新形势下进一步加强司法所建设的实践和思考

天津市司法局课题组

新形势下进一步加强司法所建设的实践和思考

天津市司法局课题组

随着我国社会经济的发展和政府机构改革的深入，基层司法所的职能作用进一步扩展，基层司法所作为强有力的基层政法机关的重要性日益凸显，如何破解基层司法所建设中存在的深层次问题、推广实践中总结出来的经验、进一步推动司法所规范化建设，充分发挥基层司法所的职能作用，成为摆在司法行政机关面前的一个亟待解决的重要课题。

一、天津市司法所建设凸显新成效

近年来，天津市委市政府领导高度重视、支持我市司法所建设工作，市委政法委书记散襄军等领导多次对司法所建设工作给予批示、肯定。在此基础上，市司法局积极争取各兄弟单位支持，协调市建委、市发改委联合转发了城乡建设部、国家发展和改革委员会发布的《司法业务用房建设标准》；与市规划局、市建委协调，将司法所办公用房纳入《天津市居住区公共服务设施配置标准》；与市发改委、市财政局、市民政局、市人力资源和社会保障局、市规划局、市国土资源和房屋管理局、市城乡建设和交通委员会、市编办、市公务员局等十家单位联合下发《进一步加强司法所建设意见》，解决司法所办公用房问题；与市财政局积极协调，争取到市财政累计4800万元的拨款，保障了全市司法所在岗人员工作经费、业务经费、奖励经费。目前，我市司法所各项业务顺利开展并取得了长足的进步。

（一）加强协调，争取支持，司法所组织建设取得新突破。天津市司法局党委牢固树立固本强基的思想，把基层基础建设作为一项战略性、根本性任务来抓，增强责任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，大力推进司法所规范化建设。由主要领导带队，深入全市16个区县直接与区县主要领导进行交流沟通，大力宣传司法所在推进基层民主法制建设、维护社会稳定、构建和谐社会中不可替代的重要作用，对加强司法所规范化建设提出具有针对性和可行性的意见和建议，争取区县领导的认同和支持。同时深入区县司法局和乡镇街道司法所，采取实地考察、座谈交流、多方走访等形式，了解情况，研究司法所规范化建设中存在的难题，找准问题症结所在，研究解决问题的方法途径。经过不懈努力，我市司法所组织机构有了新的发展。

截至2013年年底，我市16个区县共有司法所247个，比2012年增加了5个。247个司法所中街道司法所107个，占司法所总数的43.32%；乡镇司法所134个，占司法所总数的54.25%；开发区司法所4个，占司法所总数的1.62%；厂办街司法所2个，占司法所总数的0.81%，实现了司法所全覆盖。我市司法所全部实现了机构独立，编制单列，由区县司法局和乡镇人民政府（街道办事处）共同管理，以区县司法局为主的管理体制。另外，我市积极探索在社区村（居）建立司法工作室，将司法行政职能向基层延伸，全市已有351个社区村（居）建立了司法工作室，有效地维护了基层的稳定。

（二）整合资源，凝心聚力，司法所队伍建设得到进一步加强。我局协调市编委，将区县公证处改制后收回的政法专项编制全部用于充实基层司法所，使司法所人员编制进一步增加。我局与人事、编制等部门出台《关于加强基层司法所人员编制管理使用的意见》（津编办〔2013〕96号），确保司法助理员编制专编专用。经过几次增编，我市司法助理员编制已达到830个，相比2009年715个增加了115个，增长率达到16.08%，平均每个司法所司法助理员编制达到3.36个。同时，我市加大司法助理员招考力度，制定招考计划，2013年全市公开招录了一批法学院校本科生、研究生共75人充实到司法所。在用好司法助理员编制的同时，我市各级司法行政机关还积极协调各级党委、政府及相关部门，采取招录辅助工作人员、社会公益岗等行之有效的做法，充实和加强司法所人员力量。截至2013年年底，全市共有司法所工作人员947人，比2012年增加了470人，增长率为98.5%，其中政法专项编制640人，行政编制人员22人，聘用辅助工作人员285人，平均每个司法所工作人员达到了3.83人。目前我市一人所、二人所大幅度减少，只有56个，比去年减少了128个，减少率为69.6%；三人所、四人所88个，比去年增加了31个，增长率为54.4%；五人以上司法所达到103个，占司法所总数的41.7%。

