为什么中国城市低保存在目标瞄准问题？<br/>—— 基于广州市的田野调查

为什么中国城市低保存在目标瞄准问题？
—— 基于广州市的田野调查

2014-02-03黄黎若莲

中国民政 2014年1期

李琴黄黎若莲

为什么中国城市低保存在目标瞄准问题？
—— 基于广州市的田野调查

李琴黄黎若莲

一项政策，无论制定的多么完美，如果没有好的政策执行，其政策目标也不会实现。

自上个世纪90年代城市居民最低生活保障制度实施以来，城市贫困问题在一定程度上得到了缓解。据官方报告，中国城市低保已基本实现其政策目标——“应保尽保”。与此同时，也有学者研究认为，低保政策的实施还存在“应保未保，不应保而被保”的目标瞄准失效现象。本文基于广州市的田野调查，旨在从低保政策执行过程及执行者决策过程的角度揭示其原因。

问题的提出

近年来，我国享受最低生活保障的居民人数、低保发放金额以及保障标准都逐年提高。从民政部公布的数据来看，截至2013年8月，全国城市低保救助人数为2085.9万，月人均支出为238.7元。随着中央和地方财政的共同支持，低保制度逐步成为全国性的社会安全网，保障面占城镇人口的5.4%左右。然而，有研究发现，在低保政策的目标瞄准过程中，存在一定程度的“应保未保，不应保而被保”的失效现象，其目标瞄准机制存在明显的漏洞。

总体来说，学者在研究政策执行时有两种不同的视角。一种是以Pressman和 Wildavsky的研究为代表“自上而下”的路径，这些研究大多数关注政策的制定过程，似乎设计完美的政策就会自动得到执行。另一种是以Lipsky为代表的强调政策执行重要性的“自下而上”路径。依照“自下而上”的政策执行研究途径，无论一项政策制定的多么完美，如果没有好的政策执行，其政策目标也不会实现。因此，我们认为应该从低保政策执行过程以及影响执行者做决定的角度出发，来探析导致中国城市低保政策“应保未保，不应保而被保”现象产生的原因。与此同时，政策制定时所处的政策环境，以及所制定的政策指引的清晰度等也会影响政策结果。因此，本研究采取“自下而上”与“自上而下”相结合的路径进行分析。

广州田野调查情况

事实上，低保“应保未保，不应保而被保”的失效现象在许多城市都存在。本文选取广州市作为个案。广州市作为最早建立城市低保制度的城市之一，经过近20年的发展，政策已逐步趋于完善。近年来，在建设“幸福广州”的大背景下，其政策非常值得关注和研究。与此同时，2012年广州市在岗职工月平均工资5313元，最低工资为1550元，而2013年城市低保标准仅为540元。我们选择了十五个来自越秀区和海珠区的社区进行田野调查。这是两个老城区，是贫困人口的聚集区，但低保覆盖率（低保人口与户籍总人口的比率）均低于1%。其中，7个社区来自越秀区JS街道，8个社区来自海珠区CG街道。调查中，采访了三位政府工作人员，17位处于政策执行一线的低保工作人员，24户低保户。

调查显示，几乎所有的低保工作人员都是女性。其中，三十至四十岁的低保工作人员占54%，四十岁以上占33%。同时，大约67%的低保工作人员是大专毕业生，仅2名是大学本科毕业生。此外，约一半的人员参与低保工作不足3年。大约88%受访的低保户年龄在四十到五十岁之间，有四分之三的低保户家庭至少有一个有劳动能力的家庭成员，但是由于他们受教育水平非常低，在劳动力市场很难找到理想工作。此外，大约70%的低保户领取低保超过了5年，有两户超过了十年。可见，长期依赖情况严重，低保的退出机制值得引起注意。

基于田野调查的研究发现

调查发现，调研所在区的低保在目标瞄准环节确实存在失效现象。更重要的是，我们发现基层政策执行以及一线工作人员在执行中的决策是解释低保政策目标瞄准失效的关键。本部分将从影响低保工作人员做出决定的内部因素和外部因素两个方面来展开讨论。

内部因素

根据低保条例以及《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，基层街道办事处和居委委员会是低保的具体审批实施和日常管理服务机构。具体来说，是由民政部门在街道办和社区居委会设立的民政科工作人员来兼管低保工作，在此，我们统一称作低保工作人员。我们认为，处于政策执行一线的居委会低保工作人员是影响城市低保政策效果的决定性因素。

第一，低保工作人员的知识储备与专业技能的不足是其目标瞄准过程中产生问题的关键。调查显示，几乎所有的低保工作人员是平均年龄处于三十五岁到四十岁之间的女性，大部分是大专学历，且专业背景与社会工作和社区服务几乎不相关。大约三分之一的被访低保工作人员表示对低保标准的制定与调整不明白，同样对低保户的低保金额如何计算也不太清楚。而且，大约一半以上的被访者参与低保管理不足3年，工作经验相当欠缺。目前还没有看到对低保工作人员进行社会工作方面专业技能的培训，而专业技能培训的不足会阻碍低保工作人员单独地接触与激励低保户。

