排污权交易年限设置方案比较分析研究

陈 青 常 杪

(1.清华大学环境学院环境管理与政策教研所，北京 100084；2.中国人民大学环境学院，北京 100872)

排污权交易年限设置方案比较分析研究

陈 青1,2常 杪1

(1.清华大学环境学院环境管理与政策教研所，北京 100084；2.中国人民大学环境学院，北京 100872)

排污权交易制度建设过程中需要涉及大量时限方面的规定。本文在梳理排污权有偿使用和交易过程中涉及的有效期、有偿使用收费年限、交易年限、闲置期、建设期等年限概念及其关联关系的基础上，重点研究了排污权交易年限设置问题。通过概括三种可选的交易年限设置方案，比较分析其优点与缺点，结合国内在交易年限设置方面的实践现状与存在问题，对中国在试点工作中如何设置交易年限提出了较优方案建议，为各地排污权交易政策制定提供借鉴。

排污权；交易年限；有效期；价格

引言

中国排污权交易自从2007年前后进入试点深化阶段以来，各地在进行相关制度建设时都会遇到“年限”的问题，例如，有效期多长？付费周期多长？买了排污权没有立即使用的情况下，有效期怎么计算？新的减排任务下达时间在有效期中间怎么办？等等。大量文献[1～4]也在研究中国的排污权交易实践情况时指出，各地存在各种“年限”的设定差异，以及不同“年限”规定之间的冲突。

2014年8月6日《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发[2014]38号）（以下简称《指导意见》）中规定试点地区在2015年年底完成现有排污单位排污权的初次核定以后，“原则上每5年”再核定一次。隐含了排污权的有效期为5年的规定。但是有效期为5年，并不意味着交易时核算交易价格的年限也是5年。

因此，有必要理清排污权有偿使用和交易过程中涉及的年限概念，分析其中的关联关系，解决实践中的冲突。本文将在有关概念及其关系分析的基础上，重点研究排污权交易年限设置问题，通过比较不同交易年限设置方案的优、缺点，结合国内实践现状与存在问题，尝试为中国的排污权交易年限设置提供建议。

1．排污权有偿使用和交易涉及的年限概念

排污权有偿使用和交易过程中涉及的概念主要包括有效期、有偿使用收费年限、交易年限、闲置期、建设期等。

有效期，是指排污权可以正常使用的期限。在以排污许可证为排污权载体的情况下，排污权的有效期即为排污许可证有效期。而《指导意见》要求排污权原则上每5年核定一次，则说明企业每5年即面临一次排污权有效性的确认，可以认为有效期设定为5年。

有偿使用收费年限，是指对应所缴纳的有偿使用费的排污权可使用期限。例如，有的地区要求一次缴纳5年的有偿使用费，有的地区要求每年缴纳，其有偿使用收费年限即为5年和1年。有的地区规定排污权每5年核定一次，但是有偿使用费可以一次缴足5年，也可以分批按年缴纳5次。这种情况下就出现了有效期和有偿使用收费年限的差异。

交易年限，与有偿使用收费年限的概念相近，是指交易过程中缴纳的交易费用所对应的排污权可使用期限；而且交易年限也并不完全与有效期相同。

闲置期，是指排污权所有者在通过减排等措施后，获得富余的、可交易的排污权却不投入市场的时段。目前很多地区利用闲置期的限制性规定，促使可交易排污权进入市场，以达到活跃市场的目的[6～8]。

建设期，一般指项目从开工到竣工投产的时期。正常情况下，建设期是在通过建设项目环评审批之后才开始的。按照总量指标前置审批的要求，通常排污权的购买发生在建设项目环评审批材料提交阶段，即在建设期前；而排污权的使用却在竣工投产才开始。因此，排污权的有效期、闲置期等是否要扣除建设期[9]，是一个需要研究的问题。

