地方政府债务的形成机理与风险防控

杜娟

（中共郑州市委党校经济部，河南郑州450052）

地方政府债务的形成机理与风险防控

杜娟

（中共郑州市委党校经济部，河南郑州450052）

地方政府债务是掣肘我国经济转型、诱发系统性风险的不确定因素。债务风险可控与否，与政府偿债的公共资源、政府债务的体制机制等相关因素有关。我国债务问题的孕育与成长，集中反映了我国经济转轨过程中的一系列深层次问题，政府投资过大、负债过高，背后是市场机制构建不完善，体制机制转换不到位。防控债务风险，需要把战略性的公共政策目标放在首位，加强制度建设，建立相关机制，使债务管理阳光化、规范化、现代化。

地方政府债务；形成机理；风险防控

着力防控地方政府债务风险是2014年经济工作的重要任务之一。地方债务把地方政府和银行、企业、甚至中央政府紧紧地捆绑在了一起，成为掣肘经济转型、诱发系统性风险的不确定因素。规范和化解债务风险，需要从源头做起。全面评估债务风险、分析其形成机理，对于有效化解风险、建立债务管理长效机制有重要意义。

一、地方政府债务的主要风险

地方政府债务绝不仅仅是财政问题，其孕育并成长的现实因素或环境条件有其特殊性。审计报告认为，我国“地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重”。虽然我国各地区、各层级的地方政府长期以来大都担负着不同程度的债务，但债务每一次跨越式增长都与刺激政策有关。

（一）隐性化、不透明、管理机制不健全

地方政府债务最突出的特点是隐性化和不透明。地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》、《担保法》等相关法律规定。我国《预算法》规定地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券（除法律和国务院文件另有规定外）；《担保法》规定国家机关不能作为保证人（举债）。

地方政府主导经济发展，主要通过搭建融资平台（公司）等变相举债，而现有的法律法规对此却没有实质性的硬性约束。地方融资平台以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资的目的，增加了政府的隐性赤字。据审计署公布的数据，2010年底，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。2011年以来，有61家转为“退出类平台”，但退出管理不到位。[1]

地方融资平台长期游离于预算体制之外，既没有统一的地方债务管理机构、管理标准和制度，又缺乏必要的信息披露机制和信用监督约束机制，地方政府的负债规模、债务结构、还债能力和发债过程缺乏透明性。

绝对数字看，中国的公共债务水平不高，大约占到GDP的50-60%，国际上平均是80%-120%，风险总体可控。问题是增速过快。地方政府资产负债规模不对称扩张，远远超过经济增长和财政收入增长的速度，财政资金偿债能力不足，且地区间债务增长不平衡，规模、结构、成因复杂，风险难断。仅以西安曲江新区投融资运作平台（西安曲江新区管委会全资控股的曲江文化产业投资集团）为例，据2010年7月16日经济观察报披露，2002年其总资产为600万元，截止到2009年10月31日，总资产达170.52亿元，7年膨胀2842倍，债务超过百亿。从中国人民银行、银监会和审计署等不同统计口径公布的地方政府债务规模来看，2010年末分别是14万亿、9.09万亿（截至2010年11月末）和10.72万亿，到2013年6月底，则超过17.7万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务余额，从2010年底的6.7万亿元增至10.8万亿元，增加约4万亿元，年均增长近20%。[2]

（二）脉冲式快速扩张，“隐性债务”逐步显性化

从1979年各地开始陆续举债，至2010年底，全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。地方政府举债一是保工资保运转，二是搞建设促发展。1998年之前，弥补各类亏空是重头，如欠发工资、粮食亏损挂账、乡镇亏空、乡镇担保等；1998年之后，补亏迅速让位给了发展，来自预算外的投资需求逐年提高，城市建设债务成为地方债务的主体。随着城镇化的兴起，举债搞城市建设已成为城市发展的普遍现象，而发展所需资金的体量之大，加大了地方政府的承债压力和债务偿还风险。

