社会组织促进就业的价值分析及实现路径*

李 峰

(黑龙江省社会科学院 政治学研究所，黑龙江 哈尔滨 150018)

就业是保障和促进民生的头等大事，就业不但是劳动者及其家庭维持基本生活的必要手段，而且是帮助劳动者融入社会、获得人生尊严的必要前提。可见，就业不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。“十二五”时期，我国就业形势将更加复杂，就业总量压力将继续加大，城镇年均需就业的劳动力将达到2500万人，还有相当数量的农业富余劳动力需要转移就业。劳动者技能与岗位需求不相适应、劳动力供给与企业用工需求不相匹配的结构性矛盾将更加突出，技能人才短缺问题将更加凸显。同时，公共就业和人才服务以及职业培训不能满足需要，人力资源市场信息化建设滞后，影响劳动力流动就业的体制机制障碍依然存在;经济社会转型过程中劳动关系矛盾凸显，劳动者利益诉求发生新的变化，劳动关系调整体制机制不完善的问题仍然比较突出，劳动关系协调难度加大。［1］随着我国经济和社会快速发展，作为政府与企业之外的社会组织大量出现，在我国经济社会发展中作用愈加突出，同时社会组织促进就业的重要价值也逐步得到认识与认可。

一、社会组织促进就业的价值分析

(一)载体价值:社会组织直接吸纳劳动者就业

任何组织要想实现自身价值，必须依赖人的主体价值加以实现。社会组织作为一种非政府、非营利的以实现公益和互益为目标的群众组织，其作为社会管理和社会服务的主体价值实现必须依赖个人的个体劳动。所以，社会组织作为用人单位，体现着直接吸纳劳动者就业的载体价值。随着我国社会组织的快速发展，其用工数量逐年增长，并且已经成为我国促进就业的新载体。2010年全国44.6万家社会组织各类从业人员总数为618.2万人，与2009年全国43.1万家社会组织吸纳社会各类就业人员544.7万人相比，社会组织吸纳新就业人员73.5万人，比上一年度同比增长了13.5%。［2］从年度增加70余万人的就业总量来看，社会组织作为促进就业的载体价值巨大，社会组织已经成为吸纳新增就业的重要载体。显而易见，随着我国社会组织数量和规模的不断扩大，社会组织将会吸纳更多的劳动者就业，成为促进就业的新载体。从国外就业结构来看，按照美国约翰·霍普金斯大学非营利部门研究中心莱斯特·萨拉蒙教授的项目数据显示，在全世界有可靠数据来源的41个国家里，社会组织目前雇佣了大约5400万全职人员，占到这些国家经济活跃人口的4.4%，并且这个数字是通过加权而得出的平均值，他把经济体的规模纳入了考量，未加权的平均值应该是5.6%，即不考虑国家的规模大小。因为在一些规模较小的国家里，社会组织的用工比例则更大。而从这41个国家行业就业人员比例来看，社会组织领域的就业人数要多于建筑、交通和通信行业，并且远远超过公共事业行业如水电和燃气。［3］可见从全球范围来说社会组织促进就业的载体价值已经得到了确认，社会组织已经成为全球多数国家吸纳劳动者就业的重要载体。

当前就业形势，一方面，作为就业主要方向的企业面临巨大市场压力和经济结构转型，用工需求数量逐年下降;另一方面，随着“有限政府”理念的具体施行，“大部制”政府机构改革的具体实施，也使得国家公务人员需求数量减缓，因此作为吸纳就业人口最重要的两个社会系统“政府和企业”，其就业吸纳能力严重不足。如何充分发挥社会组织促进就业的载体价值，鼓励更多就业人员到社会组织中就业，是当前我国促就业、保稳定的新思路。

(二)教育价值:社会组织培训劳动者就业技能

就业市场竞争日益激烈，就业人群的知识结构和专业技术能力已经成为就业人群初次就业、保持就业甚至再就业的重要素质。随着我国经济体制改革加快和产业结构的不断调整，用人单位对从业者的技术技能要求越来越高，加之就业人员提升自我能力价值的期望，我国就业人员对就业技能培训教育的需求越来越多、需求强烈，教育培训需求较大。而面对爆炸式发展的就业教育需求，政府和市场无法迅速做出反应，作为第三部门的社会组织的教育价值得以体现，迅速出现弥补了不足。社会组织通过举办技能培训教育、政策教育、法律教育、创业指导以及心理辅导等方面为就业人群提供就业教育培训服务，可以有效弥补国家就业教育培训总量不足、教育方式单一的问题。实际上，在我国已经有相当数量的社会组织开展了职业资格教育培训工作，提高了培训人员的就业技能，有效促进了和保障了就业人员的就业和重新就业。

