对巢湖市农村义务教育学校布局调整的调查与思考

何业明

(巢湖市委党校，安徽 巢湖 238000)

农村义务教育学校布局调整是指从各地区的自然条件和经济社会发展的需要出发，将比较分散的农村义务教育中小学和教学点适当集中起来，重新进行区域内学校网点布局和规划，以提高办学质量和规模效益的一项工作。2001年后，巢湖市加大了农村义务教育学校布局调整工作的力度。2001—2013年，全市共撤并中小学136所，其中，初中及分部19所，小学109所，教学点8所。到2014年春季，全市义务教育学校共有208所，其中，初中40所，小学及教学点168所，初中在校学生25461人，小学及教学点在校学生41940人，两者合计67401人。通过布局调整，整合了教育资源，提高了办学效益和质量。

一、农村义务教育学校布局调整的原因

一是学龄人口不断减少。我国从20世纪70年代开始实施计划生育政策，到90年代中后期，农村人口出生率下降，导致农村中小学生源减少。我市一些农村初中和小学生源严重不足。2000年与1980年相比，许多学校生源都下降50%以上。生源减少，开班困难，客观上要求进行学校布局调整。

二是城镇化进程加快。随着我国城镇化的加速推进，大量农村人口涌入城市，我市农村大部分青壮年选择进城务工，相当一部分子女也随父母进城，在城市读书，从而造成农村学龄儿童进一步减少。仅2011—2013年，全市农村每年减少在校学生1500人，其中，小学及教学点减少800人，初中减少700人，平均每年递减4.6%。原来村村办小学，镇镇有好几所初中的情况已经不适应现在农村人口的规模及转移状况。义务教育学校布局调整是农村人口城镇化推进的必然要求。

三是办学规模效益的追求。由于农村义务教育学校学生数减少，教育布局分散，造成师资力量和其他教育资源浪费现象严重，提高资源利用率和办学规模效益是布局调整的初始动力。以我们调研的巢湖市烔炀镇为例，2012年底，烔炀镇花集初中有42个教师，只有4个学生，教育资源严重浪费，经上级政府批准，2013年春节后，花集初中正式撤并，学生并入烔炀镇中心学校，教师也随生并转或下到镇内其他小学充实力量。烔炀镇现有的几个小学教学点人数也较少。2013年春季，大程教学点5名学生，2个班级，2名教师；合裕教学点13名学生，3个班级，5名教师；中李教学点5名学生2个班级，2名教师；固山教学点6名学生，2个班级，4名教师。随着形势的变化，这其中的一些教学点也还有被撤并的必要。就全市而言，全市有农村完全小学97所，其中，乡镇中心小学17所，村级小学80所，教学点51个。全市17所乡镇中心小学在校生11771人，而另外80所村级完小和51个教学点的在校学生只有10721人。在80所村级完小中，50名学生以下的学校有18所；在51个教学点中，20名学生以下的教学点有35个，其中10名学生以下的教学点还有24个。这些规模过小的完全小学和教学点，不仅占有了相当多的教育资源，还成了推进我市义务教育发展质量提高的瓶颈。农村义务教育学校布局调整是进行规模办学的需要。

四是对优质教育的选择。随着经济社会的发展，人们物质生活水平的提高，对优质教育的需求也越来越强烈。现实条件下，无论是硬件条件还是软件设施，城乡差距很大，许多家长想方设法将子女送到教育条件好的城镇学校上学，这样一来，便造成许多城镇学校人满为患，而一些农村中小学门可罗雀。为了满足人们追求优质教育的需求，必须进行学校布局结构调整，调整一些生源不足和办学条件不足的中小学，相对集中投入，使教育资源向优质教育倾斜。

