健全政府购买服务机制提升社会救助治理能力

张晶婧

健全政府购买服务机制提升社会救助治理能力

张晶婧

社会救助事业关系困难群众基本生活和社会公平，是一项托底线、救急难、保民生的基础性制度安排，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。提升社会救助治理水平，不仅需要完善救助制度体系，更需要转变救助管理理念和服务方式。《社会救助暂行办法》在整合九大社会救助制度基础上，对转变救助管理服务方式、提高救助治理能力作出规定：社会救助中的具体服务事项可以通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。这也是当前社会救助部门转变政府职能、加强能力建设、提高治理能力的重要路径。本文通过研究梳理社会救助部门购买服务的经验与问题，对健全社会救助领域购买服务机制、提高社会救助治理能力提出意见和建议。

一、社会救助领域在政府购买服务方面的实践探索

按照国办发〔2013〕96号规定：购买主体是具有行政管理职能的机关、事业单位等，承接主体是依法登记的社会组织、企业、机构和个人，购买内容是能够市场化方式提供和社会力量承担的公共服务，购买资金列入财政预算，购买管理采用绩效评价机制，购买机制是项目申、购、管、评等系列规范化流程。各地救助部门积极试点推进，广东省民政厅联合财政厅率先出台《关于通过购买服务解决社会救助等民政业务服务人员的通知》（粤民发〔2014〕58号），专项规范救助购买服务；北京、天津、黑龙江、上海、江苏、安徽、江西、山东、广西、重庆等地民政部门联合编办、财政出台文件，对救助购买服务做出不同程度规定。各地救助部门购买服务实践取得初步成效。

（一）购买服务三方主体日趋成熟

1. 购买主体相对明确。一是由地方政府设置公益性岗位，统一购买、招聘、培训大学生等社会人员，统一分配到乡镇（街道），由各业务部门分别购买，确保专职工作人员数量，如江苏、广西等地。二是由区县政府统筹安排、统一购买、招聘、考核、调配、培训、管理，如上海、江西、重庆等地。三是由民政部门自行向社会招聘，负责人员招聘、调配，如黑龙江等地。

2. 拓展承接主体。一是直接聘请专职人员。部分省份尝试在救助申请家庭核对中心、救助服务窗口、乡（镇、村）民政助理员岗位等方面直接采取政府购买方式聘请专职救助工作人员。如，天津核对中心和乡（镇、村）等基层救助管理机构、黑龙江城市救助服务大厅和街道办事处救助窗口、上海社会救助所、重庆救助家庭经济状况核查工作站可通过政府购买服务方式解决人员；江苏、安徽、江西、山东采取政府购买服务方式配置乡镇（街道）民政专职工作人员。二是购买社会组织、社工等专业服务。如，北京采取社会化用工方式，通过购买服务，鼓励社会组织、社区机构承担社会救助事务性工作；江苏省张家港市设置专业服务项目，引入社会工作专业服务，拓展服务内涵和类型，从而提升救助服务的质量和水平；广东省东莞市民政局与社工服务中心合作，公开招聘专业社工为低收入信息调查员，充实基层力量。三是市场化运作模式。这主要针对临时性、工作量大的工作按项目方式一次性外包。如，广东2013年将全省3万低保、五保对象入户核查作为一个项目，通过公开招标委托给省社会救助研究服务中心，由其向广州高校募集1000名粤籍在校生利用寒假返乡时间入户核查。

3. 明晰购买范围。救助购买服务内容主要根据救助业务工作和服务对象的个性化、多样化需求设置，包括入户核查、年度复核、受理转办、款物发放、绩效考核、心理慰藉等等。如，江苏省常熟市委托民办民政事务所，将入户核查、发放款物、人员培训、民意调查等政府公共服务项目分类整块打包委托；张家港市开发实施“低保对象应退尽退”“困难家庭儿童托管”“贫困生生涯发展”等服务项目，推进社会救助向资金物资保障、生活照料服务和心理疏导相结合服务方式转变。

（二）购买服务人财管理逐步规范

1. 资金保障机制基本建立。各地民政部门积极协调财政部门将政府购买服务所需经费作为社会救助工作经费内容列入财政预算，从社会救助工作经费中列支，部分地方省级政府给予一定比例补助。如，广东省广宁县购买救助服务人员工资待遇年人均5万元（含五险一金），由县财政承担（省财政给予一定补助）；江苏鼓励社会力量通过独资、参股、合作、租赁、并购等方式参与公共服务设施建设和运营，并为相关人员办理社会保险；内蒙古将购买服务费用按照低保工作经费纳入地方各级财政预算。

2. 人员招聘管理渐入正轨。目前多数地方购买服务人员工作在窗口或乡（镇、村），管理在省、市、县，同时采取集中培训、动态退出、绩效考核等方式加强管理。如，广东采取统一招聘、统一管理，乡镇（街道）使用模式，广宁县在县、乡镇设立统一的社会救助服务窗口，所需人员由县（市、区）民政局统一向社会公开招聘，人员管理在县（市、区）民政局，人员使用在乡镇（街道）。

（三）购买服务运行机制不断完善

1. 购买流程相对规范。目前各地主要采用政策采购、项目资助、合同委托、社会招标等方式。如，广东明确购买程序是编制预算、组织采购、签订合同、指导实施；广西区政府出台政府购买服务实施意见，通过市场供给参与社会救助等公共服务，并对购买服务做出全面规范。