民办非企业单位作为社会组织公共服务的主要主体，在促进就业方面作用尤其是教育培训服务作用显著。据统计，我国民办非企业单位中教育类、职业及从业组织类两大类民办非企业单位共计100261家，占民办非企业单位总量的50.59%，超过了民办非企业单位的一半。通过社会组织的教育培训，可以有效提高就业人员的专业的就业技术和技能，同时增加了劳动者就业的机会。2011年上海市黄浦区与13家社会组织培训机构签订了农民工委托培训协议，计划培训人数为6500人，通过社会组织的就业培训，提高农民工自身技术能力素质，有效地促进了农民工在城市中顺利就业，提高了农民工在上海的就业成功率。［4］

(三)信息价值:社会组织提供就业需求信息

社会组织是以社会公益和公共服务为目标的，不同于政府组织、企业组织的群众自治组织，这种发源于民间的特性，比其他组织具有更加亲民的形象，因而更具民间性，这种草根优势使得社会组织可以更迅速地了解、收集社会各种就业需求信息，可以有效地对社会各种用工需求信息进行评估和公开，与就业人群进行深度沟通和交流。社会组织既可以为就业人群提供准确的用工需求信息，同时还可以帮助就业人员明确就业方向和目标，对自己进行客观的评价和定位，帮助就业人员作出正确的就业选择。社会组织为就业人群和用人单位建立起沟通、交流的信息平台，同时降低了用人单位和就业人群的就业成本，发挥了促进就业的中介作用。再则，社会组织可以为用人单位和就业人员在实现就业过程中提供咨询和服务的作用。由于社会组织的服务和沟通作用，他们可以为就业人员和用工单位在实现就业过程中遇到的问题提供帮助。如妇女类社会组织能够为妇女在就业方面遇到的各种特殊问题提供相应的服务;法律类社会组织可以通过法律援助等形式为劳动者提供就业、劳动法律方面的咨询。

(四)权益价值:社会组织维护劳动者劳动权益

由于当前的就业形势导致就业人群在就业和劳动的过程中常常处于弱势地位，在就业过程中侵害劳动者正当权益的现象时有发生。近年来，我国劳动争议的数量和涉及人员数量越来越多，劳动者由此采取的极端维权事件呈增加之势。就业人群的合法劳动权益等不到尊重和保护，给我国的劳动关系和社会稳定带来了极大挑战。维护劳动者的合法权益已经成为一个复杂的社会问题，这需要政府、企业及社会组织等社会治理主体共同努力。

社会组织是以实现其公益和互益为目标的群众组织，在社会组织供给服务的同时，也在尽一切力量维护公众或特定人群的利益，帮助他们向政府、向社会表达利益，社会组织可以在法律援助等劳动者权益维护方面发挥重要的作用。《中华人民共和国就业促进法》第九条规定:“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。”［5］可见，社会组织维护就业及劳动群体的权益既是社会组织的权利，同时也是义务和责任。当社会组织发现劳动者合法权益受到侵害时有权利、有责任和义务采取适当的措施，如可以向劳动部门反映，要求处理，或给予必要的法律支持等，以有效维护就业人群和劳动者的合法权益。成立于1996年的“打工妹之家”专门成立了打工妹维权小组，维权小组下面分设几个支持小组:顾问组、专家组、志愿者组，小组成员由北京市人大代表、政协委员、妇女界和法学界有威信的专家及律师、法学教授组成。设有专职维权干事，拥有20多名志愿律师以及来自高校法律系的众多大学生志愿者，为外来农村务工女性提供法律援助和司法救济。在初成立半年时间里，共接到150多个投诉案件，跟踪援助的有数十件，给予法律援助的有8件，有力地帮助了打工妹的劳动权益保护。［6］可见，社会组织可以有效维护劳动者劳动权益，成为促进就业的监督员。