二、农村义务教育学校布局调整中存在的问题

一是寄宿制学校建设滞后。学校布局调整后，对于上学路远的学生，需要学校提供寄宿。国务院办公厅《关于规范农村义务教育布局调整的意见》中也要求：“学校撤并后学生需要寄宿的地方，要按照国家或省级标准加强农村寄宿制学校建设，为寄宿制学校配备教室、学生宿舍、食堂、饮用水设备、厕所、澡堂等设施和聘用必要的管理、服务人员”。由于经费投入不足，我市农村大部分中小学缺乏寄宿条件，无法满足需要寄宿学生的寄宿需求。即使是住校，一般条件都比较差，硬件设施达不到标准。管理上缺乏专门的生活教师，基本上由任课教师和班主任义务服务，额外增加了教师的工作量。往往还由于缺乏寄宿条件，有些家长不得不把学生送到收费昂贵的私立学校，增加了学生家庭的经济负担。群众不反对撤并学校，但对上学远，寄宿不方便有意见。

二是校车运行安全存在隐患。布局调整后，农村中小学学生往返学校所遇到的交通困难是普遍的突出问题。有的学生家离学校十几里路，坐车是必须的。现在我市农村义务教育学校有条件配备专门校车的几乎没有，解决的办法主要是借助公共交通和社会车辆，有的是村村通班车，有的是临时接送学生的客运车。费用也是由学生家庭自己负担，一天坐四次车，一年下来费用不少，经济困难家庭难以承受。这些车辆缺乏标准化，有车况差的问题，也有超载的问题，虽然叫校车，学校没有所有权，很难对之进行有效管理。还有部分农村道路路况差的问题学校也没有办法解决。校车安全方面存在比较多的隐患。

三是城镇学校班级学生数过多。布局调整后，大量学生涌入城镇，城镇学校生源过于集中，这些学校很难拒收转入的学生，在多开设班级的同时，也只能增加现有班级人数。以巢湖市城区为例，2011—2013年，城区义务教育公办学校就学学生数每年增加700人，其中，小学每年增加500人，初中每年增加200人，年平均增加4%以上。城区现有20所公办小学在校学生人数已超规模容量；城区二、三、四、七中四所学校初中总规模为108个班，标准容量5400人，而实际在校生已达6673人，超1273人，导致各校班学额都在58人以上，均超过省定初中50人以下的标准。我们在调研中发现有的城镇中小学班级人数已达70人，严重超员。班级人数过多，教师管理困难，教学质量也很难保证。

四是被撤并学校资产闲置现象严重。近年来，我市撤并学校100多所，相当多的被撤并学校资产处于闲置状况。闲置的校产不但不能正常发挥效益，而且还要专人看管，经常维修、维护。校产虽然属于国有资产，但是由于历史的原因，原来许多农村中小学土地属于集体划拨，房屋建设又有群众集资，群众对资产归属有争议。平时学校办学群众没意见，当处置这些闲置资产时就出现争议，工作难度比较大，处置比较困难。

三、进一步做好农村义务教育学校布局调整的建议与思考

一是统筹兼顾，科学制定农村义务教育学校布局调整专项规划。农村义务教育学校布局调整不是简单的“撤并”或“收缩”，而是应该以促进义务教育发展，保障农民子女受到良好的教育为根本出发点。布局调整要有序进行，必须有专门的规划为指导，作为依据。为此，统筹兼顾，科学制定农村义务教育学校布局调整专项规划应是学校布局调整工作的前提。根据国家和省相关文件精神的要求和我市的实际，制定这个专项规划应坚持以下三条原则：第一，坚持统筹规划，分布实施的原则。要根据巢湖市经济社会发展城乡建设规划和教育发展中长期规划以及按照国家和安徽省政府颁布的义务教育标准化建设的要求，还要考虑市域内教育均衡发展的需要，来制定布局调整专项规划。整体规划后，要分年度逐步实施。第二，坚持因地制宜、就近入学的原则。要根据各地的地理环境、覆盖的人口数、经济发展水平以及“十八届三中全会”启动一方是独生子女可生二孩政策产生的人口变化趋势，因地制宜，科学合理规划学校布局。第三，坚持提高办学效益，提高办学质量的原则。要按照既方便学生入学，又相对集中的要求，合理确定服务半径，科学布局学校，有效整合教育资源，全面提高教育质量。我们认为，按照每1万人口布点1所小学，每3万人口布点1所初中的要求进行布局比较合理。

