国家高新区政策的变迁与学习——一个政策倡议联盟的解释途径

唐行智

(中建一局集团 第三建筑有限公司，北京100161)

一、国家高新区政策变迁的痕迹

(一)国家高新区的政策变迁与政策学习

从政策角度来讲，中国国家高新区的起源可以追溯到1985 年3 月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，中央认识到现代科学技术是新的社会生产力中最活跃的和决定性的因素，并提出“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。国家高新区后续政策的出台，或多或少都与早期基本政策有所关联，有些是进一步的完善与深化;有些则是范式的转变、改革与增删。整个政策发展出现了较长的稳定期与短暂的巨变交替变化的情形。

在这个过程中，“政策变迁”与“政策学习”并存。对政策变迁，金登有过这样的描述:政策通常通过边际调试平稳运行，但是也会突然转向，改变过去渐进的发展模式。当然，政策发展过程，并不只是“改变”，还有“改善”;不仅有质的飞跃，更有量的积累。这些调节和改善，不断将抽象的政策具体化，并且推动了个别分支政策的深入发展，使得政策的论述更为全面，政策的内容更加丰满，政策的措施更有操作性。

(二)国家高新区政策变迁的痕迹

国家高新区政策变迁和学习的过程并非杂乱无章，而是有迹可循的。这种痕迹不仅包括对政策中良好部分的坚持，也包含为实现一定目标和价值信念进行的改变。例如，从“统一管理”到“分类指导”。2002 年3 月，《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》第一次提出“分类指导”;2005 年1 月，《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》提出“实行分类指导的原则，对智力密集的中心城市和副中心工业城市及欠发达地区的国家高新区给予差别化指导”;2007 年4 月，《国家高新技术产业开发区“十一五”发展规划纲要》提出，实现2 -3个领先园区跨入世界一流高科技园区行列;建设一批自主创新能力较强的创新型园区;扶持一批具有地区特色的高新技术产业园区。国家高新区的宏观管理政策从统一管理到分类指导的范式革命是政策变迁的表现，而分类指导政策历经了从“笼统提出分类指导”到“按高新区所在城市特点分类”再到“按高新区特点分类”的渐变过程，是政策学习的痕迹。

二十多年来，国家高新区政策的许多方面都在发生变化。国家高新区政策逐渐从科技政策、火炬政策中独立出来，形成了自己的政策体系。政策内容从高度浓缩到拓展分化，政策中心从外延发展到内涵提升，政策话语从模糊、抽象到具体、量化，政策重点从基础建设、招商引资到内生增长、自主创新。政策的出台回应了现实需求，嵌入了时代特征。

二、国家高新区政策变迁的影响变量

(一)外部系统事件:变化的关键

外部环境的变化，通常会给政策的变化带来机会和障碍，并通过政策参与者传递到政策文本之中，这些外部环境包括经济社会变迁、公共舆论等方面。环境与政策参与者之间构成刺激-反应链［1］，政策参与者在调适自身与环境关系的过程中，研判问题性质、确立信念导向、采取相关行动，成为通常的选择。例如，为配合2000 年“西部大开发”的国家战略，科技部实施了“西部火炬”行动，2001 年4 月，《国家火炬计划“十五”发展规划纲要》提出:“要根据西部地区的资源优势、自然环境等特点，建设有特色的国家高新技术产业开发区，促进有特色的西部高新技术产业的形成。”通过在西部建立国家高新区，带动和辐射西部地区经济社会进步。2005 年1月，《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》将召开不久的中共十六大精神融入其中，提出“全面落实科学发展观，把国家高新区建设成为区域科技、经济和社会发展技术创新辐射中心”。可见，高新区的政策系统并不是封闭的，而是开放的。“一个系统是开放的，并不仅仅因为其与环境间的相互交换关系，还因为相互交换关系是系统变化的关键因素。”［2］20 世纪80 年代以来，党的指导思想从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心;政府治理理念从加强管理转变为提供服务;经济体制从计划经济转变为社会主义市场经济;对外关系从封闭、半封闭转变为对外开放;社会形态从一个传统的农业社会转变为一个现代化的工业社会。这些政治、经济以及思想文化等方面的重大变化都深刻影响了国家高新区政策参与者的价值理念及行为选择，这在政策文本中都被体现了出来，促成了政策变迁。

(二)政策子系统的内部互动:政策信念体系的构建

国家高新区政策问题的复杂性、专业性，不可能吸引全部的个体和组织参与其中，在政策制定过程中吸纳精通某个政策问题或熟悉某个政策领域的政治精英或利益相关者加入其中，已成为长期以来取得共识的做法。这些组织和个人形成了网络化的稳定联系，构成了政策人才的子系统。纵观国家高新区大事记以及相关政策的颁布机关，可以发现国家高新区政策子系统主要由党中央、国务院、科技部的相关负责人组成。中国国家高新区政策的制定，是个“自上而下”的过程。主要领导人的讲话精神和垂直化的行政命令，是推动高新区政策建立和发展的原始动力。重要领导人讲话往往指明国家高新区政策的方向，由党和政府的最高机构做出重要决定并设计政策框架，科技部负责制定配套政策和出台具体办法。在这个政策内容从高度概括变得逐渐清晰的过程中，政策制定者形成了“一套基本的价值观和因果关系组合”，即政策信念体系。“发展高科技，实现产业化”是适用于所有国家高新区政策领域的核心思想，是规范性的政策信念。另外，随着实践经验的积累和政策研究的推进，政府的管理与服务、企业的资金与市场、学校与科研院所的技术与人才被认为是高新区发展的必备因素，也是高新区“三元参与”理论的核心思想。金融、中介机构和贸易的重要作用逐渐被认识。国家高新区的政策组成模块，也因此经历了从“产、学、研”——“官、产、学、研”——“官、产、学、研、资、介、贸”的发展过程，成为实现国家高新区“发展高科技、实现产业化”目标的根本政策和基本战略，是国家高新区政策的政策性核心信念。工具性政策信念较前两者更为具体明晰，是为实现更高政策信念而进行的工具性决策，主要是针对某个具体领域而且容易变动。工具性政策信念对于环境的变化最为敏感，内容变动的可能性也最大。规范性政策信念和政策性核心信念的改变通常是由于政策变迁的原因，工具性政策信念方面的调试则更多引致政策学习。在二十多年的政策演变过程中，国家高新区政策信念体系，逐渐形成(见图)。

