行政协理员的设立，较好地解决了农村法律服务难的问题。村民可直接找司法行政协理员进行法律咨询，对于需要办理的有关法律服务事项，协理员可引导村民提前做好各项准备工作，节省了大量的时间和精力，减少诸多麻烦，大大方便了群众。近年来，司法行政协理员共为群众解答各类法律咨询4.7万余人次，为群众节省费用120余万元，被群众誉为贴心的法律明白人。

（四）做好重点人群的帮教员。司法行政协理员与社区服刑人员、刑满释放人员“结对子”，采取思想上教育、生活上关心、经济上扶持的办法，充分发挥村居、社区作用，落实家庭、村组和社会三位一体的帮教措施。近年来，全区社区服刑人员、刑满释放人员积极接受改造和帮教，无一人重新违法犯罪。同时，司法行政协理员配合有关部门，加强对辍学在家和有劣迹青少年的教育管理，减少了许多不安定因素。

（五）当好村居决策的监督员。司法行政协理员在司法所指导下，积极参与村务活动，开展村务监督，并积极参与村民合同起草修订与监管履约，有效避免了一些农村合同纠纷的发生。据统计，司法行政协理员共为村民审查修订合同12970余份，农村合同履约率大幅上升；为村级管理提出合理化建议1600余条，制订修订村规民约800余条，有力推动了村级民主法治建设。现在全区有180多个村分别被评为“民主法治示范村”、“文明生态村”、“平安村”。

（责任编辑 张文静）