全市司法所工作人员中具有研究生和大学本科学历的已达到645人，比去年增加了305人，增长率达到89.7%，特别是滨海新区泰达司法所三名司法助理员均为研究生学历。同时，不断加大对司法所人员教育培训力度，制定了《天津市司法所工作人员教育培训纲要》，市局每年投入近百万元，对全市司法所工作人员开展不同层次、多项技能的专题培训工作。据不完全统计，2009年以来仅市司法局组织的司法所工作人员培训共10余次，累计受训人员达到2750人次。2013年，为全面提高司法所工作人员开展社区矫正工作的能力和素质，我市对工作在一线、有执法责任的各区县司法局局长、分管局长及科室工作人员和司法所工作人员600余人按照军事化教学管理的模式进行集中教育训练，使司法所人员作风建设和专业化业务水平得到提升。

（三）强化职能，发挥作用，司法所业务建设进一步加强。充分发挥基层司法行政职能作用，既是司法所规范化建设的重要内容，也是司法所规范化建设的根本目的。司法所软硬件设施的不断完善，也促进了司法所各项职能作用的充分发挥。几年来，司法所工作围绕天津滨海新区开发开放、主办达沃斯论坛以及全国、全市召开“两会”、村居委会换届选举等重要政治、经济、体育、文化活动，大力开展矛盾纠纷排查调处，切实做好维护稳定工作。加强对特殊人群管理，大力开展社区矫正和安置帮教工作。坚持运用道德、法律、规范等多种手段对刑释解教和社区服刑人员加强教育引导，做好衔接、登记造册、跟踪管理、安置帮扶，帮助他们解决实际困难，及时发现问题掌握重点人动态，减少社会不安定因素。司法所积极协助当地党委政府解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境治理保护、企业重组改制中遇到的涉法涉诉问题，大力开展法律服务。247个司法所全部建立法律援助工作站，并通过发放法律服务联系卡、举办免费法律咨询活动，切实发挥法律服务和法律援助的职能作用，为经济社会保驾护航。司法所不断创新法制宣传形式，提高法制宣传教育的品位，扩大法制宣传教育的深度和广度，营造良好的法制环境。

（四）突出重点，强基固本，司法所办公用房建设得到进一步改善。为了彻底扭转我市司法所办公用房基础薄弱的状态，市局成立调研组，深入基层进行调研，查找问题症结所在，制定切实可行方案，大力推动司法所办公用房建设。同时在全市开展五好司法所创建活动，要求全市司法所办公用房三年内达到规定标准。2013年，我市积极协调发改委，争取到2800万元的专项资金，作为司法所办公用房增建项目的补贴。各区县司法局按照业务用房建设标准和“五好司法所”创建要求，制定司法所办公用房建设三年规划，积极争取区县、街道乡镇党委、政府领导支持，积极协调规划、建委、财政等有关部门，采取新建、置换、改扩建等方式，大力推进司法所办公用房建设。经过不懈努力，我市司法所办公用房建设取得突破性进展，全市现有133个司法所办公用房达到了市局要求的创建标准，占司法所总数的53.85%。截至2013年年底，司法所办公用房总面积为28796平方米，比去年增加13020平方米，增长了82.53%。247个司法所中有独立办公用房的司法所达到222个，占司法所总数的89.88%。为进一步规范司法所办公用房，我局下发《天津市司法所统一标识若干规定》，并印制了司法所外观及内设标识图册，对全市司法所外观形象、标牌、标徽，上墙制度等予以规范。目前，我市司法所外观标识全部统一，对树立我市基层司法行政机关良好形象、提升社会认知度、方便群众办事、接受群众监督起到了重要的作用。

（五）加大投入，强化管理，司法所经费保障建设进一步提升。坚持抓基层，打基础，“人往基层走、劲往基层使，物往基层用、钱往基层花”，为司法所充分履行职能提供必要的经费保障。我市制定出台《天津市关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》，包括有人民调解、安置帮教、社区矫正等专项业务经费。为不断提高区县司法局和司法所的业务装备水平，制定了《天津市区县司法所业务装备配备标准》，规范业务装备采购，进一步改善办公、交通和通讯等条件，使司法所业务装备水平显著提高。我市先后为全市163个司法所配备了警车，用于社区矫正必接必送、保外就医人员到医院检查病情等重要执法环节使用。2012年至今，先后投入2000余万元专项资金，为司法所配备电动摩托车485辆、电动自行车130辆、电脑507台、多功能一体机242台、执法摄录仪264台、单警装备485套，还为司法所配备照相机、摄像机等现代化办公设备。另外，我市制定了《天津市司法局司法助理员警服配发标准》，便于司法所工作人员工作开展。

