加强基层服务型党组织建设的五个着力点

杨群红

（中共河南省直机关党校，河南郑州450002）

加强基层服务型党组织建设的五个着力点

杨群红

（中共河南省直机关党校，河南郑州450002）

“以服务群众、做群众工作为主要任务加强基层服务型党组织建设”是党的十八大对基层党建工作创新提出的新任务和新目标，也是实现党的十八届三中全会提出的“推动国家治理体系和治理能力现代化”目标的一项基础工程。加强基层服务型党组织建设，关键要从五个方面重点着手：一是推动基层党组织功能转型，从工作理念和工作方法上实现管理为主向服务为主转变；二是紧紧围绕“五个服务”开展工作，提高服务群众工作的针对性和实效性；三是及时总结宣传基层探索的典型经验，营造党组织服务群众“创先争优”的良好氛围；四是统筹协调各类服务资源，形成服务群众的合力；五是加大群众评议的权重指数，激发基层党员干部服务群众的动力。

基层；服务型党组织；功能转型；群众工作

党的十八大报告提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务加强基层服务型党组织建设”，[1]（P54）这不仅是对基层党建工作创新提出的新目标和新要求，也是实现党的十八届三中全会提出的“推动国家治理体系和治理能力现代化”[2]（P3）目标的一项基础工程。在全面深化改革的新形势下，加强基层服务型党组织建设，必须从以下五个方面重点着手。

一、推动基层党组织功能转型，从工作理念和工作方法上实现从管理向服务的转变

政党功能就是政党在现实社会生活中所发挥的作用和所承担的角色。基层党组织作为党在社会基层中的战斗堡垒，所承担的功能必须随着党所处历史方位的变化和经济社会的发展而不断地进行调整。

1．把服务群众作为主要任务是对基层党组织功能的新定位

在不同的历史时期，党的基层组织发挥着不同的功能。在革命战争时期，基层组织的主要功能是宣传群众、组织群众和动员群众。在计划经济时期，基层党组织的主要功能是行政管理。在“单位制”背景下，基层党组织处于统一领导各项工作的核心地位，掌握了单位的决策权和管理权，不但领导所在单位的政治活动，而且领导生产和行政工作，握有决定本单位重大问题和任免干部的一切行政权力。基层党组织通过对行政管理的深度介入发挥影响力。在全面深化改革和建立完善社会主义市场经济体制的新时期，基层党组织的主要功能是服务群众。随着传统“单位制”社会的瓦解，基层党组织执政的生态环境发生了重大变化，主要表现为，社会流动性增强，各类新经济组织和新社会组织不断涌现，单位的资源分配功能和对个人的影响力、控制力逐渐减弱，群众对基层党组织的政治依存度下降。在这种新形势下，传统的依附在单位组织上的基层党组织，不可能再通过传统的行政管理方式实现组织群众、影响群众的功能。在农村群众中流行的顺口溜：“有田有粮不找你，不偷不抢不怕你，外出赚钱不理你，出了问题就找你，不给解决就骂你，解决不好就告你”，这一民间谚语就从一个方面反映了群众对基层党组织的行政依存度在逐渐下降，对基层党组织的服务提出了更高要求的基本现状。在这种新形势下，基层党组织要发挥领导核心作用、增强凝聚力，就必须紧紧围绕“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”[3]（P8）开展工作，主动推进工作方式转型升级，把工作重心由传统的行政管理为主，转移到服务群众为主上来，通过提升服务能力来提高党在基层的影响力。

在新的历史时期，党中央根据世情国情党情的新变化，对基层党组织的功能转型提出了明确的要求。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》对新时期党的各类基层组织的功能给予了新的定位，指出基层党组织要坚持“围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能”，在“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”[4]（P18）方面发挥作用。党的十八大进一步明确提出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。加强基层服务型党组织建设这一目标的提出，是对新时期基层党组织“服务功能”的新定位，标志着基层党组织功能已经从管理为主向服务为主转型。

