我国儿童福利立法的几个基本问题

易 谨

(长沙民政职业技术学院 文化传播学院，湖南 长沙410081 )

近几年来，我国儿童福利事业取得了很大的进步，“营养午餐”提上政策日程，免费午餐和校车为代表的“普惠型”儿童福利正在实施。但是，我国儿童福利建设依然面临两大挑战:缺少专门法律和独立的行政系统。北京师范大学中国公益研究院王振耀认为“儿童福利事业发展的当务之急是立法，儿童福利的立法不能再拖了”。国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011—2020 年)》和《国家人权行动计划(2012—2015 年)》也指出，要推进儿童福利、学前教育、家庭教育等立法进程。可以说，制定儿童福利法已成共识，进一步的问题是如何制定，本文就儿童福利法律制度的三个基本问题——为谁服务、谁来服务、提供什么服务——做一些浅显的论述。

一、为谁服务——儿童福利对象的选择

1．儿童是福利对象的主体之一

毫无疑问，儿童福利的首要对象是儿童，但还必须明确三个问题:儿童为何成为福利的对象?如何界定儿童?各种类型的儿童享受的福利如何区分?

第一，儿童需要帮助。儿童与成人一样，有社会生活的各种问题，也有基本需求未能满足的时候，故需运用各种社会制度以满足其福利生活的需求。因此，儿童需要是理解儿童福利制度的关键，儿童福利制度的设计旨在满足儿童的各种需要和解决各种儿童问题，提高儿童福利。如果一个人在儿童时期缺乏他人关爱，缺乏安全感，并且在经济上一无所有，这会对其整个人生的精神健康产生消极影响。而儿童期是生理上的无助期，其需要的满足必须依靠成年人来实现［1］。胎儿期儿童的生存依赖母亲的健康，新生期儿童的健康与生存受出生条件和出生环境的影响，婴儿期儿童的健康与生存依赖父母与医护人员的照顾，幼儿期儿童的健康特别是心理健康高度依赖监护人尤其是家庭成员和学校老师、同学的爱护与尊重。青少年对监护人的依赖减少，自主性增加，但其对于吸烟、饮酒、性关系、朋友等的认识需要成年人的引导与监督，而且需要成年人为他们营造一个良好的成长环境。然而，满足儿童需要的条件会发生变化，不可避免地会遇到一些困难，有时父母和家庭凭自身能力无法解决这些困难，这就需要学校和系统的宗教制度、经济制度、社会制度的共同作用来满足儿童的需要［2］。况且，儿童不仅是家庭的一员，也是社会的一员、国家的一员。儿童是国家未来的中坚力量，是一个国家重要的人力资源。儿童是国家成员中最脆弱最无助者，理应受到国家的保护。

第二，儿童的界定。儿童是一个非常熟悉的概念，但很多人都不能确切指出儿童是指多大年龄的人。社会普遍认为儿童的年龄段为0 -12 岁，因为这个年龄段的未成年人正处于学龄前和小学阶段，年龄比较幼小;医学界以0 -14 岁的儿童为儿科的研究对象;中国的儿童组织少先队的队员年龄在14 岁以下，而共青团员的入团年龄为14 岁以上。但作为一个法律概念，不同国家、不同地区的法律规定不同。日本《儿童福利法》、韩国《儿童福利法》、挪威《儿童福利法》、联合国《儿童权利公约》都规定0 -18 岁者为儿童。我国台湾地区《儿童福利法》第二条规定本法所称儿童及少年，指未满18 岁之人;所称儿童，指未满12 岁之人;所称少年，指12 岁以上未满18 岁之人。我国《未成年人保护法》没有采用儿童术语，而是规定0 -18 岁者为未成年人。笔者认为，我国已为《儿童权利公约》成员国，而且大多数国家都规定0 -18 岁者为儿童，今后我国有关儿童的立法可以统一规定0 -18 者为儿童。本文笔者所定义儿童亦为0 -18 岁之人。

第三，儿童的类型。儿童福利有广义和狭义之分，狭义的儿童福利基于儿童问题的解决，针对遭遇各种不利情境的儿童或其家庭提供必要的服务，其福利对象是不幸儿童和特殊儿童;广义的儿童福利基于对儿童的协助，运用一切可以促进儿童发展的资源协助儿童健康发展，其福利对象是全体儿童。不幸儿童多为成长环境条件有问题者，既包括由于家庭结构特殊(如单亲家庭、重组家庭)或家庭功能不健全(如父母残障、贫穷、父母外出打工)造成的家庭环境有问题者，又包括由于地区贫穷、城乡社会资源分配差异造成的社会环境有问题者。特殊儿童大多属于个人的生理、心理有问题者。如患重病、身体残障以及心智、精神障碍的儿童。现阶段我国儿童福利事业正处于“补缺型”福利向制度型、“普惠型”福利转变的阶段，既要解决不幸儿童、特殊儿童的各种问题，又要着眼于全体儿童的发展。所以，我国儿童福利的对象应为全体儿童，但重点是不幸儿童和特殊儿童。

