推进人民政协协商民主制度与机制建设的思考

杨根乔

（安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽合肥230051）

推进人民政协协商民主制度与机制建设的思考

杨根乔

（安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽合肥230051）

当前，人民政协协商民主制度及其工作机制不断健全与完善，在中国特色社会主义民主政治进程中发挥着越来越重要的作用。但也应看到，在制度规则、运作程序等方面还存在着制度化不足的问题，在法制化、程序化与协商主体的平等化建设等方面还显得比较薄弱。我们必须按照党的十八大决策部署和十八届三中全会《决定》精神，着力加强人民政协政治协商作为协商民主制度化平台建设，推进人民政协协商民主的程序化建设，健全人民政协协商民主的工作机制，强化人民政协协商民主制度的执行力。

人民政协协商民主；制度与机制；十八届三中全会

党的十八大对健全社会主义协商民主制度进行了规划和部署，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容，在指明我国各种协商渠道之后，强调要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。[1]（P30-31）这是我们党对人民民主理论的重大创新，是中国特色社会主义民主政治建设的重大创举，为推进人民政协的制度创新与制度建设，指明了前进的方向。

一、推进人民政协协商民主制度和机制建设的重要意义

人民政协协商民主制度和机制，是指中国共产党与各民主党派及相关各方，在人民政治协商会议这一平台上，就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题，进行平等、广泛协商以便取得一致意见的过程中所应遵循的规则和程序等的总称，具体包括协商的原则、主体、内容、程序、形式等要素。早在建国初期，我国就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，通过政治协商会议这种组织形式实施协商民主，并在实践中发挥了重要的作用。经过60多年的实践与发展，人民政协协商民主已成为与选举民主相互并存的中国特色社会主义民主政治的重要形式。特别是随着改革开放的深入和经济社会的发展，“两会”制度的逐步确立、发展和完善，人民政协协商民主制度及其工作机制不断健全与完善，已成为一个与人民代表大会制度并立的、社会各阶层代表参与政府决策的民主决策、民主管理的制度体系，在中国特色社会主义民主政治进程中发挥着越来越重要的作用。

（一）推进人民政协协商民主制度和机制建设，有助于社会主义民主政治的发展

从历史看，新中国成立之前，我党就与各民主党派结成了统一战线，建国后各民主党派继承和发扬优良传统，始终与中国共产党一道携手前进、一道经受考验，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协成为我国实行协商民主的一个重要舞台。在这个舞台上，各党派和无党派人士、各个阶层、各个界别、各个民族、各个宗教以及各界别的代表人士，都能够积极履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，就国家的大政方针提出自己的意见和建议，为经济建设和社会发展献计献策。[2]当前，我国改革已进入攻坚阶段，发展已进入关键时期，随着经济成分、组织形式、分配方式以及人们活动方式愈益多元化，社会成员政治价值和政治参与也愈益呈现出多元化的发展趋势，他们乐于对国家治理和社会事务作出不同的价值评判，也希望通过更多地参与对国家和社会事务的管理，以便更充分地表达与履行自己的民主意愿和民主权利。这种多元的政治价值诉求和政治参与行为，是发展中国特色社会主义民主政治不可或缺的宝贵政治资源。如何将这种来自社会各个界别和各个领域的多元政治资源凝聚成共同政治合力，是我国民主政治发展面临的一项重要而紧迫的任务。[3]而要完成这一重要而紧迫任务，必须推进人民政协协商民主制度和机制建设，更好地发挥人民政协这一“主渠道”、“主阵地”的协商民主作用，从而使多元政治资源在有效的政治平台与载体上得以合理表达，汇聚成共同推进民主政治和民主生活的强大动力。

