公共服务、网络破碎与政府治理

张 浒

(云南财经大学 社会与经济行为研究中心，云南 昆明 650221)

一、问题的提出

2011年，中国社会科学院公布《公共服务蓝皮书》指出，住房、社会保障和就业、医疗与公共卫生是当前国民最关注的三大民生课题，公众对于这些基本公共服务的满意度和国民生产总值并没有直接联系，而是与政府投入占国民生产总值的比例密切相关。以教育投入为例，2011年全国国内生产总值为472882亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.93%，而上年为3.65%，仍旧没有达到预期的5%。显然，公共服务仅依靠政府单一投入和生产供应难以解决消费型社会的需求问题。然而，市场经济体制改革的完善也提供了一种可能，将那些政府做不好，也难以做好的服务以外包的形式交由私人部门承担。但是，当前我国政府职能的结构化分工使得上下级政府部门之间，同级政府及其部门之间，公私部门之间在公共价值目标与实现手段上存在认知差异，导致整个公共服务网络陷入破碎之中。

受制于体制变迁，政府职能有效发挥遭遇诸多体制困境，在资本投入与供给产出之间难以保持平衡。我国社会正处于转型时期，公共服务供给体制变迁经历从行政性管制向市场化管制转型两个阶段。计划经济体制下政府是整个社会公共服务生产者，秉承“全能主义”对社会资源进行权威性分配，但显然人民群众日益增长的物质文化需求与社会生产力相对落后之间存在矛盾。市场经济体制建立以后，良好的竞争机制迫使政府从市场领域退出，政府转而通过管理体制加强公共服务的供给能力。但是，管理体制经历多轮改革仍处于变迁之中，使得政府内部各自为政，缺乏相互沟通、协调与合作，出现“四分五裂”的尴尬局面。

因此，本文试图从网络化治理的角度重新审视我国公共服务供应及导致基本公共服务及均等化实现的障碍。由于政府部门都拥有各自职能领域和政策空间，并试图通过运用自己拥有的资源，达到预期的政策目标，形成独立的组织意识形态，使得公共服务网络“碎片化”。网络破碎形成“空心政府”，政府利用自身的官僚体系召集各种供给主体，详细说明所在的政策环境和试图实现的目标，签订协议设定可以发挥各自功能的网络结构，然后等待其他组织成员执行具体任务，然而政府职能却迷失于混合了管理体制与市场的网络之中。“空心政府”的特征不仅表现在政府对于网络管理能力的缺失，网络并不是由政府完全管控，其他参与成员具备影响决策的能力，还表现在网络成员的自主性导致了网络成为了各自的“地盘”(turf)，最终使得网络运转失灵。那么，本文致力于回答三个问题，网络化治理对于政府实现公共服务供给有什么借鉴意义？政府在复杂社会约束条件下，行使公共权力的技巧是什么？政府理应在公共服务供给网络中扮演什么角色，才能更为聪明地整合不同组织化的供给主体？

二、相关文献综述与理论框架

公共服务是政府及其公共部门运用公共权力，采用多种机制和灵活方式，满足社会公众差异性需求的活动过程。但是，公共服务的内涵是什么，政府提供公共服务的过程中遭遇了什么难题，要回答这些问题需要建立在对现有文献的梳理之上，并借用网络化治理理论的分析框架，探讨公共服务供给网络。

1．相关文献综述。法国学者莱昂·狄骥最早于1912年提出“公共服务”的概念，认为公共服务是实现社会团结的链接纽带，是社会共同生活不可分割的部分，人们通过社会分工与交换来满足彼此之间的需求。由于公共服务是给予公民身份相应的满足，这种活动主要由政府来提供和控制，并长期由政府垄断提供，以至于形成了政策取向和管理主义的主导话语。政府决定了提供什么样的公共服务以及通过何种方式，因而学界对公共服务供给的有效性展开了研究。