二是加大投入，加强中心寄宿制学校建设。根据我市目前的实际情况，寄宿制学校也不可能校校搞，应选择一些生源比较集中，服务半径较大，道路偏远，学生需求较大的乡镇中心初中和中心小学来加强建设，然后逐步推进为好。加强中心寄宿制学校建设，关键的是加大投入。一方面是政府加大经费投入，积极落实学生吃、住等生活方面的配套设施，从最基本的改水、改厕，建食堂、建澡堂和建宿舍等工作做起，完善学校的硬件设施，使之达到标准化；另一方面，市教育和人事部门要合理增加寄宿制学校教职工编制数，加大人力投入，特别是核定增加寄宿制学校学生专门管理的生活教师职数，以保证对学生生活、学习和心理有效管理和引导的需要。

三是多管齐下，确保校车运行安全。第一，在制定布局调整规划时要充分考虑当地地理条件、人口分布、服务半径等情况，对于一些交通不便、路途遥远而又一时无法解决校车的地区，应暂缓撤并学校，适当保留小学或教学点。第二，政府要加大投入，逐步为乡镇中心初中和中心小学配置标准化的校车，免费接送学生。2014年，巢湖市将实施坝镇、黄麓镇两个乡镇4所小学校车运行试点工作，应加快实施，在做好试点工作的基础上，早日实现全市乡镇校车运行全覆盖。第三，政府要组织和协调交通、运管等部门，通过增设农村客运班线及站点、增加班车班次、缩短发车间隔、设置学生专车等方式，满足学生的乘车需求。公共交通不能满足学生上学需求的，要组织提供其他校车服务。要坚决查处接送学生车辆超速、超员和疲劳驾驶等违法行为，坚决制止采用低速货车、三轮汽车、拖拉机以及拼装车和报废车接送学生。第四，学校要加强对学生的乘车组织和护送工作。

四是合理分流，解决“大班额”问题。一要认真贯彻落实国家和省政府关于义务教育学校规定的班额标准。班级超标的学校不得再接收其他学校并入的学生。二要通过实施学校标准化建设，合理整合教育资源。要充分挖掘城镇学校办学潜力，根据实际需求和标准化要求，做好校园改建、扩建和新建工作，扩大容纳能力。三要全面推进义务教育均衡发展和结对共建工作。根据安徽省和合肥市要求，2014年，巢湖市将接受安徽省义务教育均衡发展达标督导评估。相对落后学校应充分利用这个契机，认真落实教育均衡发展的各项指标要求，提高硬件和软件标准，促进市域内义务教育学校均衡发展。与其同时，通过名校办分校，市内外结对共建工作，帮助薄弱学校提高质量，稳定生源。近年来，我市一些学校与合肥市庐阳区学校接对合作，成效明显，应以此为范例，加以推广。四要科学划分学区范围。根据居住地和服务半径合理划分学区范围，防止生源过分集中。要通过分流生源，努力达到初中班额不超过50人，小学班额不超过45人的安徽省颁标准。

五是积极稳妥，加大闲置资产处置力度。一要界定产权关系，完备交易手续。对于目前农村部分被撤学校闲置资产存在产权不明、土地使用证、房产证等手续不全问题，相关部门要尽快明确产权性质，并补办相关手续。涉及集体土地性质的，应依法办理征用手续后方可处理；涉及国有土地的，应依法办理土地资产处置手续，方可交易或改变土地用途。二要遵循处置原则。即遵循“确保收益用于发展教育事业，发挥教育资源最大效益，防止国有资产流失”的原则。掌握方向性，把握原则性。三要灵活处置方式。一是继续使用。对于教育闲置资产可优先用于举办农村学前教育和街道、乡村成人文化技术学校及文化活动中心使用。二是出租。闲置校舍、设施、设备可依法对外出租。三是出售。农村闲置教育资产经相关机构评估认定后，公开对外拍卖。四是置换。按照等价原则，可与其他形式的资产进行置换，以达到充分利用教育资源的目的。五是妥善保管。暂时无法处置的，教育部门要指定专人看管，防止校产破坏或毁损，也可委托乡村政府或其他机构代管。总之，要通过行之有效的处置方式，达到盘活闲置资产、发挥教育资源最大效益的目的。