（二）推进人民政协协商民主制度和机制建设，有助于党的执政地位的稳固

推进人民政协协商民主制度和机制建设，是提高党的执政能力与加强和改善党的领导的重要内容。从现实的政治生活看，各级人民代表大会是国家层面上实现选举民主的主要场所，而各级人民政协则是国家层面上实行协商民主的重要平台。推进人民政协协商民主制度和机制建设，可以更好地发挥人民政协在协商民主中的独特作用。一是推进人民政协协商民主制度和机制建设，可以最大程度地促进党和政府民主决策、科学决策。完善人民政协协商民主制度和机制，可以较好地保障民主参与贯穿决策全过程，从而弥补选举民主只能在决策之前对不同意见进行选择而无法参与决策全过程的不足，以使民主决策、科学决策的机制更加完善。二是推进人民政协协商民主制度和机制建设，可以更好地推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。民主协商的过程，也就是加强沟通、增进理解、扩大共识的过程，能够有效实现党的主张和人民的意志相统一，确保人民依法管理国家事业和社会事务，管理经济和文化事业，[4]积极投身社会主义现代化建设，充分体现人民的主体地位。三是推进人民政协协商民主制度和机制建设，可以进一步扩大执政党的执政基础。完善人民政协协商民主制度和机制，可以有效避免协商活动的随意性问题，不断提高政党之间的磋商交流、达成共识、合作共事的实际成效，这不仅改善了执政党与各民主党派之间的关系，而且发挥了民主党派作为参政党对执政党的监督作用，在协商议政、进行民主监督的过程中加强对中国共产党路线、方针、政策和主张的了解、理解和认同，巩固了坚持和发展中国特色社会主义的共同政治基础。

（三）推进人民政协协商民主制度和机制建设，有助于中华民族伟大复兴中国梦的实现

党的十八大以来，“中国梦”以其丰富的内涵和美好的愿景，为全体中国人民勾勒出一个可亲可近的奋斗目标。中国梦，是人民的梦，是全体人民共同创造、共同实现美好生活的共享之梦。而要实现党的十八大确定的各项任务，实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，必须把一切经济政治社会资源都组织调动起来，把各个社会阶层和社会群体的积极性和创造性充分发挥出来，同心同德、同舟共济，上下贯通，统一行动。实现与巩固这样一种生动活泼的政治局面，就要正确处理一致性和多样性的关系，大力推进人民政协协商民主制度和机制建设。通过广泛性、多层面、制度化的协商民主，使执政党、参政党、国家权力机构、政府组织、社会团体、社会各界人士以及普通民众在共同的协商平台上，围绕经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行广泛协商，并广开言路、广求良策、广谋善举，最大限度地兼容各方面的利益，最大限度地包容各方面的诉求，最大限度地吸纳各方面的建议，最大限度地求得“最大公约数”，这无疑可以极大地增进政治发展共识，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦奠定良好的群众基础。

二、当前人民政协协商民主制度与机制建设存在的主要问题

当前，健全社会主义协商民主制度，推进协商民主的广泛、高效、制度化发展，最根本的任务，就是要从制度上保障人民政协这个重要渠道切实发挥作用，保持这一协商民主的重要渠道畅通高效，从而推进我国社会主义协商民主制度建设。但是，我们也应看到，与选举民主相比较，当前人民政协的政治协商实质上还是一种功能性参与而非制度性参与，人民政协协商民主还缺乏比较完善的制度规则和运作程序，在法制化、程序化与协商主体的平等化建设等方面还显得比较薄弱，一些领域的协商民主还存在着制度化不足的问题。[5]

（一）政治协商的主体行为不明确不规范，有些协商民主活动随意性较大

协商主体的确定是推进人民政协协商民主制度和机制建设的基本环节。根据《中国人民政治协商会议章程》规定：政治协商制度中的协商主体包括中国共产党方面的负责人；人民政府方面的负责人；各民主党派方面的负责人；各人民团体方面的负责人；各民族代表人士以及各界代表人士。政协政治协商的效率如何，有赖于协商主体的行为是否规范。从目前政治协商主体行为看，无论是执政党和政府方面还是政协及各界代表人士方面，都在一定程度上存在行为规范问题，在政治协商主体行为中，或角色错位，或角色失位。一方面，党委和政府应主动却被动，是主导却被导。依照我国决策权力的横向配置情况，党政部门居于主导地位，政协在决策过程中发挥着咨询、协商的功能。但实际情况却是，在一些地方，作为主导方的党委和政府往往处于被动状态，政协却比较积极主动。有的政协拟定题目，主动联系政府进行协商；有的政府即使向政协征求意见，也是协商变通报，一些决策性事项，表决前才提请政协讨论。[6]一方面，人民政协及各界代表人士作为政治协商参与者，与中国共产党是领导与被领导关系，对决策的参与也因为地位的不同和信息的不对称，常常处于辅助性地位，发挥着咨询与建议的作用，而不是决策参与作用;[7]有的所提意见和建议内容比较空洞，其履行职能的规范化水平不高，致使党委和政府有关部门办理效果不理想。此外，在人民政协的参加单位中，作为中国人数最多的利益群体——农民，在政协界别中至今仍然缺位。当前人民政协政治协商的民众的参与度和参与方式，还有较大的拓展和深入空间。[8]