无论是在理论上，或是在具体的实践中，政府与非政府部门通过跨界合作承担公共事务一直是治理话语体系中值得探讨的话题。从公共经济学来看，公共服务具有外部性、自然垄断、信息不完全以及基于公共性目标的收入分配属性，这些领域都无法通过市场有效实现，而政府也由于难以解决公共服务需求偏好的选择问题，同样也会失灵。要解决这些问题，奥斯本(Osborne)和盖布勒(Gaebler)提出，政府可以通过公开招标、委托代理、签订购买合同等方式，构建合作伙伴关系，委托私人部门生产和提供公共服务，因而政府既能从宏观层面控制，又可以通过委托代理管理公共服务。但是，行政的低效率、公共寻租等官僚体制难题使得政府陷入制度设计的困境。Beesley等人的研究表明，政府与私人提供服务是并存的，而在供给网络中引入私人竞争可以提高整体效率并弥补地方政府资金投入的不足。同时，社会中代表不同利益的主体参与到公共服务供给之中，能够促进彼此间互动的网络形成，加强外部监督来控制“公共寻租”的交易成本。然而，过分强调非政府的市场化因素会忽视政府的主导地位，容易产生向谁寻求服务的混乱局面。Wright等指出，由私人机构提供的公共服务很可能在缺乏监管的情况下无法满足公众需求。正是认识到政府主导和市场化供给各自的弊端和优点，奥斯特罗姆(Ostrom)提出折中——多元的研究视角，希望通过多元治理能够既回避政府效率低下的问题，又能够解决私人部门追求自身利益最大化的问题。

无论是由政府提供，还是由市场提供，或两者的联合，都是供给模式的一种选择。换句话说，公共服务可以通过政府、非政府和多元联合的方式提供，虽然付诸于实践，却缺乏一种理论的指导。[1]显然，多样化、异质的公共服务可以由不同主体采取多种方式提供，但问题的关键是，由谁提供和采用什么方式会更有效能，通过比较公共服务网络的供给主体(表1)，可以找出公共服务供给网络运作的障碍。

表1 公共服务网络供给主体的比较

对于网络化治理理论与公共服务结合的研究，代表学者开始从网络化治理这一理论框架下展开研究，焦点集中于该理论对于公共服务供给有效性的解释。主要观点是通过借用网络化治理理论指导公共服务供给解决政府一元供给不足、公民社会发展不够及市场化条件不成熟等问题，并强调政府公共服务的网络化改革。[4][5]沿着政府职能改革这一思路，从复杂网络中多主体参与和合作关系出发，通过网络结构消弭政府科层制特征，进行跨界协作，促进公共服务供给效能，而不仅仅是政府供给能力的提升。[6]从以上论述来看，这些研究指明了网络化治理涉及到多元化主体，是相互联系与依赖的结构，其中政府机构起着极其重要的作用；既有政府内部间网络的合作，也有公私间网络的合作，存在正式或非正式关系的结构；其目的是以网络运作机制来创造满足包括各自目标以及共同目标的价值，公共价值成为主要的导向。由此来看，政府职能成为实施上述转变的关键因素，网络并不是静止的网络状关系，而是一种动态的合作关系。

综上所述，网络化的公共服务供给模式值得探讨，然而已有的文献却很少解析网络运作的机理，特别是网络中各个主体发挥扮演了什么角色作用及面临了什么限制障碍。同时，信息时代的到来改变了政府层级结构，对其变迁产生了重要的影响。[7]不可否认的是，网络化治理在理论上寻找到国家-社会-市场三者之间的互动机制，符合未来市场化、规模化的跨界合作的公共服务发展之道(见表2)[8]。因此，当前公共服务供给体系处于破碎化之中，政府职能缺失是其根源之一，这导致了地方政府公共服务供给产生“趋中”现象，政府仅仅作为“购买者”，而不是“使动者”，除政府之外的第三部门难以形成合力，使得它们不过是任务的执行者。

表2 公共服务提供跨界合作的结构

三、破碎的公共服务网络

公共服务网络的有效运转需要相应的限定条件或基础结构。在奥斯特罗姆(Ostrom)看来，网络参与者对公共事务采取集体治理行动取决于信任、互惠、认同、依赖等促进合作的要素。市场与网络化治理的“合作”不同，前者有着较为明确的共同目标，而后者则在合作中寻找协作的可能。[9]要达成这种合作，戈德史密斯(Goldsmith)、埃格斯(Eggers)提出的网络秩序则需要通过建立沟通渠道、协调各种活动以及建立各种关系三种方式。[10]总而言之，网络化治理有助于理解公共服务网络的运作困境，把现有“碎片化”的问题归纳为公共服务供应主体的目标分歧和认知差异，并以此为依据来揭示网络破碎的根源。