2．家庭是儿童成长的基本场所

儿童与家庭为一个整体的服务系统。家庭是社会架构中的基本单位，在人们的生活中处于中心地位，良好的家庭是儿童成长的最佳环境。多数学者强调原生家庭是儿童人格发展的最佳场所，家庭环境对儿童的发展起着决定性的作用。如果家庭能理想地满足儿童的需求，我们就需要在国家、政府及社区层面形成一套统一的家庭政策。世界各国儿童福利制度莫不强调家庭在儿童发展上的功能，实行以家庭为核心的儿童福利措施，增强家庭抚育儿童的能力，加强家庭与提供必需的物质资源和精神资源的机构之间的联系。美国、英国、法国、瑞典和日本等国的儿童托育服务已由往昔以托儿所为主的方式，逐渐发展出“家庭托育”的型态，例如，英国由地方政府提供小额补助，鼓励私人设立家庭托育中心;美国制定证照制度，由合格的保育人员在家庭中照顾两三岁的幼儿;瑞典1991 年成立“母亲俱乐部”，让小区里的母亲能够分享家庭育儿的经验。日本对幼儿托育配合母亲上班型态提供多样化的服务。这样的转变，其理念是强调家庭是儿童福利的重要对象。当家庭不能承担培育儿童的责任时，日本以“家庭”为单位进行援助，都、道、府、县都设有儿童家庭支援中心，通过访问掌握儿童及其家庭情况，制定援助计划。我国台湾地区为家庭提供咨询辅导服务、亲职教育、家庭生活扶助或医疗补助等支持及维系家庭功能的相关福利服务，以加强家庭功能，增进家庭的融洽。韩国儿童福利政策与家庭政策紧密结合，将儿童福利纳入家庭福利体系之中，先后颁布了《单身母亲儿童福利法》(后更名为《单亲家庭福利法》)、《健康家庭基本法》、《创造友好家庭社会环境促进法》［3］。而芬兰《儿童福利法》更是直接规定儿童福利条款的适用对象包括儿童和家庭。

值得注意的是，我国家庭抚育儿童的功能日益弱化。家庭仍然是为我国儿童提供社会、经济和情感支持的主要力量，作为社会福利的一种手段，家庭对儿童照料、儿童福利和经济支持的作用举足轻重。但由于我国在工业化、城市化与现代化过程中家庭结构逐渐发生变化，女性更加注重对自我价值的追求，致使家庭抚育儿童的功能日益弱化，隐性的、潜在的儿童问题已经非常严重。据联合国儿童基金会相关数据显示，2008 年我国0 -17 岁流动、留守儿童数量分别占儿童总数的9．18%、17．83%。而中国妇联于2010 年5 月发表的《农村留守儿童家庭教育调查报告》指出，在中国五千多万农村留守儿童中，有30%以上出现心理问题，45%“感到孤单”。据民政部门统计，目前我国单亲家庭超过了800 万，单亲家庭子女人数也达数百万之多。一项对中国22 个省市青少年心理健康状况的调查显示，中国有3000 万青少年处于心理亚健康状态;70%的家长教育方式不合格，其中30%是过分保护，30%是过分监督，还有10%的家长对孩子的处罚过于严厉［4］。这些数据显示，大多数儿童问题实为家庭问题，儿童福利需求实为家庭需求。为此，笔者认为，我国儿童福利法的对象应包括家庭，应制定一系列与儿童福利相关的家庭政策，为家庭提供亲职教育、咨询与辅导等维系和重整家庭功能的服务。

二、谁来服务——儿童福利供给责任主体的确定

在传统农业社会中，人们的观念中没有儿童，儿童是家庭的私有财产，儿童抚育之责概由家庭承担，特别是由母亲、祖母等女性家庭成员承担，父母被社会文化赋予养育孩子的权利和责任［5］。工业化、城市化与现代化过程中，社会转型致使家庭构成和家庭行使社会职能的方式发生了很大变化，家庭抚育儿童的功能弱化，对儿童的照顾与福利提供不再只是父母的责任。笔者认为，养育孩子是一个非常复杂的系统工程，家庭、政府、社会都应履行其相应的责任。

