政府有为、市场有效是环境治理体系并行不悖的基石

吴舜泽 环境保护部环境规划院副院长

李新 环境保护部环境规划院博士

逯元堂 环境保护部环境规划院博士

政府有为、市场有效是环境治理体系并行不悖的基石

吴舜泽 环境保护部环境规划院副院长

李新 环境保护部环境规划院博士

逯元堂 环境保护部环境规划院博士

环境治理体系和治理能力是环保领域制度和制度执行能力的集中体现，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在构建“环境良治”、提升政策效能过程中，首要的也是处理好在环境保护这一特定领域政府和市场的关系。

政府抓调控 市场管配置

目前关于这个问题已经出现了不同的认识和观点。一些人提出市场在环境保护领域内发挥决定性作用，并以此作为国家环境治理体系的主基调，甚至把强化政府环境保护作用的一些做法视做违反三中全会精神。诚然，市场因素在过去相对薄弱，市场手段在过去应用较少，是需要大力加强的环节。但我们认为，从三中全会表述，以及市场作用提法的演变沿革来看，市场起决定性作用主要适用于经济领域及其相关领域，主要讲的是资源配置问题，不能简单化地将其平移、推广到环境保护等政府事权范畴，更不能成为淡化或推卸政府责任的理论依据。

从环境领域看，不少环境产品具有公共性、非排他性、不可分割性等基本公共产品属性。理论和实践上，环境保护一直被视为公共产品或者半（准）公共产品的典型，市场机制对这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的，往往也是市场作用易失灵，这突出表现在环境污染的负外部性。政府应在保护环境，尤其是提供环境基本公共服务中居于责任主体地位，率先履责，加强标准、法规、规划、监管等宏观调控，引导市场发展并对市场失灵进行干预和调节。基于此，三中全会特别强调国家调控，并将环境保护作为地方政府主要职责之一。

着力重构中央政府、地方政府与市场的作用关系，由“双失灵”转变到“双高效”上来，建立健全“国家调控—地方负责—政府有为—市场有效”的国家环境治理体系。

市场在环境保护领域应发挥不可或缺的重要作用。在环境领域市场机制发挥作用的方式、方法和条件成熟程度与经济领域有本质上的不同，其作用发挥的着力点、领域与政府作用有所差异但具有互补的效果。要避免一种误区，不能将发挥政府作用等同于采用行政手段和干预措施，其实政府发挥作用也是可以采取市场化的方式来进行操作和履责。同时，市场作用的发挥也必须以政府有所作为、完善制度建设等为前提条件，两者相辅相成。一些联邦制国家在治污高峰时大多将环境保护作为中央投入的重点，以中央政府强力推动、宏观调控带动地方履责和社会监督到位，一般也不简单地将政府和市场作用割裂开来、强行比较大小。

“看得见的手”与“看不见的手”

长期以来，我国政府和市场在环境保护中的关系不明确，政府间环境保护事权划分不清，环境管治“碎片化”特征突出，造成政府在环境保护中缺位、越位、错位、不到位现象严重。而环境的外部性特征、资源环境产权界定不清、环境污染责任难以明确，以及环境资源价格、环境损害成本价格改革不到位等问题，导致环境领域“市场失灵”现象突出。我国环境保护在不同程度上同时存在“政府缺位、市场失灵”的“双弱”现象。当前既不能反对和畏惧市场，也不应该在政府履责这方面矫枉过正、予以削弱。

环境产品是公共产品，既要有政府“看得见的手”为主导加大供给、保障公平，又要有市场“看不见的手”长效驱动、提高效率。当前要避免将政府和市场完全对立、非此即彼、厚此薄彼，要特别防止改革过渡缓冲期的理论误区、政策迷茫和双重缺位。现阶段政府和市场机制都需要大力强化、双重加强，构建政府有为、市场有效、互为补充的环境保护政府与市场关系格局。