网络中的行动者对目标及解决方式在认知上存在差异，缺乏有效沟通互动时，彼此间的行动将出现缺乏目的性的“无意识”状态。行动者联合起来的关键在于，是否能够消除分歧，达成目标共识，并意识到这一目的性将会创造出新的公共价值。“目的性不应被理解为个人意志的独立产物，而是个人意志与周围环境中某些条件互动的结构。”[11]组织间合作同样如此，不过要认知当前环境，前提条件是掌握足够的有效信息，对当前的问题进行全面的了解，同时，还需要在沟通平台进行信息共享，并与其他的主体实现对话、博弈与妥协，最终达成相互认可和一致的看法。但是，现有的公共服务网络中政府与非政府组织的目标、对话与信息交流，显然是存在障碍的。

1．公共服务供给主体的目标冲突。就某一特定目标而言，政府与非政府主体都能通过协作找到共赢的路径，但官僚体制和“非体制”的差异使得它们被限定在各自独立的行动空间内，难以找到促进共同利益的交汇点。这主要体现在公共服务领域处于政府话语之下，政府肩负的使命及拥有的公共权力使得其成为领域内的“规制者”，规定了非政府主体执行的任务范围及其方式，成为政府任务的“执行者”，因而通过“偷工减料”实现利益最大化就成为自然而然的选择。

一方面，公共服务中政府“过度”管理阻碍整体网络建构的推进，政府职能越过市场的边界。1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出以来，我国推行公共服务引入市场机制的改革，允许和鼓励私人部门参与公共产品和服务的生产，同时建构起了以政府为主导的管理体制，目的是搭建优势互补的协作格局。但在这一过程中，政府所制定和采取的改革措施都处于政府单一主体独立推进整体战略下实行的，无论是公私企业还是职能部门的参与，都被限制在各自优势领域之中，没能明确市场和非市场主体的专业化分工，给两者之间的协作造成障碍。

“造林不护林，等于白忙活。”杨德平是这样理解“严管林”的。为进一步做好护林工作，杨德平积极向连队建议发动全连制定护林公约，并讨论出台了《四连林木管护和牲畜家禽管理公约》。连队职工群众相互监督执行，对乱砍树木、折树枝、在林地内放牲畜等违约行为实行严惩。每年，他都制作宣传牌张贴在连队集中的地方，还做了10多块禁止牌，挂在连队林带路口。

另一方面，政府出现“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，却又固化其行动的空间。2002年以后，国家霸权回归，政府成为确保公共服务发展的决定性力量，非政府组织的影响力与其资格不相称，并需要在合法政府的框架内接受检查。[12]公共服务成为政府工作的主要任务，随着项目扩大与参与机构的增多，非对等的管理与被管理关系难以支撑相互之间的合作伙伴关系，政府既希望于非政府组织能够发挥积极的作用，但又强化对其的管控，这样，共同目标就无从谈起。随着政府管理体制的变迁与职能改革，由于缺乏整体协作框架，体制内外主体的对于目标认知的差异将进一步固化。私人部门参与公共服务供给初期，对于政府向私人部门开放的公共服务领域，私人部门首先愿意进入一些业务较为熟悉、容易盈利的公共服务领域，但公共服务供给网络日趋成熟，围绕快速提高供给效能和覆盖范围，要求更多的非营利组织和私人部门参与其中，然而对那些追求利益最大化的私人部门来说，进入公益性强、进入门槛高、利润较差的领域不符合企业的发展愿景。

2．公共服务供给主体的对话障碍。不同主体的对话难题不仅在于沟通方式的障碍，还在于与来自不同部门或组织之间的沟通是否站在同一地位上，以及彼此之间是否相互影响或改变对方的决策。建立政府购买公共服务的核心是协议达成程序化过程，并不是雇佣与被雇佣的管控关系。作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织既有组织的独立性，彼此之间又存在管控关系，使得两者的行动走向了碎裂化的协调。

公共问题的解决是一个共同话题的建构、对话和互动的过程，其集合了解决问题的各自努力和策略。对于网络中对话而言，前提条件是要赢得彼此间的信任，信任的达成不仅被视为网络中对话产生的基础，最重要的目的是要让网络成员认可对方的利益，相信对话有助于自身利益的实现。但是，处于市场化和充满竞争的环境中，相互信任的制度遭到不断挑战。公共部门内部之间的信任本身就受到来自本部门的晋升和激励的影响而饱受质疑，私人部门和非营利组织的作为自主性更强的独立组织，就更难以彼此信任。