2．必须从工作理念和工作方法上实现从管理到服务的转变

基层服务型党组织所提供的“服务”不是一般意义上的服务，是指党在基层的工作方式由管理为主向服务群众为主的转变。基层党组织提供的“服务”应主要体现以下几个方面：一是保证党的各项惠民利民政策的贯彻执行；二是建设一支服务意识强、服务水平高的党员干部队伍；三是及时协调解决群众的利益诉求。

推动基层党组织的功能转型，需要从两个方面实现转变。一是从工作理念上实现从管理到服务转变。思想是行动的先导。建设服务型党组织，必须铸牢基层党员干部的服务理念。广大基层党员干部在思想理念上需要实现从过去的“被动服务”向“主动服务”转变，从“服务上级为主”向“服务基层、服务群众为主”转变，不断强化服务意识，把群众的服务需求作为一切工作的出发点和落脚点。二是从工作方法上实现从管理到服务的转变。服务群众就要及时了解群众的诉求。要求基层党员干部改进工作作风，建立联系群众和服务群众的工作制度，经常深入基层、深入群众调查研究，把群众的呼声作为第一信号，把群众的需求作为第一选择，把群众的满意度作为第一标准。为了给群众提供满意的服务，基层党组织还要从传统的集中决策的工作方法向依靠群众实行民主决策转变。随着群众民主意识和参与意识的增强，党组织要把服务群众的好事办好，就必须完善基层民主协调制度，凡是涉及群众重大利益的事项都要召开党员群众大会，广泛征求意见，争取为群众提供满意的服务。

二、紧紧围绕“五个服务”开展工作，不断提高服务群众工作的实效性

在全面深化改革的新形势下，建设基层服务型党组织必须紧紧围绕：“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”开展工作，这是建设基层服务型党组织的中心任务。

1．服务改革，为全面深化改革提供组织保障

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的新目标和新任务，按照“围绕中心、服务大局”的要求，基层党组织作为党在基层全部工作和战斗力的基础，服务改革是基层党组织当前和今后一个时期的重大政治任务，其战斗堡垒作用要在服务改革中体现出来。基层党组织要围绕以下三个方面服务改革。一是保证党的全面深化改革的目标任务在基层得到落实。基层党组织要把服务改革作为头等大事，积极主动支持各项改革，确保党中央在民生领域的改革如生育政策的改革调整、对弱势群体社会保障制度的落实、新型农业经营体系的完善、农民各项财产权的保障等各项改革举措在基层得到真正的贯彻落实；二是在全面深化改革中做好群众的思想政治工作。改革是利益格局的重大调整，基层党组织需要通过深入细致的思想政治工作，教育群众正确对待改革过程中的利益变化，引导广大党员群众支持改革。三是做好改革过程中各个利益群体的协调工作。发挥利益协调作用是党组织的一项重要功能，在推进政治、经济、文化、社会等各项改革的过程中，基层党组织要做好各个利益群体的协调工作，依法保障群众的各项权益，使广大人民群众共享改革发展红利。

2．服务发展，不断地满足人民群众在经济、政治、文化、社会等方面日益增长的需求

在当代中国，发展是解决所有问题的关键。带领群众发展经济、实现共同富裕是基层党组织面临的首要任务。在服务发展中，基层党组织要顺应人民群众盼富裕、奔小康的迫切愿望，着力在推动当地经济发展、带领群众致富方面为群众提供服务。理清发展思路，破解发展难题，把党的各项富民、惠民、便民政策落到实处。

3．服务民生，着力解决群众在就业、教育、医疗、养老、社会保障等方面的民生需求

基层党组织要把服务民生的重点放在对弱势群体的服务上；在就业方面，把服务重点放在解决好特困群体及家庭成员的就业扶持工作上；在社会保障方面，把服务重点放在做好城乡困难群众基本生活保障工作上；在教育方面，把服务重点放在解决好经济困难家庭和进城务工人员子女入学难问题上。党组织通过为困难群体和弱势群体提供服务帮助，增强影响力和凝聚力。