二、天津市司法所建设面临的困难和问题

相对于经济社会发展的新形势、新任务和新要求，我市司法所建设还存在着一些亟待解决的困难和问题。

（一）司法所人员不足问题亟需解决。基层司法所担负着组织和开展社区矫正、安置帮教、人民调解等多项职能，无论是哪一项工作，都与维护社会稳定息息相关。而基层司法行政队伍专职工作人员不足的问题，已成为制约基层司法行政工作的瓶颈。截至2013年年底，我市司法所现有司法助理员编制823个，而实际使用628个，编制使用率仅为76.31%，空编195个，未使用编制率为23.69%。另外，全市现有1人所、2人所共计56个，占司法所总数的22.67%，作用发挥受到严重影响。

（二）司法所人员素质有待进一步提高。司法行政机关承担社区矫正工作以来，司法所负责社区矫正的工作人员没有经过专业机构的系统培训，缺少专业知识和管理水平，只是经过简单的业务知识培训就开展工作，致使出现一些司法所及社区矫正工作人员不懂管理、不敢管理的现象，影响了社区矫正工作的开展。

（三）经费不足问题普遍存在。目前我市司法所工作人员工资均由区县财政保障，人民调解、安置帮教、社区矫正等也列入基层司法行政业务的开支范围，并出台了我市司法行政机关公用经费保障标准，但有的区县没有完全到位，影响了司法所作用发挥。

（四）司法行政职能有待进一步延伸。司法所实行归口直接管理后，与村居委会没有了直接上下级隶属关系。而对社区服刑人员的监管、对刑释解教人员的帮教以及人民调解等工作，都需要有村居委会的协助参与，村居委会职位设定中无专职人员负责此项工作，影响了司法行政工作职能在村居的有效发挥。

三、进一步加强司法所建设的对策和建议

当前司法所建设中存在的突出问题，究其原因，既有历史遗留因素形成，又有新时期赋予司法所新的工作任务所造成，不是司法所自身能够解决的。我们认为，彻底根治这些“顽疾”，必须从顶层设计入手，从司法所发展长远考虑，举司法行政全系统之力，多方争取，协调配合，开拓创新，积极进取，才能使司法所面貌焕然一新，司法所建设取得更大的飞跃。

（一）多措并举，大力加强司法所队伍建设。

1、增加编制，进一步扩大司法所队伍。司法所承担社区矫正工作后，人员不足问题尤为突出地显现出来。例如，截至2013年10月，我市有社区服刑人员7482人，安置帮教人员21523人，628名司法所人员每人要监管12名社区服刑人员。即使按司法助理员编制823个全部使用来计算，每1名司法所工作人员也要监管9名社区服刑人员、管理26名安置帮教人员。司法所人员与社区服刑人员比例为1：9，百分比为11%，远远低于监狱人民警察18%的编制配备标准。我们认为解决司法所人员不足问题的根本，应从解决司法所人员编制入手。司法所职能的强化，工作性质的转变，迫切需要司法部研究制定合理的司法助理员编制配置标准，满足社区矫正及司法所各项工作开展的需要。根据我市实际情况，我们认为司法所工作人员与社区服刑人员按15%的标准配置比较合理可行。具体而言，我市每个司法所正式工作人员应达到5-8人，辅助工作人员应达到3-5人。要明确司法助理员执法主体地位，授予衔级，参照监狱人民警察进行管理，使司法所人员队伍正规化。

采取切实有力措施，使现有司法助理员编制落实到位。以我市为例，虽然有司法助理员编制823个，但截至2013年年底，只使用了628个，有195个编制未被使用。而空编原因主要是部分区县由于财政紧张（多招录一名人员就多一份开支）而不将现有编制用满用足。建议司法部与财政部、中央编委联合制定政策，在下达司法助理员编制同时下达相关经费标准，由中央转移支付解决，将会大大缓解司法所人员紧张的现状。