虽然政府意识到自己以外的主体非常重要，其已成为网络的重要组成部分，但混合了科层制和非等级制的公共服务网络显然难以协作。政府的专业分工导致权力分散在多个部门手中，知识共享的障碍和沟通的不畅通导致难以形成合力，产生“部门行政”，各部门不仅追求部门化的利益，还会阻挠其他主体进入自己的“地盘”。有鉴于此，国家早就降低了公共服务事业的民资进入门槛，接连出台“非公经济36条”等政策，但事实证明，由于国有公共服务事业部门的惰性和阻挠，竞争和沟通机制并没有在公共服务事业领域建立，公共服务部门与非政府部门间的角色差距也就无法缩小。

3．公共服务供给主体的信息不对称。虽然借助于网络能够达成公私组织的跨界协作，但是要跨组织进行全面的信息共享和协调，显然还难以超越科层制与市场的明确界限。信息时代下的社会组织日益趋向相互紧密的连接，但其中过于复杂的关系无法用传统的从上至下的等级方式进行管理。网络需要管理复杂的合作关系，将一个棘手问题分解成更小和容易解决的问题，让各个网络组织能够依靠自我能力来解决分配给予它的那部分问题。因此，信息共享成为必要前提。

科层制通过程序化的正式沟通和指令的下达，虽然能够将自身的信息明确传递给对方，但并不能消除对于行动目标认知的歧义。不仅如此，在强调专业化和功能划分的网络环境中，信息意味着自我利益和优势的保持，每一个主体只愿意为自己目标支付成本，除此以外，谁都不会割让自己的利益，即便能够实现更大的社会收益和整体效用。“搭便车”现象表明，结构性的信息沟通有被曲解和扭曲的可能，不利于从其他主体中获取相关信息。

高度官僚化和专业化的机构在无形中设置了信息鸿沟，对内部的信息实行保密，对其他机构则设置障碍阻止其获得可靠信息。在公共服务治理中，卫生、教育、人保等政府部门虽然建立了各自的政务网站和电子化办公系统，在一定程度上都掌握了区域内人口基本信息，并投入大量人力和物力进行完善，但这些信息基本封闭在各自管辖的范围内，缺乏部门内纵向和部门外横向的联动机制，按程序往往要跑完几个或多个相关部门。即便为方便居民办理手续，政府相继成立了便民服务中心，将一些职能相近、业务上需要联合办理的部门放到一起，实质上不过是增加办理点而已，未通过职能整合实现流程再造。此外，还由于信息系统互不兼容，无法准确反映参保信息，各地“新农合”和城镇居民医保中存在不同程度的重复参保问题。

四、网络化的政府治理

公共服务网络的完善正是在社会变革与转型背景之下提出，政府作为公共利益的代表，要实现公共价值的权威性分配，促进公共物品供给和公平分配。政府在增进公共价值中所扮演的角色，是市场机制和其他各类非政府组织所不能替代的。[13]政府为社会各种异质的公共需求提供途径，建构一个网络化的公共领域来容纳这些需求，提供集体共享的多种多样的公共物品，并为此公共利益而对市场进行规制。那么，政府推动传统公共服务供给迈向网络化的过程，其实质是碎片化网络相互连接与公共服务网络的建构(图1)，而具体采取哪些治理步骤才能实现良好的政府治理，就要遵循合作创造公共价值的原则，摒弃官僚体制的管理经验，提升有效网络管理的能力。

图1 公共服务网络的整合

1．合作创造公共价值的原则。在公共服务供给网络中，由政府与非政府机构构成的网络持续稳定有序的运作需要加强跨界的合作，提高彼此采取一致行动的预期，进而建立一个协调一致的行动框架，促进良好治理目标的实现。

(1)重视网络绩效，以目标结果为合作导向。网络化治理重视跨界合作的绩效，公共服务不但要由政府、公共部门、私营部门或非政府组织共同来提供，通过合作来提供公共服务，更为重要的是，促进不同组织之间的互动与相互调适。网络绩效是所有组织成员行动的共同目标，其是公共价值实现的前提。专业化分工的治理主体通过建立关系连接起来，形成多点连接的网络结构，并依托网络绩效使网络保持运作和维持，并满足网络行动者能够获得社会的认可和自我实现。网络绩效很好地体现了以重视过程和追求结果的治理理念，是公共服务网络化供给存在和得以运行的基础。