4．服务群众，必须树立正确的群众观

把服务群众作为新时期党组织的一项主要任务，其核心要求就是要树立正确的群众观。一是从价值观上体现群众观。基层党组织要把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为想问题、做决策的衡量尺度。二是从工作目标上体现群众观。基层党组织要实现好维护好发展好广大群众的根本利益，不断提高准确把握民意的能力、为民排忧解难的能力、帮民增收致富的能力、教育引导群众的能力。三是从服务方式上体现群众观。基层党组织要把办好群众最需要的事、解决好离群众最近的事作为服务群众的目标要求。

5．服务党员，从工作生活上和政治权利上为党员提供必要的保障

服务党员是党章赋予党组织的一项基本职责，也是增强党组织凝聚力的内在要求。党组织为党员提供服务，一是解决好党员的生活实际问题。帮助在艰苦环境中工作的党员、因病致贫的党员和生活困难的老党员解决生活中的实际困难问题。二是维护党员的民主权利。积极维护党员的选举权、被选举权、知情权、参与权等基本民主权利，增强党员的荣誉感和自豪感。党组织通过对党员的服务与关怀，激发党员服务群众的热情和动力。

三、及时总结宣传典型经验，营造服务群众创先争优的良好氛围

尊重和发扬基层群众的首创精神是我们党领导改革开放35年来取得的一条宝贵经验，也是推动基层党建工作不断创新发展的宝贵财富。进入新世纪以来，适应我国经济社会发展变化的内在要求，根据党中央的部署和要求，各地基层党组织广泛地开展了以“联系群众、服务群众”为主要内容的活动，积极探索为群众“办实事、做好事、解难事”的新途径，形成了一批富有特色的服务群众新载体，积累了新的宝贵经验。在建设基层服务型党组织的过程中，上级党委部门要及时总结宣传基层创造的典型经验，发挥先进典型的示范带动作用，在全党全社会营造一个基层党组织服务群众创先争优的良好氛围。

近年来，各地基层党组织在服务群众工作中创造的典型经验主要有以下几种。

1．在创新服务群众的方式上

上海、浙江等地结合城市社区群众的服务需求，创立了“网格化管理、组团式服务”的新载体。他们的做法是，以社区网格化管理为依托，建立了“块区－村居－街镇－市区”政府职能部门“四级联动”机制，由村委会、居委会党组织协调医疗、司法、民政等专业部门的力量，组成一个服务团队，发挥各部门业务特点和职能，共同为群众解决实际困难。这种组团式服务能够有效地整合基层服务资源，大大提高服务成效。

2．在拓展服务群众的内容方面

贵州遵义、山东诸城等地结合农村群众的服务需求，开展了多元化服务的活动。他们把党的建设和经济建设、社会建设有机地结合起来，为当地群众提供多元化的服务。通过广泛地建立“党群之家”等服务平台，为群众提供公共服务和生产生活服务，使群众在家门口就可以享受交纳手机费、水电费，办理小额存取款、养老保险等服务，还开展了把信息咨询、科技培训、医疗卫生、纠纷调解服务送进村的服务活动。这种多元化的服务内容，适应了群众多元化的需求，把党组织的服务与群众的需求有机地结合起来，大大增强了服务群众的实效性，在群众中产生了良好的效果。

3．在建立联系服务群众工作制度方面

河南淇县建立了“三下三进”的制度。“三进”是指村干部进户摸情况、乡镇干部进村办实事、乡镇干部进站解难题。“三下”，一是指工作建制下沉。在中心村设工作站，把乡镇干部工作地点，由乡搬到村。二是工作职能下放。让干部带着工作职能进村，有权力为村民直接办理如低保、宅基地审批等手续。三是工作力量下沉。让三分之二机关干部到村中心站办公。这种基层党员干部直接联系服务群众的制度，不仅增进了干部与群众的感情，而且能够为群众提供急需的服务，为农村基层干部联系群众和服务群众提供了良好的载体。