2．排污权交易年限设置方案比较

上述与排污权有偿使用和交易过程的年限概念交错关联，本文重点分析其中的交易年限问题。

在美国，无论是ERCs交易模式还是EA交易模式下，都不存在交易年限设置的问题。ERCs模式中交易的排污权是排污权利的整体流通，可以说是无限期的移交；EA交易模式中交易的配额是一个绝对量，交易即转移，所拥有的配额或者当年使用10，或者富余并存储的排污银行（按负利率逐渐注销或提出使用）。因此，交易年限设置是中国特殊国情下的政策需求。而这个特殊国情就是中国的五年规划以及按此频率来设置的污染物总量减排考核目标。

交易年限设置将影响最终的交易总价。一般来说，排污权交易价格的单位为“元/（吨污染物 · 年）”（如果政策文件中出现“元/吨污染物”的价格单位，通常隐含了“一次交易，长期使用”），因此交易的排污权量应该包括两个说明要素，即“交易年限”和“交易年排污量”，而交易的总价为“单价×交易年排污量×交易年限”。

关于交易年限的设置，有以下三种可选方案：

方案一：不规定交易年限，具体年限由交易双方磋商确定

2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》），其中第十六项明确提出要“探索建立药品专利链接制度”。根据《意见》，我国将探索建立的药品专利链接制度在制度框架上与美国类似，深入分析美国相关制度实施情况对于我国制度的建设具有重要意义。

此方案的优点：（1）买卖双方可以自由地在磋商过程中平衡双方利益，包括污染治理设施的持续削减能力、生产项目预期寿命、对排污权交易市场稳定性的评估、资金实力等；（2）考虑了卖方企业污染治理设施运行的可持续性。

此方案的缺点主要有：（1）关于交易年限的磋商需要较长时间。（2）可能出现交易年限过短的情况，增加了卖方的谈判成本。因为卖方的污染治理设施有一定的运行年限，其可出售的排污权交易年限往往是多年的，如果交易年限过短，卖方需要通过多次谈判才能完成全部出售工作，交易成本增加。（3）交易年限过短的情况也使买方承担较大的成本和风险。新建或改建、扩建项目的生产排污行为具有一定的稳定性，往往需要多年的排污权。因此，如果交易年限过短，不仅增加了买方企业交易谈判的频率，而且有可能在新、改、扩建项目运行并排污的同时，买方企业因交易谈判失败而面临无排污权可用的情况。（4）交易年限过短，增加了交易合同审核的工作量。（5）环保部门需要审核每个卖方企业可出售排污权的有效年限，并且在每次交易时进行核减，有一定的工作量。具体地说，环保部门需要根据卖方企业污染治理设施的设计使用寿命和已运行时间，核查卖方企业削减能力可以维持的年限，以此作为卖方在交易中可出售年限的上限。

方案二：规定买方购买的最少年限

此方案规定买方在进行排污权交易时购买的排污权年限不低于其项目（生产线）设计使用寿命。如果卖方可出售的排污权交易年限少于买方需要的年限，买方可从多个卖方处购买，使得购买合同的总年限达到要求；如果卖方可出售的排污权交易年限超过买方需要的年限，卖方应满足买方的购买年限需求，其剩余年限可出售给其它企业。

以5年为例，具体过程是，买方企业一次性向卖方支付相当于5年交易年限的费用后获得相应的排污权；5年期满后，买方继续拥有排污权的使用权而不必给卖方支付新的费用，但是需要向政府缴纳对应的有偿使用费。采用此类方式的代表地区是浙江省。按照浙江省的规定，买方向卖方支付的交易费用只能相当于卖方当前到最近一个排污权核定期限的剩余有效年限的费用，即买方向卖方一次性补偿的费用额度不超过5年。这将衍生出两种情况。一是交易金额仅考虑了卖方为获得初始排污权而缴纳排污权有偿使用费的成本，忽略了卖方为维持产生可交易排污权的稳定污染削减量而付出的一次性工程建设投资和长期运行维护费用。这样尽管买方在后续缴纳有偿使用费的过程中已经对其占用排污权支付了成本，但是卖方却没有在交易过程中得到充分的经济利益。二是交易金额考虑了卖方为维持稳定污染削减量而付出的成本，卖方在交易中得到了充分的经济利益，但是买方却将承担除腾出环境容量的成本以外，继续支付排污权的有偿使用费。其中的公平性不易把握。