1．家庭日常照顾的主要责任

基于父母与孩子之间天然的血缘关系，照顾孩子是父母的本能，也是父母的基本责任和基本义务。不管是“家庭责任为主”的儿童福利政策，还是“政府责任为主”的儿童福利政策，都认为家庭是社会生活的基本单位，是儿童早期社会化的主要场所;父母应对儿童传授知识，给予情感支持，照顾儿童的基本生活，满足其生存和发展的需要①参见武志伟:《家庭和政府责任的分工》，山东大学2012 年硕士学位论文。。政府对儿童福利承担主要责任，并不否认、弱化父母对儿童的责任。父母对儿童的日常照顾负主要责任，因为他们通常处在最有利的位置，有最强烈的动机，最了解自己的孩子，也会为了孩子的最大利益行事。政府对儿童福利和家庭生活进行干预的目的主要是保证亲子关系的最优化。政府采取有限的干预措施，以保证家庭照顾功能的充分发挥，同时还通过一些替代性照顾和托育服务等儿童照顾服务支持和维系家庭的功能②参见武志伟:《家庭和政府责任的分工》，山东大学2012 年硕士学位论文。。

2．国家创设环境的主导性责任

从农业社会转变为工业社会后，家庭、私营慈善机构等已无法提供足够的儿童福利满足儿童的各种需求;而且随着对人权认识的不断深化，人们也逐渐认识到儿童是一个不同于成年人的、拥有完整权利的独立个体，人们开始重新思考国家与儿童之间的关系，认为儿童是国家的一员，而且是最脆弱最无助者，理应受到国家的保护。但是，国家应该承担什么样的儿童福利责任?

“补缺型”儿童福利政策基于父母的养育是能够且应当是自主进行的假设，认为在儿童福利事业中抚育儿童主要是父母的责任，政府只承担补充性责任。当父母能够抚育儿童时，政府就没有必要进入这一领域，只有当父母抚育儿童出现问题或困难时，政府才介入家庭，将孩子暂时性(有时可能是永久性)地带离家庭，或在一段时间内尽可能地“矫正”父母的错误，以使得他们能够在没有政府帮助时重新抚养孩子。这种只能在父母抚育儿童的功能不能发挥时政府才履行其责任的政策其实是一种误导。儿童生活在以家庭为核心的复杂多变的社会系统中，父母抚育儿童的失败不是简单的父母的失败，而是儿童抚育系统的失败。政府只在家庭抚育儿童失败的紧急情况下为家庭提供短期的福利服务，怎么能解决困扰家庭的深层问题呢?家庭抚育儿童功能的失调大多数可以说是一种“慢性疾病”，怎么可以采用快速治疗的紧急医护模式呢?笔者认为，家庭和国家之间复杂的关系要求政府从一开始就全面介入家庭，而且其责任必须被理解为与家长照顾自己的孩子的责任同时存在。孩子们从父母那里受到的照顾与国家政策密不可分。例如，妇女平等就业立法鼓励妇女进入劳动力市场，但由于缺乏配套政策，因此影响家庭内儿童照顾的有效性，这些法律可能导致离婚的增加，反过来又导致家庭抚育儿童能力的减弱;有关最低工资、工会权利、加班等的政策都可能影响父母照顾孩子的能力;父母亲工作的稳定性和安全性影响家庭，进而影响到儿童抚育的质量。父母不可能修改这些制度规则，只有国家享有修改制度规则的独特能力。所以，国家对儿童福利的责任应与父母的责任同时存在，并承担主导性责任，制定与儿童福利相关的政策，设置儿童福利设施，培养儿童福利专业工作人员，提供财政资源，创造良好的社会环境，帮助忙于工作的家长能够抚养好孩子。

3．社区积极支持的参与性责任

孩子与父母不是生活在真空中，而是生活在一个由家庭、社区、学校、其他组织等组成的相互联系的社会大环境中，家庭之外的其他系统的特点、资源和能获得的支持也深刻地影响孩子的发展和父母照顾孩子的能力。相比其他组织，社区为儿童提供福利服务更为方便、有利，因为社区是儿童生活的地域社会，是最贴近儿童的、家庭以外的环境之一。社区内的儿童问题、儿童与家庭的各种需求更易被社区发现，儿童熟悉社区环境和社区成员，更乐于接受社区提供的福利服务，而且社区是政府与社会的纽带，容易获得政府的支持。因此，社区应作为一个依托主体，为儿童福利提供服务平台，充分发掘社区内部资源和吸引社会资源来参与社区儿童福利服务［6］。