（二）协商民主立法不够健全，政协协商民主过程与结果的法律效力不强

在现行体制中，人民政协组织只是民意表达机构，而不是政策决策机构，又没有国家立法机构通过的组织法来确保它的地位和作用，人民政协政治协商制度的运行，主要是依据宪法、政协章程和执政党的文件规定。《宪法》对人民政协的地位、作用有所提及，但对人民政协组织的性质、委员产生方式、工作职责范围、工作程序、机构设置等，以及关于政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定，这就直接影响了政治协商的过程以及结果的法律保障和法律效力。[9]政协章程只是政协内部运行的指导性文件，并不具有法律效力。执政党的文件虽然在现实生活中具有极其重要的指导甚至指令功能，但严格地说，仍然不具备法律效力。由于缺乏法律依据与法律规范，现有的人民政协协商民主制度与机制难以对决策部门协商的随意性进行有效的制约，从而从根本上阻止“想协商就协商，没意愿就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”的现象发生。更有甚者，有的地方在实际工作中还出现政协委员因行使职权而遭受责难或打击报复的现象，即便委员因履职的合法权利受到损害而提起诉讼，法院也没有相应的法律适用条款，对其合法权益进行保护。

（三）民主监督和参政议政的程序化相对薄弱，“三在前三在先”原则落实情况仍然不尽如人意

“三在前三在先”原则即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，先协商后决策、先协商后决定、先协商后通过。目前，《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》虽然明确规定：“将政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”。但是，人民政协政治协商内容和协商程序的规定过于笼统，缺乏可以操作的依据，如哪些内容应该纳入决策程序，怎样纳入决策程序，未纳入后的监督机制等，并没有明确的实施细则。[8]由于缺乏协商程序的制度性规定，对于是否需要协商、协商的深度如何，以及协商内容、协商时间、协商方式的选择与协商结果的反馈等，往往取决于党政领导及其职能部门的主观愿望，协商的随意性较大。如在一些地方，政协有一个通常的说法，称“年委员”、“季常委”和“月主席”，很多政协委员一年就开一次会。有的在协商过程中，也不同程度地存在着“不说白不说，说了也白说”的问题。

（四）一些领域民主协商重形式、轻内容，对如何切实发挥人民政协协商民主的作用缺乏制度规定

主要是人民政协开展政治协商活动的各项具体制度和机制还很不完善。[10]从决策过程看，在关系国计民生重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的决策过程中，如何切实发挥人民政协协协商民主的作用，确保科学决策，纠正决策失误，是一个亟待从制度化层面解决的重大问题。[11]从决策执行环节看，政协政治协商的影响主要体现在政府决策的贯彻执行环节，但由于缺乏相应的机制保证，决策实施中的政治协商还没有成为政协的经常和自觉的行动。从决策执行结果看，政协通过调研、视察等形式，就政府部门执行决策的情况提出意见和建议，至于政府部门采纳得如何，则没有多少约束，缺乏反馈、追踪和评价机制。

三、推进人民政协协商民主制度与机制建设的几点思考

实践表明，健全与完善人民政协协商民主制度与机制，是发展人民政协协商民主的关键环节。我们要按照党的十八大决策部署和十八届三中全会《决定》精神，在现有人民政协协商民主制度框架及相关规则的基础上，围绕协商民主所设计的主题、内容、程序、形式等，并借鉴我国协商民主实践中基层协商民主制度化建设的一些成功经验，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，逐步建立与完善人民政协协商民主相关法律、制度与机制，努力使人民政协协商民主有章可依、有规可循，以制度保障协商实效。当前，要着力做好以下五个方面工作：