(2)提供良好的互动空间，满足合作的条件。良好的互动在紧密的网络关系中提供了一种非正式的社会控制，满足了网络行动者对于制度化的合法约束的需求。在公共服务供给中，政府供给能力显然难以满足公众的异质的、多样化的公共服务需求。因此，政府除了提供服务之外，还要创造出一切可能的条件，如公开招标、倾斜财政投入、分享公共资源、建立信息交流机制、签订合作协议等，使得政府、私人部门和非政府组织共同支撑网络的运作，形成良好的互动空间。这意味着政府要提升网络管理的能力，掌握传统公共管理之外的技巧，引入价格、声誉、市场竞争、绩效评估、信任等核心要素，并完善相应的协作制度，形成公私合作的基本格局。

(3)制定网络规则，促进多主体的合作。虽然每一个社会主体都能作为公共服务供给对象，并贡献出自身的社会资本、资源、技术等，但并非任何人都能够加入网络之中，因为并非每个参与者都有能力或能动用自己所拥有的各种资源参与其中。 由此就有必要制定进入网络的规则，筛选那些致力于提供供给且进入后能够积极投入工作的主体。不仅如此，还要保障网络成员遵循网络规则采取一致行动发挥各自的网络角色，在此过程中并激发所有人的热情和心智，实现彼此间的文化融合和制度交流。

2．摒弃官僚体制管理的弊端。网络化治理以社会公众需求为价值导向，协调公共服务供给主体在目标、偏好、行为方式等方面存在的冲突，最终在目标上达成一致。这就需要政府对网络关系施加有效管理，以彼此间平等的地位在网络中承担管理角色，显然这是一种不同于科层制管理的方式。

(1)共享权力，保持一致行动。网络结构的产生并没有否认官僚体制权力的存在及管理权限，只是改变其科层制的运作方式，以网络的平行结构消弭彼此间在权力结构上的差异，借助于网络的横向运作来使所有成员共享权力。这就是说，网络行动者的权力差异较少取决于组织自身组织化程度以及对网络的掌控力，而更多地与资源、信息和知识等关乎行动成败要素联系在一起。因此，创造公共价值需要网络行动者进行积极的合作，通过网络结构实现整体一致的行动，但必要前提是共享权力，以网络作为治理结构的基础。

(2)达成共识，解决合法性问题。任何形式的组织都面临着生存和发展的问题，政府掌握公共权力以期获得公共权威和社会公众认同为主要目标，依靠官僚体制能够很好执行行政命令，完成政府发展经济和改善民生的任务，最终维护政府的合法性问题。网络同样是结构性的组织形式，也面临着生产和发展以及合法性的问题。仅靠行政权力是无法解决充满复杂性的公共服务难题，混合了多种来源权力的网络中达成共识就显得十分必要。为了能够认识到多种权力构成，网络行动者宣示自身存在以及行动力，通过共享权力来消除层级体制之间的冲突，消弭官僚体制难以适应网络带来的不适，形成整体稳定的网络结构。

(3)相互学习，摒弃官僚主义。官僚体制带来了官僚主义和组织间壁垒，政府内部专业化分工与对知识的封锁可以视为导致网络碎片化的根源所在。“先进的信息技术可以在动态的合作伙伴关系中提供支撑集体学习的技术基础设施。”[14]公共服务网络不同于官僚体系网络，并非建立在等级制之上。在官僚体系网络之中即便政府得到相互冲突的指令，但受制于官僚制的组织结构而迷失于网络。但是，公共服务网络注重整体运作，即以既有合作又有分离的方式提供服务，目的是强调行动成员的融合，彼此间存在不同的组织结构、功能角色、管理制度和行动方式，这需要互相了解、认可和学习，不以某个主体的意志为行动目标。

3．提升有效网络管理的能力。网络需要有效的管理来实现公共服务网络的整体运作，而有效的管理是为了行动成员能够认同共同行动的战略意图，意在调适彼此间的关系，通过协调使所有人在实现总目标的情况下进一步实现自我价值。“国家要在治理和元治理中发挥作用，必须放弃自身在社会中的最高地位，在反思中向公民社会和市场放权，与其建立起一种合作伙伴关系。”[15]因此，政府首要具备的是有效的网络管理能力，但该项能力并非政府独享，提升网络管理能力还应该注重以下两个方面，挑选合适的网络管理助手以及培训其管理能力。

(1)政府并非唯一的网络管理者，其他网络成员也能承担管理任务。在网络建构之初出于权威、资源、管理能力等因素的考虑，政府最先被视为合格的管理者，具备动员、领导、掌舵等能力。但是，网络内部存在的复杂关系，并非政府部门能够完全处理，也就是说，政府并非唯一的网络管理者，私营组织和非政府组织均可以担任管理者。因为良好的网络必然是有了复杂的依赖关系和庞大的规模，结构化程度决定了网络运转创造价值的前提，要达成这样的前提条件，显然需要从政府及以外的更多主体，挑选出更合适的管理者。因此，从所有网络成员中挑选合适的管理者，通过它们卓越的管理能力处理好网络关系，进而带动整个网络的有效运转。