安徽等地建立了“为民服务全程代理”制度。规定凡是群众所需的服务项目均由党员和干部集中代为群众办理。群众把这种服务称为“群众动嘴，干部去跑腿”。他们的主要做法是，凡是与农民群众生产、生活密切相关的事项，如婚姻登记、生育审批、户口转迁、粮贴发放、外出就业培训、个私企业办照、城乡医疗救助等涉及审批手续及证照办理的项目，全部纳入基层党组织“为民服务全程代理”的范围，由党员干部集中为群众办理。“为民服务全程代理”制度是一种很好的服务载体，让基层群众真正享受到党组织的直接服务，在服务中感受党组织的温暖和关怀。现在，“为民服务全程代理”制度，已经在许多地方得到推广，受到了群众的广泛欢迎。

各地党委组织部门对于基层党组织在服务群众工作中创造的典型做法和经验、涌现出来的先进典型，应通过各种媒体进行广泛宣传报道，并给予一定的荣誉激励，充分发挥先进典型的示范带动作用，在全党营造服务群众“创先争优”的良好氛围。

四、统筹协调各类服务资源，形成服务群众的强大合力

基层党组织在服务群众的过程中，不能单独靠党组织“单兵独战”，必须发挥党组织“总揽全局、协调各方”的政治优势和组织优势，统筹各类服务资源，形成服务群众的强大合力。

1．统筹协调行政区内各类服务资源

随着经济社会发展，社区党组织的服务对象不断增多，群众对党组织提供的服务内容也有更多的需求。从服务对象来看，外来流动人员、下岗失业人员、退休人员、低保困难群体等都纳入了城市社区党组织服务的范围。从服务内容来看，社区党组织承担着为社区居民提供生活便利服务、卫生保健服务、文化生活服务等责任。面对如此广泛的服务对象和服务范围，单独依靠社区党组织已经很难承担起服务责任。因此，必须大力开展区域化党建，成立社区联合大党委，吸纳辖区内行政单位党组织负责人作为社区党委成员，以党建工作为纽带，统筹驻区单位的人才、场地、服务队伍等各类服务群众的资源，提高社区公共资源的利用效率，不断满足社区居民的各种服务需求。

2．统筹协调各类服务项目资金

在美丽乡村建设中，党组织要发挥其组织优势和政治优势，对民政部门的救助服务资金、扶贫部门的扶贫开发服务资金、党建部门的党建信息化扶助资金、水利部门的农村水利开发资金等多项服务资金，根据当地实际和群众生产生活需要进行统筹协调，争取把有限的资金集中使用在群众最急办的事项上，为群众提供最急需的服务。

3．激发社会组织服务群众的活力

改革开放以来，我国的社会组织得到较快的发展，许多地方成立了行业协会商会类（农村专业协会、农村专业合作社）、公益慈善类（义务工作协会、困难群众互助帮扶组织、慈善超市）、社区服务类（城市社区联盟、社区卫生服务机构、老年服务中心）、文体活动类（艺术团、表演队）、权益维护类（业主委员会）等各类服务群众的新社会组织。这些新社会组织是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带，担负着为群众承办公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向党和政府反映居民群众的意见和要求的责任，在服务群众的人才、技术方面他们具有独特的优势。基层党组织通过发挥自身的政治优势，激发社会组织服务群众的活力，把他们的人才、技术等优势资源整合起来，为广大群众提供服务。

例如，在城市社区中，社区党组织如果筹划举办一些较大规模的服务社区居民活动，无论从人才资源还是从组织能力、技术资源方面，单独依靠党组织都力不从心，而城市社区联盟、老年服务中心等社会组织在这方面就拥有丰富的人才资源、技术资源优势。在一些农村地区，基层党组织在服务农民群众发展经济方面，同样遇到了缺乏技术人员、没有充足的市场信息等难题。而农村专业合作社、农村专业协会等社会组织在推广农业科学技术、引导农民进入市场、为农民提供信息服务方面就具有十分显著的优势。城乡基层党组织应该发挥自身的组织优势，通过加大在社会组织中的覆盖面，为社会组织开展活动提供一定的经费支持和场所支持，对社会组织服务群众的活动进行宣传表彰并给予一定的荣誉激励等多种措施，激发社会组织服务群众的活力，整合社会组织服务群众的资源，实现党组织服务群众与社会组织服务群众的有机结合，形成服务群众的强大合力。