（一）加强人民政协政治协商作为协商民主制度化平台建设

完善人民政协协商民主制度与机制，要特别注重完善人民政协制度的结构体系。一是进一步建立健全人民政协协商民主的工作制度。完善人民政协开展协商民主的形式、内容和程序，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，并在制度中做出具体、明确、刚性的规定，促进协商民主的制度化、规范化。二是进一步实现人民政协协商民主与党政部门相关制度的有效衔接。把政治协商列入党委重大决策议事程序，把是否坚持政治协商、接受民主监督、支持参政议政作为衡量党政领导干部政治素养、领导水平和民主作风的重要标志，纳入党政领导干部目标责任考核内容，使政治协商“三在前三在先”原则真正落到实处。三是进一步建立健全人民政协协商民主的组织保障制度。根据宪法精神，考虑将人民政协协商民主建设纳入国家法制整体框架，逐步出台《党派法》、《人民政协组织法》、《民主监督法》等法律法规；在条件成熟时，探索制定人民政协组织条例，制定地方政协委员会工作规则等，把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协工作既有政策依据，又有法律保障。四是进一步建立健全政协委员管理制度和常委管理制度。研究制定发挥政协委员作用、加强政协常委会制度建设的具体实施意见，切实维护政协组织和委员履行职责的权利。[11]

（二）推进人民政协协商民主的程序化建设

程序化是制度和规范的具体化。人民政协协商民主的程序化建设，从重点环节看，一是要把政治协商纳入国家和地方决策程序，成为重大决策过程的必经环节。二是要改进人民政协会议的程序，健全人民政协制度的民主协商功能，明确人民政协与其他国家权力机关的关系。三是坚持决策前和决策执行中的协商，特别是要做好决策前的协商。四是进一步明确政治协商的内容，只要涉及所规定的内容，就必须进行协商。五是明确协商的主要程序，决策前提供有关信息和材料，决策中充分发扬民主，决策后就重大意见建议的采纳情况实行反馈。六是切实保障协商主体（党委、政府、政协、相关部门代表、政协委员或社会各界代表）履行职责、提意见、作批评的权利。[12]从薄弱环节看，首先，加强民主监督的程序化建设。民主监督的程序主要包括：其一，协商确定民主监督的议题；其二，制定民主监督方案，党政部门提供相关材料，通报情况，并且在政协委员视察和调研时给予协助；其三，党政领导或有关部门的负责人应到会与政协委员进行沟通交流、听取意见、批评和建议；其四，对委员在民主监督中提出的意见、批评和建议，要以书面形式反馈；其五，政协要组织政协委员有选择地对反馈情况进行跟踪。其次，加强参政议政的程序化建设。目前，关键是要在专题调研和反映社情民意这两个基本形式的程序化建设上下功夫。专题调研在调研选题、调研实施以及成果转化上应有明确规定；反映社情民意可以仿照提案办理的形式程序化。

（三）健全人民政协协商民主的工作机制

第一，建立和完善协商对象的补充机制。优化人民政协的界别结构，注重将新的社会阶层和群体的代表人士吸纳到政协组织之中，适当增加其在各级政协委员中的数量，进一步提高人民政协的广泛代表性，增强包容性。通过合理设置界别，使政协真正成为各界别、各阶层、各利益群体反映诉求、实现夙愿的重要形式。同时，还要改变由于界别主体性不足导致民主党派趋同化的倾向，改变各界别的委员数量及相应比例不尽合理等状况。第二，建立和完善协商内容的确定机制。要规范提出程序，政治协商的内容应先由政协提出，然后由党委、政府和政协共同协商确定；要明确协商内容，把党和国家的大政方针、法律法规、经济社会发展中的重大问题与涉及群众切身利益的实际问题结合起来，突出政治性，增强针对性，提高实效性。第三，建立和完善协商意见的反馈机制。要注重双向反馈机制：一是协商意见的反馈。政协在收集各党派团体、各界别委员以及社会各界人士意见和建议后，要及时通过适当的途径向党委、政府或有关部门进行反馈，并做好登记、分办、催办、会办、跟办、督办等工作，确保各条意见建议得到落实。二是办理结果的反馈。在政协进行意见建议反馈的同时，党委、政府也要建立办理结果反馈机制，要及时批办、转办政协提交的意见建议，并督促承办部门限期向政协反馈办理结果。第四，建立和完善协商结果的保障机制。党委既要发挥好协商主体的作用，更要发挥好领导作用，特别是在协商意见不一致的情况下，党委要主动牵头协调，保证协商工作取得成效。同时，要明确协商规定。对于协商一致的事项或意见建议，党委、政府承办部门必须认真加以落实；对于不能采纳的意见建议，应说明理由；对于协商未达成一致意见的，不得进入决策程序。此外，开展平等协商，最大限度地保证各协商主体（党委、政府、政协、相关部门代表、政协委员或社会各界代表）都享有平等的发言权、讨论权，有权发表各自的见解，有权提出不同的意见和建议。最后，要强化跟踪监督，确保协商结果得到落实。