三、服务什么——儿童福利服务内容的确定

人类需要是理解福利制度的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础［7］。儿童福利法律制度的设计、提供哪些儿童福利服务也应以儿童需要的满足为目的。联合国《儿童权利宣言》规定了九个方面的儿童需要，涵盖教育、卫生保健、福利、安全保护四大领域。笔者认为，儿童福利法律制度规定的儿童福利服务应包括教育性服务、保健性工作、福利性措施和保护性处置［8］。

1．教育性服务

教育与福利密不可分，两者政策互有交叉，必须同时推进。1986 年颁布《义务教育法》以来，我国基础教育的投入逐渐增加，管理制度日益完善，已确立了九年免费义务教育制度，可以说我国教育性服务已完成福利化转型。但从所有儿童的身心健康发展来看，流动儿童、留守儿童教育性福利服务政策的制定虽已起步但尚未上升到法律层面，早期教育、特殊教育、课外教育等领域的福利政策阙如。笔者认为，流动儿童教教育、留守儿童教育、课外教育、早期教育和残疾儿童教育是当前教育性儿童福利服务的重要项目，其中3 -6 岁儿童的早期教育可以纳入学前教育法，残疾儿童教育可以由《残疾人保障法》详细规定，流动儿童与留守儿童的正规教育问题可以依据《义务教育法》的平等原则解决，0 -3 岁儿童的早期教育与课外教育(重点是流动儿童与留守儿童的课外教育)应在《儿童福利法》中规定。

2．保健性工作

健康权是儿童最基本、最核心的权利之一，关系到每一个儿童的根本福利。儿童保健性服务是儿童福利的基础性、战略性和先决性组成部分，是儿童生存发展保护服务的出发点和核心内容，是儿童身心健康成长的重要基础。现代国家提供的儿童保健性服务包括妇幼卫生工作、儿童营养的改进、特殊儿童健康服务［9］。

相对其他儿童福利服务，我国在儿童保健性服务方面尤其是妇幼卫生工作方面起步最早、政策最完善、成效最显著，先后颁布了15 部有关妇幼卫生保健的法律法规。目前，全国各地县以上地方普遍建立了妇幼保健院和爱婴医院;普遍实施了婚前检查和婚前保健制度;建立了孕妇的孕产期和围产期保健制度和档案，对有严重遗传病和残疾的儿童进行及早治疗;实行了0 -14岁儿童的计划免疫措施和办法，极大地提高了儿童的健康水平。

儿童营养的改进是我国当前儿童保健工作的重要任务。虽然卫生部编写的《中国0 -6 岁儿童营养发展报告(2012)》显示，儿童营养状况得到明显改善，儿童生存质量和健康水平得到显著提高，但是农村地区特别是贫困地区农村儿童营养问题、留守儿童营养问题和城市地区儿童肥胖问题都仍然非常突出。7 -18 岁儿童的营养状况还没有权威报告，但是现实中农村地区学生的早餐、中餐营养亟待改善，城市地区大多学生在学校吃的也是垃圾食品，虽有志愿组织发起了营养午餐项目，但覆盖的地区范围极小，并没有形成制度。我们可以学习印度的经验，在全国所有学校推行营养午餐项目，成熟后直接在儿童福利法典中规定，成为地方政府必须履行的责任。

特殊儿童健康服务是我国民政部门目前进行的主要工作之一。2004 年，民政部印发《“残疾孤儿手术康复明天计划”实施方案》，实施目标是:从2004 年至2006 年的3 年期间，确保为2．8 万名，力争为3 万名残疾孤儿有效实施手术矫治和康复。2009 年，中国残联出台《中国残联贫困智力残疾儿童抢救性康复救助项目实施办法》，任务目标是:2009 -2011 年，每年资助5 000名贫困智力残疾儿童进行系统的康复训练并培训家长。总体而言，这项工作仍处于分散救助、阶段性救助层面，绝大多数残疾儿童只能依靠家庭或临时性社会救助接受康复服务［10］。

3．福利性措施

福利性措施是儿童福利服务的核心部分，重视儿童福利的国家都针对各类儿童提供了各种支持性、补充性、替代性儿童福利服务。英国针对不同类型的儿童提供有针对性的福利服务:为一般儿童提供儿童津贴、妇幼福利服务、幼儿托育服务、学校社会服务等福利服务。为特殊儿童提供处理情绪困扰问题及儿童行为问题的儿童辅导工作福利服务。为残障儿童提供照顾和健康检查与特殊教育并重的福利服务。为不幸儿童提供的福利服务包括为未婚妈妈及其子女提供免费照顾、指派社工员协助、辅导，为失依儿童提供寄养家庭、儿童之家养护服务。日本《儿童福利法》界定了14 种儿童福利设施:助产设施、乳儿院、母子生活支援设施、保育所、儿童保健设施、儿童养护设施、智力障碍儿童设施、智力障碍儿童日托设施、盲聋哑儿童设施、肢体不自由儿童设施、重症心身障碍儿童设施、情绪障碍儿童短期治疗设施、儿童自立支援设施、儿童家庭支援中心。