根据审计署的报告，1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机之后的第二年，地方债务分别迅速增长了48.20%和61.92%。这意味着中央应对外部危机的特定动员或阶段性放松，会令银行放松对相关放贷的审查，并卸脱相关的责任；也意味着地方债务或明或暗、或强或弱地可以与中央政府的资产负债表合并，而合并负债表，会令所有关于地方政府债务的警示和担心都显得无足轻重。中国经济越来越依赖信贷，地方政府债务规模越来越大，形成过程越来越复杂。

20世纪90年代末开始，地方政府纷纷建立地方融资平台。2008年以后，四万亿刺激政策为地方政府债务提供了催化剂。2009、2010年我国新增银行贷款大量流向地方政府融资平台，银行成为政府的最大债权人。2010年银监会把地方政府融资平台的贷款问题列为了银行业三大风险之首，要求各家商业银行“不得新增”成为严控地方债务的“红线”，但是地方债务并未得到遏制。2011年以来，一些银行表内资产地方债务类贷款占比呈现下降趋势，但是转移至银行表外通过某某城投债、信托等理财产品形式会继续滚雪球般变大。

当前，经济下行，土地监控从严，地方政府修复资产负债表的能力将严重受限。大规模支出流与收入流不对称，地方政府面临收支缺口的巨大压力。工商业税收、卖地收入在下降，地方政府的收入来源在进一步减少，支出却进一步增加。中央加大民生领域的投入力度，基本公共服务类支出在增加，特别是集中还款期、还本付息压力到来，四万亿投资，天量信贷投放，从2012年下半年开始还款期到来，2013、2014两年要还4.6万亿，资金缺口逐年增大。

由于发达经济体进入去杠杆、修复资产负债表周期，我国的汇率政策没有太大的操作空间，货币政策放松的空间也有限，地方政府或有债务会大量地浮出水面，债务违约的风险在加大。我国央行实施货币政策时偏好动用数量型工具，某种意义上是因为使用价格型工具会加重地方的债务成本。当数量紧缩时，通常银行体系会优先保障地方政府获得贷款，代价是中小企业融资难，贷款成本上升；当紧缩力度有限时，地方政府或明或暗地担保或兜底不易察觉，当紧缩力度进一步加强，或有债务的数量和成本就会显性化，随着关联企业或关联项目相继出现融资困难而显现跳跃式地猛然上升。[3]

（三）确定性和不确定性风险并存

地方政府债务曾推动地方经济平稳渡过全球金融危机，支撑了中国经济的强劲增长，但不可持续。

首先，可能诱发财政金融的系统性风险。地方政府的债务偿还风险，影响银行信贷安全。从银监会的统计分类来看，截至2010年11月末，地方融资平台贷款余额9.09万亿元，占人民币贷款的19.16%。融资平台项目资本金要么是土地或项目收益权折现，要么是地方融资债券，具有收益不确定性和债务性。地方政府债务偿还高度依赖土地收益，受房地产市场波动、卖地收入影响大；一些地方特别是县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，投资效率低、回报率底，信贷资产的质量堪忧。

当前，四大国有银行虽然已由国有独资改为了国有控股，但并未改变国家作为出资人的权利与义务。其超过100万亿元的银行业总资产相当于年度GDP的两倍，无疑为准国有资产，其对应的负债当然成为国家的或有负债。90年代地方融资平台的大量举债曾直接引发了银行资产质量恶化、坏账激增，目前，近二十万亿的地方政府性债务，极易引发财政金融的系统性风险。

其次，存在导致结构问题恶化的风险。政府性投资过大，增加了政府在资源配置中的作用，形成了对民间资本的挤出效应。在一定的货币供应条件下，政府部门的货币需求增加，将影响私人部门的融资条件或融资成本。由于我国不同利率市场间的传导机制还不十分有效，利率的敏感度没有发达市场高，因此政府融资导致的货币趋紧，对市场流动性总量的影响往往超过对价格（利率）的影响。信贷额度大量流向国企或地方融资平台以及债务展期等，造成私人部门融资条件偏紧，即使名义利率不变，也因为私人信贷成本提高，推高了实际利率，民营和中小企业的融资难度增加，融资成本上升，民间投资和消费不足，经济内生增长动力不足。