(2)挑选好网络管理者以后，培训其管理能力就显得尤为重要。仅仅通过网络管理者自身管理能力是不够的，网络管理需要的知识、经验和技术不同于管理等级制组织的要求，直接诉诸于命令——服从机制是难以畅通于整体网络的，管理者要使网络成员认知网络目标和使命来达到管理绩效。网络管理能力的提升不仅需要政府投入网络资源，承担管理机制的建设成本，保障每一个主体都能够熟悉的管理网络。更为重要的是，网络特征使得网络管理者都成为平等的治理主体，通过分权、放权以及共享管理权的使用方法，成为调整彼此间的关系的重要措施。2008年，深圳市民间组织管理局简化社会组织登记程序，允许工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织直接申请登记，而不再要求事先获得业务主管单位的批准。网络中存在上下级关系，就难以共享权力，合作也无从谈起。

五、结 语

公共服务已成为政府事务中最为重要和受大众关心的话题，而网络化治理关注的焦点是解决公共事务中的“棘手问题”。在强调公共服务重要性的同时，供给主体的多样性使得主体各自发挥着不同的作用，一方面，自由市场中的私人物品日趋丰富甚至过剩，但另一方面，公共服务在某些方面仍处于供给不足、不均衡的状态。因此，公共服务供给模式的创新目的是引导政府改革，通过合作来创造公共价值，使供给朝向均衡化、均等化发展。总而言之，政府赖以生存的基础和根本是代表、维护和增进公共利益，公共目标成为了政府行政的主要任务，而企业与非政府组织同样进入公共服务领域，承担着公共服务职能时，政府与非政府就有了创造公共价值的可能。

同时，政府也面临着机遇与挑战。第一，官僚体制的改革。进入后工业社会以后公共事务变得日趋复杂，从外部迫使政府来适应社会变革，但科层制的组织结构使政府难以回应公民诉求，其内部也产生了改革的动力。持续二十年多年的新公共管理运动(NPM)正是对此的第一轮回应，通过减少组织的层级结构，引入市场竞争机制，强调组织的绩效激励等改革措施提升行政效率，但同时也产生了“碎片化”、“空心政府”等后遗症。学界对此提出了新公共行政、新公共服务、治理理论等概念对政府改革提出指导策略，但这有待于实践检验。第二，信息化时代的到来。学界就信息技术有不同的观点，如从技术角度来探讨，网络技术通常被认为作为一种工具，直接运用缩减了政府部门之间、政府与公众的空间距离，更为走近了“顾客”，促进彼此间的互通互联，这就极大的降低了管理成本，打开了政府决策的“黑箱”，使得网络成为诉求与回应的渠道。因此，信息技术引发诸多相关研究，其中的关注的焦点包括电子政府、虚拟政府、整体性治理、网络化治理等等，这些都成为行政学研究的热点议题。但是，简·E·芳汀指出，信息技术并非一种工具，虽然可以为减少组织层级提供有力的支撑，却不能忽略制度中使用信息技术的效用。信息技术不仅能引起制度的创新，还会催化组织变革，并超越科层制的层级结构。[16]第三，治理话语体系的张力。随着新公共管理运动的兴起，治理话体体系也由此形成，并产生了一系列的概念丛林，虽然每一个概念侧重点有所不同，但其核心内容都意味着“多中心”，强调国家-市场-社会三者的互动与平等对话。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[17]而治理话语体系的张力是将各方利益诉求纳入治理的框架之内，因为不同主体的利益诉求是冲突和复杂的，整合利益冲突需要对话与互动，公共利益的目标正是构建在多元主体的合作关系的可能之中。这需要地方政府及其各部门、非政府组织和私营企业等供给主体在公共服务的实现手段一致，避免目标相互冲突。

在此背景之下，政府治理成为解决公共事务难题的一系列理念、办法和策略等的总和，官僚体制难以应对复杂的社会环境，信息技术的进步带给制度创新的条件，将政府及以外的治理主体纳入到网络化管理，而不是简单的开启市场化进程或置于命令程序之下。但要促进网络化的公共服务供给的形成，就必须实现资源互补、协作意愿、信任、共享信息、共享价值等，这对网络而言都是重要的因素。

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