我国现阶段提供的福利性措施正由“补缺型”向“普惠型”转型，服务对象从福利院内的孤残儿童扩大到福利院外散居在亲友家的孤儿、服刑人员家中无人照料的未成年子女、受艾滋病影响的儿童、流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童、大病儿童等，服务的质量从一般的照料、养育转型为全面系统的照料、养育，照料的周期从养育为主延长到其参加就业为止。转型的成功取决于制度的保障——《儿童福利法》的出台与实施。《儿童福利法》应详细规定儿童福利设施的类型、设立条件、财政支持等。我们可以借鉴日本的经验，在将来制定的《儿童福利法》中界定智力障碍儿童设施、智力障碍儿童日托设施、盲聋哑儿童设施、肢体不自由儿童设施、重症心身障碍儿童设施、情绪障碍儿童短期治疗设施等儿童福利设施，要求政府设立并鼓励民间力量设立该类设施，为特殊儿童提供分类的、专业化的儿童康复服务。另外，0 -3 岁儿童的托幼服务是儿童福利的基础部分，《儿童福利法》应明确规定以市场化托幼服务为主，政府在投资和监管、扶植等方面发挥其应有的作用，而具体的托幼办法与实施细则可以由专门的法律规定。

4．保护性处置

儿童保护是儿童福利中一个特殊的环节，是对受到和可能受到暴力、忽视、遗弃、虐待和其他形式伤害的儿童提供一系列旨在救助、保护和服务的措施，使儿童能够在安全的环境中成长，包括社会救助、法庭命令、法律诉讼、社会服务和替代性养护等措施。

我国现有涉及儿童保护的法律有《民法通则》《治安管理处罚法》《刑法》《未成年人保护法》《人民警察法》《预防未成年人犯罪法》《妇女儿童权益保护法》等，这些法律的规定大多是纲领性、原则性的，缺乏可操作性，没有建立儿童保护的强制报告制度和综合反应机制，不能有效保护儿童免受暴力、忽视、遗弃、虐待。据相关统计部门保守估计，中国每年大约有十万名儿童被遗弃，其中大多数是残疾儿童或女童;据2007 年和2008 年民政事业发展统计报告显示，我国民政部门全年救助的城市流浪未成年人达十五万余人次;我国青少年的伤害年发生率高达50%，即每年每两个青少年中就有一人遭受一次以上的伤害，全国每年约有四千万中小学生遭受到各种意外伤害［11］。可以说，我国还没有建立真正意义上的儿童保护制度。为了有效保护儿童，我们急需在《儿童福利法》中规定设立专门的儿童保护政府组织，确立包括警察、医生、护士、教师、社会工作者、儿童福利工作人员、亲属、邻居等在内的强制报告责任制度，设置报告、接受立案、调查、评估、确认、干预等儿童保护程序，更重要的是，为遭受和可能遭受暴力、忽视、遗弃、虐待和其他形式伤害的儿童提供预防、干预、临时性保护、永久性安置、心理康复、家庭维护与家庭重整等儿童保护服务。

［1］［2］［7］易 谨:《儿童福利立法的理论基础》，载《中国青年政治学院学报》，2012 年第6 期。

［3］易 谨:《韩国儿童福利法律制度的历史发展与特色》，载《青年探索》，2012 年第4 期。

［4］易 谨:《关于高职院校设置儿童福利专业的思考》，载《长沙民政职业技术学院学报》，2012 年第3 期。

［5］程福财:《家庭、国家与儿童福利供给》，载《青年研究》，2012 年第1 期。

［6］成海军:《中国儿童福利制度转型与体系嬗变》，载《社会福利》(理论版)，2012 年第9 期。

［8］林胜义:《儿童福利行政》，台北:五南图书出版有限公司1989 年版，第99 页。

［9］刘继同:《儿童健康照顾与国家福利责任:重构中国现代儿童福利政策框架》，载《中国青年研究》，2006 年第12 期。

［10］［11］《2010 中国儿童福利政策报告》，http://www． docin． com/p-606724949． html