地方政府债务使财政货币政策操作处于两难选择，政府调整经济的能力受到限制。政府性投资过大，易导致政府主导型的经济局部过热，通胀常态化需要采取货币信贷收紧的政策，但是考虑到地方政府的财政压力、债务可持续性和还本付息负担、地方融资平台的资金链等，货币政策又不能过紧，只能采取以稳定货币供应数量和信贷占GDP比为主的改进的货币主义政策，即信贷规模控制。同时对实体经济来讲，政策又有“过紧”的风险。稳货币在维持总体货币条件不变下，如何避免私人部门货币条件过紧是亟待求解的难题。财政政策方面，债务压力大大压缩了收入再分配的空间。融资平台的风险管理，地方政府、银行去杠杆化，将大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的后续投入，不利于增加政府在社会保障等方面的支出。

第三、严重时可能引发社会动荡。我国地方政府债务风险，本质上是国家信用风险，最终的承担者不仅是地方政府，还包括中央政府。如果中央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定；如果政府赖账，如拖欠农民工工资，或长期拖欠银行贷款、建设单位款项等，政府作为公权力部门，债权人追债的成本很高、难度很大，将破坏政府的公信力，伤害社会诚信体系，恶化社会信用环境；如果地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款，将加大企业和个人负担，不仅影响群众生活，抑制后期经济成长，严重时将直接影响政府威信和社会稳定，甚至引发政府全面治理危机。

二、地方政府债务的形成机理

政府债务表面上看是地方政府过度投资和过度负债，深层次原因是市场机制构建不完善，体制机制转换不到位。

（一）“上下不清”：中央与地方的财税关系不合理，还没有形成有利于分清责任、理顺收入、合理转移支付的格局

首先，财力层层往上集中，事权层层下移，财权事权不能即期匹配。

1994年以来，中央在事权基本不变的情形下，财政收入得到大幅加强；而地方政府的事权则随着经济和社会的发展深化在加速扩张，但对应的本级收入并未随之匹配。自2000年以来，地方税收和中央税收基本稳定在“三七开”，财政收入基本稳定在“五五开”的格局，中央相对占优，而支出结构上，地方的支出比重却持续增加，正在向20∶80的比例迈进。

财力向上集中，有利于强化中央的宏观调控能力，问题是事权长期层层下移。能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间事权相互错位。我国并未通过立法对各级政府的事权加以明确划分，结果除了少数事权外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版。在垂直体制下，上级的事权往往成为下级的当然事权，形成了“上级请客、下级买单”的状况。

分税制改革不彻底，仅明确了中央与省级政府间的收入分配关系，而省以下政府间的财政体制，是由各省根据自身情况自行决定的。因此，在中央集中财力的同时，地方各级亦逐次对基层政府进行财力集中，基层的事权越来越重，财政状况却一级比一级差，不仅导致体制内地方财政捉襟见肘，乡镇级财政负债快速上升，而且也使基本公共产品和服务提供不足或严重不均。

第二，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够。

中央向地方的转移支付制度设计不够科学和规范，整体上无法显示出明显的再分配效果和均等化效应。中国目前的转移支付制度是一种纯纵向的转移支付体系，主要由五种拨款组成。增量转移支付是现行体制中唯一采用客观公式计算的转移支付，但拨款数量稀少，1997年仅占转移支付拨款总额的1.8%，虽然每年递增，但到目前为止所占的份额仍很小；税收返还、老体制上解或补助等，都是按基数法确定的，且税收返还要与当地增值税和消费税的增长率挂钩，不仅导致了收入不均衡状况的延续，维护了富裕地区的既得利益，而且助长了地方投资热、招商引资热；专项补助，不是按客观标准和合理的程序分配，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定，资金分散，极不透明，缺乏科学和有效的制衡和监督机制，既没有公开的预算，也不受人大的监督，裁量权集中掌握在国家各部委各司处手中，给权力寻租和腐败提供了制度条件。京城办事处林立，地方千军万马进京跑部钱进，目的就是拿项目，批资金。