2、积极建章立制，建立完善辅助人员队伍。积极协调有关部门，通过退休政法系统干部向司法所流动、吸收有能力有水平的志愿者等形式，为司法所配备辅助工作人员，协助司法所做好人民调解、帮教安置、社区矫正等各项业务工作，并为基层提供法律咨询、法律服务。目前辅助人员流动性比较大，对他们的管理还不够规范。今后要进一步严格从事社区矫正工作的社会工作者和志愿者条件，建立健全司法所聘用、管理、考核、奖惩等各项制度，引进竞争激励机制，规范人员管理，不断发展壮大辅助人员队伍。

（二）加强培训，进一步提升司法所人员素质。要加强对司法所人员的初任培训、任职培训、岗位培训和专门业务培训，实现培训工作经常化、制度化。要坚持开展符合基层特点、形式多样的技能培训和岗位练兵活动，不断提高司法所人员的群众工作能力和实际工作本领。引导司法所人员自觉加强与其承担职能有关的法律法规和政策的学习，熟练掌握相关业务知识和技能，不断增强解决实际问题的能力和水平，不断提高服务经济社会发展、维护社会稳定的本领。同时，通过政府购买服务、吸收志愿者等形式，建立专业的社区矫正人员队伍。要进一步严格从事社区矫正工作的社会工作者和志愿者条件，建立健全司法所聘用、管理、考核、奖惩等各项制度，引进竞争激励机制，规范人员管理，不断发展壮大社区矫正社工和志愿者队伍。

（三）加大政府投入，进一步推进政府购买服务的做法。应将司法所法律服务纳入司法所发展规划和各级政府财政预算，让更多部门重视和研究司法所进行法制宣传、推广法律服务的积极作用，从服务民生的高度，通过由政府设立专项资金，以政府购买服务的形式，加大财政扶助，建立完善经费保障制度。此外，建议每年安排一定的资金，作为项目推进、村（居）企业法律顾问及信访接待及重大法律疑难问题解惑等公益活动的保障。

（四）加大投入，进一步提升司法所经费保障能力。我市按照司法部与财政部出台的《关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》，制定我市司法行政机关公用经费保障标准，要求区县司法局将财政安排的经费按标准及时、足额安排到基层单位，不得截留。会同区县级财政部门认真研究司法所经费支出科目、保障标准和管理措施，推进建立公用经费正常增长机制，保证司法所公用经费随着经济社会发展、司法所工作任务增加和本地区财政保障能力的提高而适时调整、合理增长。积极推进建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，争取司法所各项业务经费纳入财政预算。加强社区矫正经费保障体系调研，研究制定社区矫正业务经费标准，大力加强经费保障力度，努力提高司法所经费保障水平。

（五）加强硬件建设，着力解决司法所办公用房问题。目前我市司法所绝大多数是靠街道乡镇政府调剂，没有完全独立的办公用房，也没有土地或产权证明。所谓的“新建”，也是借乡镇政府或街道办事处改造之机，在新建的办事处或政府内调拨办公用房给司法所使用。目前的模式难以保证司法所办公用房稳定。我市目前确立了2015年在全市范围内按照司法部办公用房标准全部达标的目标。市司法局要积极争取市发改委、市财政局的支持，各区县司法局要积极争取当地党委、政府的支持，确保司法所面积达标、办公用房独立，产权明确，坚决避免司法所办公用房被挤占、收回。

（六）建立司法工作室，进一步健全司法行政组织网络。在社区建立司法工作室，将基层法律服务工作者充实到司法所工作力量中，能够搭建基层司法行政“金字塔式”结构，使司法行政工作在基层第一线有了直接的组织者、实施者和参与者，使基层司法行政工作职能在村（居）得到充分的发挥。推行“网格化管理、组团式服务”的管理新模式，“编织”司法行政服务的网格化，把司法行政工作融入社区网格化服务管理体系之中，实现职能工作的全覆盖。

司法所建设是司法行政工作的基础，加强司法所建设是司法行政立基固本的关键性工作，也是时代发展的需要。当前，我市司法所建设正进入一个规范拓展的重要发展机遇期，只有因势利导，顺势而为，乘势而上，抓住机遇，才能把司法所建设提高到新的水平。

（责任编辑 张文静）