在环保投入、政策设计上下功夫

当前是我国环境治污的高峰期，需要持续加大政策设计、资金投入和治污力度。但从财税体制改革方向上看，环境税、专项转移支付调整、事权财权划分改革等带来环保经费减少的态势不容乐观。如排污费改税加大了环保投入减少、环境监管能力削弱的风险；专项转移支付划归地方一般性转移支付及“营改增”将有可能助推地方环保投入“被统筹”；中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任改革，将对治污投入较多依赖上级资金来源的地方环保工作增加不少压力。总体来看，目前政府与市场履责不足、经费保障缺失等问题将给污染防治、生态保护、环境执法、监测预警等国家治理体系能力现代化带来直接影响。

新旧制度的更迭期往往是系统最不稳定时期。环境治理体系的构建与能力的提升，不仅受到环境管理自身长期累积的机制体制束缚，也受到外在的经济、政治、文化、社会等多个领域政策机制调整、改革态势的影响。在改革路线图、时间表的指引下，我国经济、政治、文化、社会等各领域正处于体制机制全面深化改革的起步期。目前体制机制改革过渡时期环境与经济形势、财税体制改革短期“阵痛”等问题加大了环境治理体系与治理能力的推进难度。

当前，最简单、最可行的方案就是“治标”先行，政府突出抓好治污减排、制度建设、执法监管，明确地方政府环境责任，并为中长期财税、事权、财权、财力等方面的“治本”性改革留出空间和时间，为最终市场机制发挥长效和更大作用创造条件、做好准备。

总体而言，过渡缓冲期应把握改革契机和有利因素，有效化解经济社会改革和转型等对环境保护的影响，优先推进易于改革的重点领域，强化中央、地方政府保护生态环境的职责，加大环境投入力度与环保经费稳定供给渠道，大力推进环境领域市场长效机制建设，循序渐进地进行制度调整和政策退出设计。

实现政府、市场“双高效”

在当前环境治理体系现代化构建的初期阶段，政府和市场关系不能乱，不能两头落空。政府环境保护职责主要在完善环境法律法规、政策标准、规划制定与实施等，提升环保宏观调控能力；提供安全饮水保障、城乡污水和垃圾等公益性强的环境基础设施建设、独立统一的环境监管服务等环境基本公共服务，实现环境基本公共服务均等化；强化环境保护市场监管与调节，承担环境保护重大技术的试点与示范，环保产业发展引导与市场监管责任等方面。

中央政府是顶层设计的统领者，应加强环境保护的国家统筹和国家意志，解决跨区域环境基本公共服务水平差异问题，通过规划、计划等做好薄弱领域与环节的引导；地方政府重点解决环境产品的公共属性，承担地方环境质量改善的主体责任，保障地区环境安全；在剥离环境产品的公共属性部分后，市场应在资源环境定价、环保产业、投融资等经营性和竞争性生产领域方面，构建长效机制，提高市场的配置效能。

坐等市场发挥作用、自动解决环境问题是一种“懒政”思想，也是回避矛盾，这会贻误向污染宣战的战机。当前，最简单、最可行的方案就是“治标”先行，加大政府尤其是中央政府投入，上收部分环境事权，突出抓好治污减排、制度建设、执法监管，明确地方政府环境责任，并为中长期财税、事权、财权、财力等方面的“治本”性改革留出空间和时间，为最终市场机制发挥长效和更大作用创造条件、做好准备。

当前至2020年，是生态环境保护领域改革取得决定性成果的关键时期，环境形势也处于快速变化、深度调整期。建立科学合理、系统完整、行之高效的环境治理体系，既要保持与国家全面深化改革目标、路线图及进度协调一致，又要根据环境与经济形势变化、环境治理重点调整、不同领域改革的难易程度，谋划制定体制机制深化创新、环境管理战略转型的重点，其核心之一是着力重构中央政府、地方政府与市场的作用关系，由“双失灵”转变到“双高效”上来，建立健全“国家调控—地方负责—政府有为—市场有效”的国家环境治理体系。