第三，正规和稳定的收入来源不足，地方预算外卖地等非正式收入成为弥补敞口的主要手段。

基层财政的敞口难于通过正规途径弥补，一些地方形成吃饭养人型政府，在潜规则上实行超收奖励和罚款分成的体制，收费罚款养人、养人收费罚款，机构和人员循环式恶性膨胀。地方预算外收费罚款收入严重影响创业和就业，使一些能大量容纳劳动力就业的个体、微型和中小企业的负担越来越重。

同时，各地纷纷采用出卖土地获得财政收入的方法平衡财政缺口，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高。土地出让提升并放大了地方政府维护敞口的能力。2003年以来，土地价格急剧上扬，土地成为地方政府债务担保或偿债资金来源，但土地财政不可持续。土地财政是当前一系列社会经济问题难以解决的深层次原因之一，也是地方政府利益与中央宏观调控之间博弈的动因之一。

（二）“内外不清”：政府与市场的经济关系没有理顺，还没有形成主要依靠市场机制配置资源、政府引导的体制机制

首先，行政体制改革和政府职能转换滞后于经济发展，政府“越位”与“缺位”同时存在。

政府投资领域过宽，承担了许多本该由市场来承担的职责。政府财政尚未退出盈利性领域，而一些必须由政府承担的基本公共服务职能却长期缺位，没有真正实现由生产建设型政府、行政管理型政府向公共服务型政府的转型。

GDP至上的政绩考核体系和官员逐级晋升的机制，导致地方政府行为短期化。地方官员考核评价机制的设计，同改善地方政府财务状况的目标不一致。在GDP压力下，地方政府主导经济发展，基于政绩的投资冲动，地方官员普遍存在透支财力“大干快上”的动机，收支敞口存在着天然扩大的张力。

缺乏对地方政府的信用评估和约束机制，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还、自己借别人还、不还还能借到钱的错误逻辑，债务被留给继任者，后者继续举债，形成恶性循环。

第二，市场机制构建受制于体制负累，政银企不分，价格信号失真，资源错配。

中国经济的突出特点是市场加转轨。市场发挥效力的前提是生产要素的价格是市场化的，以价格显示物品的稀缺程度，并以此引导投资和消费。

国企改革停顿，国进民退，价格信号失真。在行政力量大于市场力量下，政府控制巨量的资源，主导经济的方方面面，做大做强国企成了主基调，民营企业逐渐被边缘化。国进民退，不仅体现在对资源的量的占用上，如挤占有限的公共资源，信贷、中央审批的项目和财政转移支付等，更体现在要素市场的价格管制或价格歧视，扭曲了要素稀缺信号，引起了投资的错配和低效，如重复建设、产能过剩等。国企的投资大多无视风险，凭借的就是要素的成本优势，以量取胜，而国企的投资冲动之所以形成群体性的行为，就是背后有政府的信用。政府既是经济运行的参与者，又是游戏规则的制定者，政府制定的政策和规则能否为不同的经济活动的参与者提供一个公平竞争的市场环境，直接影响资源的配置及其效率。

从金融市场上看，利率是风险的价格，有效的金融市场与银行和企业的风险感知相关。我国管制利率下，利率无弹性，无法反映项目的风险水平，再加上利率抑制，即廉价的利率，资金明显的被过度地使用了。特别是中国特殊的国情使资金供需双方对风险的感知不仅取决于风险，还取决于行政权力。金融机构与政府角色混同，国有产权虚置，银行处于上级银行和地方政府的双重领导之下，在管理者的个体前途与贷款风险之间作出权衡时，很可能更多考虑的是政治风向而非市场需求。

