河南省新型城镇化中农村建设用地流转的现状及思路探索

刘鸿

【摘 要】本文结合新型城镇化中河南省农村建设用地流转现实存在的问题，有针对性地对农村建设用地流转做了积极的探索并提出了有效的建议，以使农村建设用地依法、有序、健康地流转。

【关键词】新型城镇化；建设用地流转；现状；思路

新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、城乡协调发展的城镇化建设路子。而农村建设用地流转、土地制度的改革是新型城镇化建设的核心内容之一，因此从根源上改变土地权属性质，提高土地使用效率，扩大建设用地供给，才能破解“土地”城镇化而非“人口”城镇化难题，在新型城镇化发展中迸发出更大的活力。而近年来， 随着城乡建设的发展，农村建设用地流转已在河南省郊区、农村悄然兴起，河南省农村建设用地流转步伐也在加快。

1.河南省农村集体建设用地流转的现状与存在的主要问题

1.1农村集体建设用地流转处在无法、无序、无市场的状态

现行《土地管理法》规定：“集体土地使用权不得出让、兼并或出租用于非农业建设。”该法对于集体建设用地的用途，要求不得转让用于非农建设，农村集体建设用地绝不能直接用于商业开发。但是，实践已经走到了法律的前面，比如建设商品房、商业地产等，这都是直接触犯土地管理法的行为，集体建设用地早已突破了原有的使用范围，通过出租、转让、合作、入股等方式流转到集体经济组织以外的企事业单位和个人。另外，交易缺乏市场政策，各地普遍发生农村集体建设用地自发进入市场现象，但政府对农村集体建设用地市场交易没有统一、规范的政策法规。这种做法与新型城镇化的趋势相符，却与现行的法律法规发生明显的冲突，适时修改法律法规已经成为迫在眉睫的事情。

1.2土地流转制度在新型城镇化建设中成为障碍

现行的土地制度是推进新型城镇化建设的最大障碍，城市土地比农村土地享有更完整的权能，二者的法律地位不平等。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的，农村用地跟城市用地没有做到同地、同权、同价是矛盾的根源，农民土地被征收之后，价格上涨10倍，但补偿可能只有十分之一，这造成了城乡收入差距扩大。集体建设用地虽名为建设用地，但用途极为有限，仅可用于农民自住宅基地、乡镇企业用地和农村公共设施用地等方面，且使用权不能像国有建设用地那样自由上市交易。

1.3集体建设用地流转增值收益分配不均，农民权益得不到有效保障

农村集体建设用地流转过程中缺乏农民权益保护机制，这是集体建设用地流转中的突出问题，也是影响农村社会稳定的重要因素。在农村集体土地产权主体不清晰的情况下，农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村委会。很多集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项，未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，急需建立一种补偿机制用以解决目前集体土地收益分配不均的问题。

1.4各级政府对集体建设用地流转和利用缺乏有效的规划和管理

目前规划和国土等部门尚未把集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划。随着农村集体建设用地数量增加，农村集体建设用地越来越成为经济发展和城市建设用地的重要组成部分。但规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理，村镇建设规划编制工作严重滞后。规划、国土、建设等职能部门在推进集体建设用地改革工作上，缺乏政策配套和工作协调。如河南省城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接，在农村集体建设项目用地审批上，由于各个部门政策不协调，造成审批周期长，项目难以落实，无法对建设用地流转和使用进行有效的管理和规范。

2.对河南省农村集体建设用地流转思路探索的几点建议

2.1加强农村建设用地流转的法律建设，修订和完善土地管理法规

修订和完善城乡二元体制下形成的《土地管理法》等有关法律法规，建立多元统一的农村土地市场，在坚持用途管制的前提下，从法律角度允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游、抵押和農民住宅小区建设等，赋予农民更加完整的土地财产权利。制定和完善经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面的法律规定，将农民手中的土地真正资本化，让农民以土地所有者身份分享城市化红利。建立农村产权交易所，将原本分散的、小规模的、农民自发的农村产权流转引入交易所，形成集中的、大规模的、政府规范的产权交易市场。