第二，调查表明，低保工作人员繁重的工作量使得低保工作人员只留有很少的精力在低保的目标瞄准上，从而很难做出正确、有效的目标定位。几乎所有的被访低保工作人员都表示他们的工作量太大。低保实行的是动态化管理，低保工作人员不仅负责新申请者的家计调查和身份识别、已保户的定期上门走访，组织公益劳动以及实物救助的发放等，还要做大量的台帐、资料、报表，填写每户档案表格等，任务极其繁重。调研显示，低保管理只占低保工作人员所有工作的五分之一左右，有时甚至是十分之一。更重要的是，以本次采访的两个街道为例，每个社区居委会只有一个民政专员或低保工作人员。城市在扩大，人口在增加，惠民福利政策在拓展，民政系统及居委人员数量却没有增加，因而，人员不足、任务繁重导致低保工作人员在目标瞄准时随意性增强。

第三，影响目标瞄准结果的重要要素是低保工作人员所拥有的相当大的行政自由裁量权。能突出体现低保工作人员自由裁量权的就是普遍存在的“分户”现象。本文中，“分户”现象是指，申请者如果按所有家庭成员的总收入平均来算是不符合低保标准的，但是，低保工作人员有自由裁量权，他们往往将其中收入低的或者无收入的成员单独成户就符合低保标准的规定了。根据访谈结果，超过一半的被访者谈到自己曾经给有特殊困难的申请者分过户。也就是说，低保工作人员的这一自由裁量权使得一些本来不符合规定的人领到了低保救助。虽然部分被访者认为分户的目的是为了帮助一些处于贫困中的居民，但是造成了一定程度的“不应保而保”。可见街头官僚在低保政策的实施过程中拥有相当大的自由裁量权，而这些自由裁量权也是带来目标瞄准问题的关键之一。

此外，即使一个低保工作人员拥有很好的教育背景及专业技能，工作量也适中，也很合理的使用自由裁量权，如果他对低保政策本身及政策目标的认可程度很低的话，同样会影响其在目标瞄准时的有效决策。在面对日益增长的低保金以及日益完备的配套救助及福利时，部分低保工作人员会滋生心理上的不平衡，进而影响其做出正确的目标瞄准判断。有低保户认为低保工作人员在看待低保问题上有偏差，好像是他们给低保户的施舍。因此，部分低保工作人员对低保政策以及标准设定的低认可程度，以及他们社会权利意识的不足都对低保的目标瞄准过程造成负面的影响。

外部因素

有时候，即使处于一线的低保工作人员拥有足以令其做出正确决定的上述内部因素，外部环境还是很可能对政策执行效果带来负面的影响。

首先，调查发现，由于关于如何执行目标瞄准的政策指引不清晰，使得目标瞄准机制被低保工作人员有选择性的理解与执行。超过87%的被访问低保工作人员抱怨对家计调查和收入认定方面政策指引的缺失，给他们工作带来很大的不便。与此同时，由于政策指引的不清晰，也给这些低保工作人员带来更大的自由裁量权。

其次，即使政策指引是清晰的，如果有一个不利于政策执行的外部环境，政策目标同样无法实现。广州案例证实了一个假设——社会福利或救助项目除了简单的将现金和物资转移给贫困居民之外，一定还有其他目标，而这些“其他目标”往往会将预期的政策结果均衡掉(Coady， Grosh and Hoddinott，2004a)。在政治环境层面，在某种程度上来说，作为社会最后一道安全网的低保政策被政府视为“构建和谐社会”和“维持社会稳定”的有效工具之一。低保工作人员有时会接到上级政府的通知，将不符合低保标准的、但经常去政府部门闹事的人纳入低保户范围，因而造成“不应保而保”的情况。也即，在面对高的行政成本及经济上的财政约束的情况下，地方政府往往会允许一定程度目标瞄准失效的存在。在社会环境层面，人口流动给低保工作人员带来管理上的不便，不便于定期对低保户进行情况调查，进而导致比较宽松的目标定位决策。

第三，低保政策实施过程中的监督机制以及配套措施的缺失也对低保管理及政策执行的结果带来了负面影响。制度缺失使得低保工作人员在政策执行过程中既扮演“运动员”又扮演“裁判员”，进而使低保工作人员拥有更大的自由裁量权。

此外，基于广州调查发现，作为政策对象的低保户对低保政策的了解程度很低。大部分低保户不知道低保标准怎么计算，也不知道自己低保金经常变化的原因。同时，处于社会底层的低保户的社会权利意识非常低，大约80%被访者都认为能领到低保 “非常感谢国家，感谢政府的帮助”。只有不到20%的人认为得到救助是自己的社会权利，是作为一个公民应该得到的社会保障。