同时，在有限的信贷资源下，银行对有政府担保的国有企业、基建项目的风险感知可能很小，甚至是负的。特殊的风险感知加上价格双轨制，会极端体现为吞噬信贷资金的“信贷陷阱”，不管怎样再提升利息，资金始终流向这类贷款者；不管央行如何投放流动性，流动性始终流向这些所谓“负风险”、“零风险”的地方。这也是每当经济危机或政策紧缩时承受压力的都是民企，而每当政策宽松时国企受益更多的原因。

三、防控和化解地方政府债务风险的思路与建议

地方政府性债务宜疏不宜堵。当务之急是消化旧债、严控新增，制止地方政府债务扩张的趋势；根本上是加强制度建设，开条正道堵邪门。[4]地方政府债务的阳光化、透明化是关键，需要通过深化改革，理顺体制机制等来化解风险。

（一）健全债务管理机制，加强监管，分类化解

摸清地方政府债务的总量和结构，分门别类规范和清理。停掉纯粹钱袋子作用的融资平台，引入民间资本，其他融资平台部分民营化。因转贷、垫付、担保而形成的债务，应使之公开透明。对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域化解；对无法追讨和化解的应纳入直接显性债务进行清偿。地方政府化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集，中央财政也应给予一定的债务豁免或资金援助。

抓紧制定完整的地方政府债务统计指标体系，完善地方债务统计报告制度。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立健全地方政府债务规模管理和风险预警机制，实现全口径管理和动态监控；建立债权债务人对账机制，尽快出台地方债风险评估和安全评级指标体系。

实行严格的债务责任制，规范债务清偿行为。明确偿债主体和偿债责任，建立偿债机制和问责机制，强化地方偿债主体意识责任意识。制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化和制度化。认真贯彻《担保法》，禁止政府为竞争性领域的一切企业融资提供担保。设立政府逾期债务清偿风险基金，并及时补充偿债准备金。对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其他经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务；对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，用项目收益偿还债务。

（二）完善分税制财政体制，健全政府预算体系，加快地方融资的透明度

完善公共财政制度，建立财力与事权、事权与支出责任相匹配的财政体制。尽快分离地方政府的公共职能与资产经营职能，将政府职能真正转到以基本公共服务均等化为基础的公共财政上来，将非公共性建设切实交由民间投资完成。减少政府层级，按照一级政府一级事权一级财权，重新科学合理划分各级政府事权财权，各级政府事权划分应用法律的形式确定下来。建立合理转移支付制度，按照全国公共产品供给均等化原则，规范和加大一般性转移支付，缩小专项转移支付，坚决杜绝“创租”、“寻租”的恶性循环。结合税制改革完善结构性减税政策，加快资源税、房产税改革的推进力度，缓解地方政府财政压力。

改革政府会计制度，健全政府预算体系，建立政府财政公开制度。改革现行政府会计核算的原则，由收付实现制变为权责发生制，以完整反映政府在一个财政年度内发生的全部收支活动，包括政府资产和负债的变动情况。逐步将地方政府债务纳入财政预算管理，政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律应由财政部门根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。只有财政公开透明运行，才能杜绝普遍违法违规和各种特权、腐败现象的产生。

（三）建立地方政府发债制度，逐步形成规范的地方政府举债融资机制

立法放开地方政府的举债权。地方政府借债，限制在发行债券一个途径上，其他借债行为应当被禁止和视为违法。在规范的前提下，允许地方政府发债进行公共设施项目建设，改变地方政府债务以银行信贷为主的局面，使地方政府借债显性化、公开化。加快市政债的试点，逐步放行市政债，进一步解除省级及市级政府机构出售债券的限制。

严格发债主体资格审查，规范发债程序，建立发债评估、报告、计划、执行、信息披露制度等。债券发行依托中立的政府信用评级机构的评级和完全的信息披露机制，由市场机制来决定；政府的财政收支状况要公开透明，投资者在综合信息的基础上，进行地方政府债券的投资；对于财政状况较差的地方政府，如果发债失败，其必要的项目建设需要，应由中央政府和上级地方政府转移支付来解决，或者由国债项目安排建设，禁止用其他变相的借债方式搞建设，以免财政风险和财政破产。