五、建立和完善群众广泛参与的评价机制，激发服务群众的动力

评价机制具有重要导向作用。党组织服务好不好，群众是监考。用群众“评议”赢得群众“满意”，是充分调动基层党组织服务群众积极性的重要法宝。为了充分调动基层党组织服务群众的积极性，在基层党员干部考核评价机制的设计上，要由上级主管部门考核评价为主向群众评价为主转变，增加群众评议的权重指数。

1．加大群众评议结果在干部考核中的权重指数

党组织和党员对基层群众的服务成效如何，最终要看是否真正得到群众的认可。“金杯银杯不如老百姓的口碑”。让群众对基层干部进行评价，最能体现基层干部的为民服务效果，也最能有效地激发基层干部为群众办事的积极性和主动性。因此，要激发基层党组织服务群众的内在动力，必须按照党的十八届三中全会《决定》的要求，完善基层党员干部政绩考评机制，在基层党组织的领导干部政绩考核和干部提拔升迁中，加大“群众满意度”在干部考评结果中的权重指数，使群众评议结果至少占60%以上的权重，从而激发基层党员干部服务群众的动力。

2．综合运用多种群众评议形式

一是可采取一事一评的方式，由考核组召集相关社区居民代表、党员代表和其他服务对象代表，对党组织服务群众的情况进行无记名测评。二是充分利用书面评价、口头评价、网络评价等多种形式，广泛征求群众对党组织服务工作的意见建议。三是由群众对服务效果进行现场评价。可以借鉴一些行政部门或企业部门采用的现场评价的办法，在便民服务窗口设置满意度（优、良、中、差或满意、不满意）评价器，由前来办事的群众即时对工作人员的服务质量进行现场评价。

3．建立奖罚分明的激励和惩戒制度

对服务群众成效显著的基层党组织要授予一定的荣誉称号，并给予一定的物质奖励。对得到群众充分认可的党员领导干部，在提拔晋升方面要给予优先考虑。对服务不力、严重侵犯群众利益的党组织和个人，要严肃追究当事人的责任，通过诫勉、通报、党纪处分等办法给予惩处。

[1]本书编写组.党的十八大报告辅导读本[M].北京:人民出版社，2012.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（单行本）[M].北京:人民出版社，2013.

[3]本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京:人民出版社，2013.

[4]本书编写组.党的十七届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京:党建读物出版社，2009.

[责任编辑：沈斐]

Five Stress Points in Strengthening Service-based Party Organization at Grass Root Level

YANG Qun-hong
（Provincial Party School of CPC Henan Committee,Zhengzhou 450002,Henan,China）

To strengthen the construction of the service-based CPC organization at grass root level with serving the public as the major task is the new task and goal of the CPC for the innovation of the construction of the service-based CPC organization at grass root level in the Eighteenth National Congress of CPC.It is also one of the basic projects for realizing the goal of pushing national governance system and governance capability modernization put forward in the Third Plenary Meeting of the Eighteenth National Congress of CPC.We need to strengthen construction of the service-based CPC organization at grass root level from the following five aspects:First is to push the functional transition of the party organization at grass root level,that is,to push the transition from administration-oriented organization to service-oriented organization from both working idea to working style;Second is to serve the public around the Five Service Themes to improve the efficiency of working for the public;Third,timely summarize and make public the typical experience of new explorations in organizations at grass root level to create a nice atmosphere for serving the public;the fourth is to plan and coordinate various kinds of service resources to serve best the public;the fifth is to increase the weight of public evaluation to inspire the motive of civil servants in serving the public.

grass root level;service-based party organization;functional transition;mass activities

D262.4

A

1674-0955（2014）03-0072-06

2014-04-01

本文系国家社科基金项目“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党研究”（项目编号：13BDJ030)的阶段性成果

杨群红（1963-），女，河南洛阳人，中共河南省直机关党校教授。