2. 考评监管相对科学。对购买服务进行科学考评是当前工作难点，一些地方对政府购买行为实行日常监管考核、年度绩效评价机制，对具体工作环节实行购买主体、服务对象和第三方综合评审机制，从而提高服务质量和效率。如，江苏引入第三方绩效考核，聘请注册会计师参与社会救助年度绩效考核，由专业人员承担数据采集统计和资金账目查验工作。

二、当前社会救助领域政府购买服务存在的问题

（一）人员队伍不是很稳定

购买服务的外在体现是双方契约，其时限性、利益化问题是客观存在，必然会影响人员服务的长期稳定性。社会救助专业性较强，聘用人员仍需要经过岗前培训和政策业务的熟练过程，目前多是将事务性岗位用作购买服务，人员的更换会影响政策执行的有效持续。

（二）专业机构不是很充足

社会组织和社会工作服务在蓬勃发展，但是能够提供社会救助专业服务的社会组织或社会工作服务非常少，民间自发组织的机构存在成分复杂、水平不高、专业不足等问题，制约了服务的质量和能力。

（三）标准测算不是很科学

服务的价格标准、聘请人员的工资待遇等还缺乏科学的测算，没有详细的量化参照。一些地方直接参照事业单位年薪来执行聘用人员工资标准，没有考虑基层社会救助工作的工作量和工作强度，与工作人员的付出不成比例。

（四）评估体系不是很完善

社会救助评估机制还不够成熟主要表现在：人员组成多以政府人员、专家学者为主，民间机构、专业力量参与不足；评估的指标多数比较笼统、宏观、随意，缺乏系统、详细、科学的标准；操作程序多以自查报告、听取汇报、实地检查为主，主观性强，缺少第三方机构的客观制约；工作导向多以完成考核、凸显政绩为主，数字第一，长效性不够。

三、做好社会救助领域政府购买服务的意见和建议

围绕提高社会救助治理水平，研究社会救助领域购买服务体制建设，加强顶层设计，理顺环节关系，制定系统的规范性文件，需要重点规范以下几个问题。

（一）规范购买服务的主体与内容

首先规范“谁来买”，重点在“基层用”。可由县级民政部门统一购买、培训，分配到各乡镇（街道），按比例配齐救助部门专职工作人员，人员管理在县级，经费落实在县级，具体使用在乡镇；也可以由省级人民政府统一购买公益岗位，招聘培训人员，县级民政部门二次采购，人员管理在省级，经费落实在县级，具体使用在乡镇；还可以由县级民政救助机构直接购买、培训服务力量，经费从救助工作经费中列支。其次，明确“买什么”，关键要“可量化”。根据基层社会救助工作流程、工作内容，按阶段、类型切块，分解成基层社会救助工作具体事项；制定《社会救助政府采购目录》，明确项目名称、实施内容、时间进度和有关要求；将具体服务项目做精做细，打造成模块化、指标化的主题产品，面向社会开放，引导市场走向，规范工作发展。

（二）发展购买服务的供给主体

一是建立社会救助聘请人员培训机制。从救助服务对象实际需求出发，设立救助培训科目，将培训内容量化、培训方式制度化。具体可采用印发学习手册、定期业务培训、座谈交流等方式，对救助政策解答、工作操作环节等进行培训。二是培育救助领域社会组织、社工力量。各地民政部门要主动发现、联系运转较好的专业社会组织、社工机构，有针对性的进行培育发展。要指导研究培训内容，规范工作模式，扩大社会组织、社工机构的专业服务供给力量；要建立规范透明公平的购买服务竞争机制，促进专业组织、机构参与救助工作的良性竞争，从而提高行业专业水平和服务能力；要加强项目实施过程的跟踪、监督，对项目完成后进行评估、审计，确保购买服务的质量成效。

（三）加强购买服务的预算管理

一是聘用人员工资可动态调整。根据聘用人员的工作内容和工作强度，科学分类，实行岗位工资：一类窗口服务岗，包括在基层救助服务窗口进行政策解答、信息比对、受理转办、建档立卡等，可按业务量计算；二类入户核查岗，包括进村入户核查初审、年度复核和入户调查等，可按路程、交通、次数、季节等因素计算；三类政策宣传岗，包括上门宣传、主动发现、汇总上报等，可按区域、数量、时间等因素计算。二是项目外包的经费可量化测算。根据向社会组织、社工机构公开招标的服务项目类型，细化测算指标，将项目工作量、工作区域、完成时限、地理环境等因素进行成本测算，同时充分考虑执行任务时人员招募、专业水平、专业力量、服务质量等影响因素。

（四）完善购买服务的评估机制

一是制定评价指标体系，根据购买服务需求，细化内容、分解步骤，明确招标采购、合同签订、信息公开、预算编制等内容；二是制定监管制度，主管部门和购买主体要切实发挥作用，建立考核通报机制，加强人员培训等；三是培育专业力量，发挥高校专家学者、行业协会代表、会计事务所等专业人才和机构力量，引导社会正确舆论，鼓励群众代表、受助人员等服务对象参与，扩大第三方评估、监管范围，确保评估监管的客观、公正。

（作者单位：民政部低收入家庭认定指导中心）