明确地方债合理投放领域，建立政府投资项目库。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行可行性论证，确保项目投资建立在科学的基础上。规划外临时举债投放应经人大审议，接受社会的监督，不允许挪借其他专项资金用来搞建设。建立债务预算专章，将地方发债进行项目建设的方式固定化。发债不能超过本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线，还要考虑未来的财政收入增长点和还本付息能力。地方财政支出项目中应有一定比例的还本付息支出被固定化并逐步增长，确保其不得挪用，使发债的还本付息有一个稳定的资金来源。将一切政府债务显性化后，纳入财政收入债务风险比例控制管理。

建立地方政府发债配套管理制度，将地方债务纳入统一的国家债务监测体系，并不断完善地方债务管理的法律框架。同时，加强监管，防止政府财政不透明、造假账；虚假或夸张的信用评级；防止人大审批和听证形式化、走过场；听证人员选择不合理；防止设租寻租等违法违规现象的发生。[5]（P65-68）

（四）转变经济发展模式，强化经济社会风险的分散和化解机制

建立健全金融体制机制，拓宽规范化、市场化融资渠道。明确商业银行、政策性银行的职能定位，各司其职各尽其责；打破银行信贷垄断，扩大直接融资特别是债券融资占比；鼓励和推动融资平台资产证券化等金融创新；加快发展民营金融机构，放宽市场准入；规范民间风险经营机构，强化经济、社会利益主体的风险自我约束；稳步推进利率和汇率市场化改革，切实降低实体经济融资成本。

规范地方政府行为，转变政府职能和经济工作方式，减少政府对经济、社会微观事务的过多干预，改善经济结构，减轻对政府投资的依赖。加快国有经济从竞争性领域的有序退出，降低行业垄断，促进非公经济的发展，增加企业尤其是民营企业的发展空间。加强对国有公益性事业单位（如高校）的融资管理，既要满足事业发展的需要，又要防止公有产权形成的融资冲动。推进城乡一体化改革，充分发挥产权的激励和约束作用，实现经济、社会利益主体责、权、利相统一，破解经济社会发展中的深层次的制约因素与瓶颈问题，分散和化解政府债务风险。

[1]王姝.八问地方政府债务债务审计都审计什么?[N].新京报，2013-07-30.

[2]中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号、2013年12月30日公告.

[3]高利明.地方政府债务危机与契机[J].凤凰周刊，2013，（01）.

[4]庄卫路.地方政府债务问题文献综述[J].商品与质量，2011，（8）.

[5]周天勇.替纳税人管好“钱袋子”：周天勇谈财税体制改革[M].中国友谊出版公司，2010.

[责任编辑：沈斐]

The Forming Mechanism and Risk Prevention of Local Government Debts

DU Juan
（Economic Department of the Party School of CPC’s Zhengzhou Municipal Committee, Zhengzhou 450052,Henan,China）

Local government debt is the uncertain factor that hinders China’s economic transition and incurs systematic risks. Whether the debt risks are controllable is related with the public resources and the mechanism of the local government debts.The incubation and growing of China’s debt problems reveals in a concentrated way a series of profound problems during China’s economic transition,i.e.,over-investment from the government and too large debts.Behind these problems are the systematic problems of the local government,i.e.,incomplete market mechanism and insufficient mechanism transition.To prevent debt risks we need to put at the first place strategic public policies,strengthen systematic construction and build related mechanism so as to make debt management transparent,institutionalized and modernized.

Local government debt;forming mechanism;risk prevention

F127

A

1674-0955（2014）03-0105-07

2014-04-01

本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南新型城镇化财政金融支持体系研究”（项目编号：2013BJJ004）阶段性成果

杜娟（1964-），女，河南巩义人，中共郑州市委党校经济部副教授。