2.2积极探索集体建设用地流转改革、加快土地制度创新是新型城镇化的必然要求

首先，建全与农村土地制度要求相适应的土地产权制度。依法确定集体土地所有权主体，推进集体土地的登记发证，增强农民对土地财产权的控制、流转和收益的行为能力。没有经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

其次，改革农村集体建设用地使用制度，盘活集体建设用地存量。通过修改相应的法律、法规，允许农村乡镇企业用地、农村居民点用地及符合城市规划的其它存量集体建设用地，在保留集体土地所有权的前提下，以出租、入股、联营、转让等方式进入市场，使集体土地使用权流转享有与国有土地出让同等的权利。

第三，尽快改革征地制度，保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例。土地改革应该尽快破除政府垄断征地，实行同地、同权、同利，让农村的集体建设用地能够真正入市。通过改革赋予集体土地所有权与国有土地所有权同等的权利，即具有占有、使用、收益、处分的权力，实现同权同价，不能因行政隶属关系而有等级差别。

2.3建立合理的建设用地流转收益分配机制

建立合理的土地收益分配机制是集体土地健康有序流转的关键环节。合理的收益分配机制必须坚持以下原则：保证集体土地所有者的利益，并且将收益分配落实到每个所有者；保证集体土地使用者或承包者的利益；兼顾国家和政府管理者的利益，政府可以适当分享一部分收益，但比例不应过高，不宜超过10%。。农民作为集体土地的所有者和使用者，应该获得集体土地流转的主要收益。要完善财务公开、收支公开制度，强化对集体所得土地流转收益使用情况的监督，要克服乡镇集体土地收益使用的随意性大、内部人控制的情况，保障农民集体获得的土地收益真正为农民服务，为发展农村经济服务。

2.4建立和完善农村集体建设用地流转的价格机制

完善市场价格形成机制，通过市场机制决定土地价格，减少政府和其他人为因素的干扰，防止乡村干部以权力扭曲集（下转第257页）（上接第242页）体土地的流转价格，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，由土地需求方与农民直接谈判，根据市场自主确定土地价格。

加快建立要建立科学的价格机制。运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的集体土地使用权流转市场的基准地价，委托有资质的土地评估单位评估地价后，经主管单位审定后方可实施，市、县土地管理部门要在土地定级估价的基础上，确定区域土地的最低限价。允许协议出让与招拍挂等多种方式并存，集体建设用地所有者，可以通过协商方式确定土地使用者。对于商业、旅游、娱乐等商服用途的产业用地，可以比照国有土地，实行公开的招拍挂，尽量减少协议出租和人为定价，无论是协议出让还是公开的招拍挂，都要让农民有流转价格的支配权和决定权。

2.5强化政府的管理职能，加强规划指导

规范土地征用行为，严格依照土地总体规划。农村集体建设用地流转必须符合城市总体规划和土地利用总体规划，实施土地供应总量控制和土地用途管制，以保证改革工作的顺利进行。凡是进行流转的农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，应符合城市规划和村镇建设规划，以实现城市空间布局合理化和土地资源节约集约利用。对土地用途、使用条件、利益分配进行具体规定，确定土地流转范围。流转土地必须是已经依法批准作为建设用地或者已经依法批准转为建设用地，由农用地转为集体建设用地的土地，必须按照用途管制的要求，经过申请和严格的审批，不允许擅自将农用地进行流转。 [科]

【参考文献】

[1]中华人民共和国土地管理法.

[2]唐文金.农户土地流转意愿与行為研究[M].中国经济出版 社，2008.

[3]董栓成.中国农村土地制度改革路径优化[M].社会科学文献出版社，2008.

[4]赵宏宇.农村集体建设用地使用权流转问题探析[J].中国房地产，2012（9）.