国家高新区政策信念体系图

(三)相对稳定的变量:变动幅度的限制

相对稳定的变量主要指问题的基本特质、事物的基本规律以及自然资源的基本分布等因素。国家高新区政策必须符合高新区发展的特点和高新技术产业发展规律，此为重要的稳定变量。国家高新区是高新技术研发和产业化的重要基地，而且是高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，因此国家高新区必须建立在智力密集、信息通畅、资源丰富、交通便利的地区，无论外部系统如何变化，政策子系统内部如何互动，这一点总是难以改变的。可以发现，不论是国家第一批批准的26 个国家高新区，还是以后陆续批准的几十家国家高新区，基本上都建立在沿海城市和省会等中心城市。这些城市智力资源集中、经济实力雄厚，是高新区发展的充分和必要条件。缺少这些条件的地区，将很难成为建立国家高新区考虑的对象。

三、国家高新区未来政策展望

(一)回应动态的外部系统

国家高新区政策子系统并非是与环境割裂的封闭体系，而是依赖于外界资源并且受到外部系统影响的开放系统。政策倡议联盟框架认为，政治资源分配发生重大变化，政策内容和方向出现大幅改动，大部分是源于政策子系统之外的外部事件。因此国家高新区未来的政策必然会积极回应外部系统的变化。高科技研发的最新态势、政治演进的最新动向、经济发展的最新需求、社会进步的最新成就都会投射在政策文本之中。笔者认为，国家高新区的政策将在国家和社会关心的战略性新兴产业、创新服务业，以及农业科技、民生科技、绿色科技等方面增加更多的内容，继续改进整体发展战略和提出新的重点任务。

(二)坚持规范性政策信念导向

政策倡议联盟分析框架的核心策略即“根据信念体系的结构来预测随着时间推移可能发生的信念转变及政策变迁”［3］。国家高新区的规范性政策信念、政策性核心信念和工具性政策信念，自上而下，从抽象到具体，从稳定到渐变，是国家高新区发展秉承的精神、遵循的原则和采取的方式。政策信念体系影响着政策参与者对信息的选择、理解和使用。信念体系，而非情境特点，决定着个体和组织的行为选择。“发展高科技，实现产业化”作为国家高新区的规范性政策信念，是国家高新区诞生的原因，也是秉承的重要精神。可以说国家高新区的所有政策都是对它的分解和深化，是为实现好这一核心目标而做出的战略选择和工具组合。

(三)工具性政策层面的不断调试

工具性政策信念在政策体系中属于最易变动的层面，也是政策学习最易发生的场域。工具性政策信念往往是为了应对临时出现的具体问题，与时俱进是其主要特征。反映到具体的工具性政策措施之中，不断调试就成为其显著特征。不论何种政策信念，最终都要依靠工具性政策来落实，都需要因时制宜，根据环境特点和对象接受的能力，调整政策的速度、力度和角度，而且还需要时刻平衡来自社会各方面的力量。只有工具性政策层面的不断调试，才能在动态、复杂的现实世界中，进行“帕累托最优”的改进，将政策信念落实到政策实践之中。以不断总结经验的工作态度、反思过去的批判精神和政策学习的行为方式，使国家高新区政策更为科学有效。

结语:国家高新区政策从实质上看，是政策参与者共同的心智模式和实践中反复出现问题的公共解。政策文本如同一个“均衡器”，谨慎地选用和参考各方面的话语。当然，国家高新区政策也是一个“人为规则”与“自然规律”的交织地，人为规则可以改变，但自然规律必须遵循。国家高新区重大成就的取得，与“集中力量办大事”的政治体制分不开，政府主导与政策驱动是中国国家高新区快速成功的秘诀。从长远看，“政府作为一个由人组成的群体，同样面对着人类都必须面对的‘理性无知’和‘信息悖论’等问题”［4］。倡导多元化的国家高新区治理，探索与发挥社会及市场的力量，使政策发展更加符合国家高新区的基本特质和更好地遵循高新技术产业发展规律，从经验走向科学，是今后努力的方向之一。

［1］孙柏瑛:《基层政府社会管理中的适应性变革》，载《中国行政管理》，2012 年第5 期。

［2］W·理查德·斯格特:《组织理论》，黄 洋等译，北京:华夏出版社2001 年版，第77 页。

［3］保罗·A·萨巴蒂尔 汉克·C·詹金斯-史密斯:《政策变迁与学习:一种倡议联盟途径》，邓 征译，北京:北京大学出版社2011 年版，第31 页。

［4］孙柏瑛:《当代政府治理变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》，2002 年第2 期。