二、社会组织促进就业价值的实现路径

(一)促进社会组织快速发展，扩大社会组织就业规模

随着我国社会组织数量的增长、规模的增大，社会组织逐步成为劳动用工的重要主体之一，其在扩大就业、吸纳就业人员方面的作用日益明显。而社会组织吸纳就业人群能力的强弱，取决于社会组织规模的大小和发展快慢。社会组织快速发展，其在社会管理和公共服务的横向、纵向的活动空间不断扩大，自然会对工作人员的数量提出更多的需求，其就业吸纳能力才会不断增强，就业的载体价值才能得到发挥。但从我国当前社会组织发展的客观情况来看，社会组织仍处于起步阶段，其自身发展不充分，从业人员有限，吸纳就业能力不高，规模不大。在欧美国家，社会组织从业人员占总就业人员总量接近5%。而据相关数据显示，我国社会组织从业人数占总就业人数不足1%，与欧美国家相距甚远。要改变这一现状，充分发挥社会组织在促进就业中的载体价值，增强社会组织的就业吸纳力和承载力，必须首先保证并促进社会组织本身健康快速发展。充分赋予社会组织社会管理和公共服务的基本职能，这是社会组织快速发展的根本。其一，应以政府行政体制改革为切入点，转变和优化政府职能，建立有限政府，将社会可以自我管理的职能交给社会，大力培育社会组织，促进社会组织发展。以事业单位改革为契机，将部分社会职能让渡给社会组织，或者将部分事业单位逐步过渡为社会组织。其二，要对社会组织的运行给予充足的资金支持，这是社会组织快速发展的基础。我国大多数社会组织资金来源不足的现状已经制约了其参与社会管理和提供服务的能力，直接表现为社会组织不但提供社会服务较少，而且人员规模也比较小，无法吸纳新的人员扩充自身队伍。［7］可以通过财政直接拨付、给予财政和税收优惠、扩大社会资金募集力度的方式，为社会组织的正常运转、职能的有效发挥提供必须的资金。其三，要健全相关法律法规，这是社会组织快速发展的保障。在法律层面确定社会组织在提供公共服务中的主体地位，确定社会组织的基本职能，规范社会组织的设立和运行，同时对社会组织在用工过程中的权利和义务进行明确。

(二)提高社会组织人员待遇，增加社会组织就业意向

行业待遇、事业发展、专业对口在很大程度上影响或决定着劳动者的就业选择。按照2012年国家统计局公布的各行业平均工资，全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资增长14.3%，其中金融业年平均工资达到9万元，居各行业之首;而私营单位的工资整体水平较低，平均增长18.3%，其中最低的行业为“公共管理和社会组织”，平均年薪为11738元。除社会组织从业人员收入普遍偏低这一实现外，由于我国社会组织发展时间较短，社会组织从业人员的工资标准、职务和职称晋升、社会保障、职业规划等相关政策尚不健全，在就业优惠政策的制定过程中，常常被政府忽略。以金融危机时期为例，为提高就业率，我国教育主管部门、人力和社会保障部门、宏观经济管理等部门先后出台了一批就业人员实习、培训、创业等一系列的相关鼓励支持政策，但其中均未涉及到社会组织。上述情况导致社会组织对就业群体的就业吸引力不高，特别是无法吸纳具有较高专业技术技能的人才，并且从业人员流动性大、稳定性不高、人才流失现象严重。对此，其一，可以通过提高社会组织工作人员待遇的方式，增强就业群众选择社会组织的就业意愿，并通过较高薪金和相应的待遇吸引具有专业技术和管理能力的人才加入到社会组织中来，充实社会组织队伍。其二，健全社会组织从业人员的社会保障机制，完善人员管理。争取政府财政支持和相应的其他优惠措施，健全完善社会组织及从业人员参加各项社会保险方式，保证社会组织人员医疗、失业、养老、生育、工伤等社会保险的参保率和缴费率，并通过补充养老保险等方式，提高社会组织从业人员的社会保障水平。同时制定相应的政策和规则，对职称评聘与晋升、职业规划与发展等关乎劳动者长远发展的问题进行规定和明确，完善人员管理，提高社会组织从业人员的事业发展力。其三，提供社会组织吸纳就业的优惠政策。政策职能部门在制定政策特别是就业政策过程中，应将社会组织作为用人单位的重要一项进行系统考虑，从社会组织的公共服务性、专业技能性、领域多样性的特性出发，有针对性地出台鼓励大学生等就业群体到社会组织实习、就业、创业等优惠政策。

(三)改变传统就业观念，提高社会组织就业认同

与其他国家比较，我国社会组织就业人数不多，社会组织吸纳就业人数有限的主要原因之一，就是社会组织在就业价值上没有得到公众的认可，就业功能宣传不足，就业认知缺失，就业人员缺乏对社会组织的基本认识，对社会组织的工作性质、事业发展缺乏必要的了解，这种就业认同缺失导致很多就业人员并未将社会组织作为一种就业领域来看待。故而要增强社会组织的就业吸纳力，需要引导就业人群转变就业观念。以大学生为例，根据麦可思人力资源信息管理咨询公司发布的中国大学生就业报告显示，只有2.3%进入了社会组织机构就业。由于大部分学生认为社会组织是一类以公益和志愿为主要活动方式的组织，并不具备需要专业技术技能，并且待遇低、稳定性不高、没有发展潜力。因此，期望发挥自身专业和技术水平的就业学生对社会组织并不感兴趣，未将社会组织纳入其就业选择的范围。这就需要通过学校以及就业指导部门、就业服务机构对包括大学生在内的就业群众给予必要的正确指引和说明，引导其转变就业观念，提高对社会组织的就业正确认识。最重要的是应该加强社会组织的宣传力度，宣传社会组织的理念和信念。社会组织作为政府和企业之外的第三部门承担着重要的社会管理和公共服务的职能，其吸纳就业人员的潜力十分巨大，能否有效开发社会组织的就业潜力意义重大。但当前形势是，一面是社会组织快速发展却又面临人才紧缺，而另一方面却是众多具有高等教育学历和专业知识背景的就业人员一职难求。要进一步挖掘社会组织的就业潜力，政府对社会组织支持则必不可少。“在现代社会，国家不是作为非营利组织的替代者，而是作为支持非营利性并使之得以扩展的最重要的慈善家存在的。”［8］这不仅需要政府对社会组织提供制度支持，更重要的是在社会公众中特别是就业人群中营造一种社会组织是一个职业发展通道的必要氛围。