（四）创新人民政协协商民主的新形式

目前，比较定型的形式是政协委员全体会议全面协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协调、提案督办和委员视察座谈会等有效形式。在坚持和完善这些有效形式的同时，应当不断创新人民政协协商民主的新形式，比如政协与党委的恳谈会，政协与政府的联席会、听证会、双向交流会等，增加协商密度，提高协商成效。同时，健全社会协商对话制度，发挥人大、政协、人民团体、行业协会等职能作用，完善公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度，完善信访工作机制，落实领导干部接访、下访、回访、联系群众制度，畅通公民利益表达渠道，实现全社会的利益共识。此外，借鉴近年来我国基层治理和群众自治中涌现出许多协商民主的有效制度形式，如民主议事会、民主恳谈会、[13]民主理财会、民情恳谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听政会、平安协会等，让这些生动活泼且卓有成效的基层民主协商制度和形式与人民政协协商民主制度和形式之间，既遵循各自的制度规范，又形成相互的联动关系，以此推进人民政协协商民主制度建设。

（五）强化人民政协协商民主制度的执行力

制度建设，贵在坚持、重在落实。人民政协协商民主制度建设，既要解决制度“缺失”问题，也要防止已有制度被“虚置”的问题。因此，在推进人民政协协商民主制度与机制建设的同时，也要抓好制度的贯彻落实。要加强人民政协协商民主制度的学习和宣传工作，不断强化人民政协协商民主依法履职的意识，切实提高协商民主的能力和水平。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]阎金明.进一步完善人民政协协商民主制度建设[N].人民政协报，2013-10-09.

[3]包心鉴.协商民主的制度化构建和人民政协的主渠道作用[EB/ OL].人民政协网，2013-08-21.

[4]包心鉴.社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式[N].光明日报，2013-09-10（16）.

[5]包心鉴.论协商民主的现实政治价值和制度化构建[J].中国天津市委党校学报，2013，（1）.

[6]廖继红：政治协商主体行为的明确与规范[N].人民政协报，2011-09-23.

[7]陈家刚.协商民主与政治协商[J].政治发展研究，2007，（2）.

[8]肖春艳.西方协商民主与人民政协政治协商制度[J].湖北省社会主义学院学报，2010，（1）.

[9]杨雪燕.完善人民政协政治协商制度推进社会主义政治文明发展[J].湖北省社会主义学院学报，2011，（6）.

[10]郑宪.人民政协政治协商制度建设若干问题的思考[J].广东省社会主义学院学报，2010，（4）.

[11]王顺生.发展人民政协协商民主推进社会主义民主政治建设[N].人民政协报，2009-05-04.

[12]李剑锐.人民政协与中国特色协商民主制度[J].理论学习，2010，（12）.

[13]陈家刚.温岭改革：开启基层协商民主新路径[N].学习时报，2012-11-28.

[责任编辑：闫明]

Thoughts on Pushing the Construction of Consultative Democracy System and Mechanism

YANG Gen-qiao
（Marxism Research Institute,Anhui Social Science Academy,Hefei 230051,Anhui,China）

Currently the consultative democracy system and its working mechanism has been continually improved and playing more and more important roles in the process of socialistic democratic politics with Chinese characteristics.However,there are still problems in systematic rules and operating procedures and there are still weak points in the construction of institutionalization, proceduralization and equalization of main bodies.We must strengthen the platform construction,push the procedural construction, improve the operating mechanism and strengthen the execution power of the consultative democracy system according to the planning of the Eighteenth National Congress of CPC and the spirit of the Third Plenary Meeting of the Eighteenth National Congress of CPC.

deliberative democracy;system&mechanism;the Third Plenary Meeting of the Eighteenth People’s Congress

D627

A

1674-0955（2014）03-0035-06

2014-03-10

杨根乔（1962-），女，安徽潜山人，安徽省社会科学院马克思主义研究所副所长、研究员。