当社会对社会组织的认知程度改善后，社会组织的就业吸纳能力就得到了很大提高，从而促进我国就业发展，有效解决社会的就业难题。上海市政府部门针对社会组织吸纳大学生就业的问题，专门提出多项措施加以推进和落实。除了召开“社会组织促进大学生就业招聘会”外，还出台了《关于鼓励本市社会组织吸纳大学生就业的指导意见》，这些方法和措施，很好地起到了宣传社会组织、沟通用工主体与就业群众，发挥社会组织吸纳就业职能的重要作用，也为社会组织促进就业作用的路径构建提供了有力的实践范例。

(四)购买社会组织就业服务，扩大就业服务主体多元

社会组织除了自身作为用人单位吸纳就业外，其本身还体现着重要的就业公共服务价值。政府购买就业服务更是政府利用社会组织促进就业的重要途径，也是实现社会组织促进就业价值的重要方式，并已经成为西方发达国家的通行做法。在我国中央政府以及一些发达省份也开始试行购买社会组织就业服务，但相关的配套机制并不完善，具体操作运行方式尚待进一步细化和完善。一方面，要将政府向社会组织购买就业服务纳入政府采购范围。要积极探索制定专门的政府购买就业服务的地方性法规，把社会组织提供就业服务的领域和内容纳入政府采购目录中，将《政府采购法》中的“服务”范围从政府接受保障性服务，逐步扩展政府向社会提供公共服务，以推进形成广泛的公共就业服务市场;另一方面，要建立政府向社会组织购买就业服务的财政专项投入机制，以此保证购买就业服务的资金来源充足且使用稳定。国际经验以及我国实践均证明，将政府购买公共就业服务纳入公共预算之中，建立公共财政专项投入机制，能有效推动政府购买服务的规范化进程。政府购买公共服务一旦被纳入公共财政预算，就意味着其已被纳入政府决策的议程，从而使其资金使用的合法性与正当性均处于权力机关的有力监督之下，为资金正常有效使用提供了可靠的保障。建立起稳定的公共财政专项投入机制，需要在年度预算编制过程中，相关行政职能部门应当根据实际情况拟定出本部门所需购买的公共服务的项目、标准、依据以及使用方式，报同级财政部门审核;由财政部门在认真审核的基础上，将符合相关规定及实际工作需要的项目，纳入本级财政年度预算进行统筹安排，条件允许的，应当开辟专项资金，对政府购买公共服务的行为予以保障。在资金来源上，除依靠政府预算外，也可以考虑通过利用福利彩票公益金等方式，不断拓宽购买就业服务的资金来源。对于成熟的服务项目，可以由政府的财政预算资金进行支付，对于一些新型的服务项目，则可以由福彩公益金进行尝试性的购买，以此形成购买公共就业服务安全稳定、高效充足的投入机制，并推进公益性社会组织的快速发展。

［1］国发〔2012〕6号.国务院关于批转促进就业规划 (2011-2015年)的通知.

［2］黄晓勇.中国民间组织报告 (2011-2112) ［M］.北京:社科文献出版社，2012:9.

［3］王浦劬.【美】莱斯特·M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究［M］.北京:北京大学出版社，2010:201.

［4］上海政府网.黄浦区通过社会组织培训机构推进农民工职业技能培训工作，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node15343/u21ai526583.html 2011-7-27.

［5］中华人民共和国就业促进法［M］.北京:法律出版社，2007:5.

［6］仝志辉，等.农村民间组织与中国农村发展:来自个案的经验［M］.北京:社会科学出版社，2005:255-260.

［7］骆勇.金融危机下社会组织吸纳就业的前景、困境及政策干预［J］.现代经济探讨，2009，(7):28.

［8］［美］莱斯特·萨拉蒙.公民社会部门［A］.何增科.公民社会与第三部门［C］.北京:社会科学出版社，2000:266.