另一类是交易完成后，买方不再向任何主体缴纳与排污权相关的费用。也就是说，买方企业一次性向卖方支付费用后获得相应的排污权，此后，无论政府是否重新核定其所拥有的排污权，买方企业都不再向卖方支付新的费用，也不向政府缴纳有偿使用费。这些地区典型的如山西[12]、湖北[13]、陕西[14]，往往是尚未实施现有企业排污权有偿使用的地区。这些地区当中，山西省在设置一次性补偿费用金额的指导价时考虑了治污设施的平均折旧年限，因此指导价的绝对值明显高于其他地区。而湖北、陕西在设置一次性补偿费用金额的拍卖底价时，并没有考虑治污设施的平均折旧年限，因此最初的拍卖底价水平较低，大约相当于当地污染物治理设施一年的折旧。然而，由于湖北和陕西采用了拍卖的方式，其最高成交价格已经逐步逼近了山西的水平[15]。可见山西的指导价设置具有一定的合理性。然而，在这些地区实施现有企业的排污权有偿使用之后，其交易年限设置的方案也许会发生变化。

4．关于排污权交易年限设置的建议

综合上述，关于排污权交易年限设置提出以下建议。

第二，在具体操作“一次性买断”时，其操作方式无论是采用浙江的方式，还是山西、湖北、陕西的方式，都应当充分考虑买卖双方的投资回报问题，尽量将双方为占用或节约环境资源或排污权所支出的成

本或获得的收益交由市场决定，避免政府过度涉入对市场的干扰。

第三，地区间交易年限具体设置的差异不利于今后跨省域、全国性市场的形成，需要适时进行全国统一。

第四，交易年限设置问题的解决并不等于排污权有效期等问题的解决。如何理顺排污权有效期、有偿使用收费年限、交易年限、闲置期、建设期、减排规划期等的设置，解决实践中的冲突，还需要更深入的研究。

[1] 常杪, 陈青. 中国排污权交易制度设计与实践[M].北京：中国环境出版社, 2014: 47-51, 52-55.

[2] 吴悦颖,张炳,王金南. 进一步完善排污权有偿使用和交易制度[N]. 中国环境报, 2014-09-05，第2版.

[3] 王世猛, 冯海波, 李志勇等. 排污权交易指标关联要素探讨[J]. 中国环境管理, 2012 （6）:15-18.

[4] 苏丹, 王燕, 李志勇, 等. 中国排污权交易实践存在的问题及其解决路径[J]. 中国环境管理, 2013（4）：1-11.

[5] 江苏省环境保护厅、财政厅、物价局. 关于印发《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》的通知. 苏环规[2013]2号.

[6] 浙江省人民政府办公厅.浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法. 浙政办发[2010]132号.

[7] 湖北省环境保护局. 关于印发《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则》等规章及相关文书的通知. 鄂环发[2009]8号.

[8] 山西省环保厅. 山西省主要污染物排污权交易实施细则（试行）. 晋环发[2011] 222号.

[9] 浙江省嘉兴市人民政府. 嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）. 嘉政发[2007]84号.

[10] 徐瑾, 万威武. 排污权交易体系两种基本模式的比较[J].云南环境科学, 2001, 20（3）:22-25.

[11] 嘉兴市环境保护局.嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用实施细则（试行）. 2010.

[12] 山西省物价局、山西省财政厅、山西省环保厅. 关于主要污染物排污权交易基准价及有关事项的通知. 晋价费字[2013]422号.

[13] 湖北省人民政府. 湖北省主要污染物排污权交易试行办法. 鄂政发[2008]62号.

[14] 陕西省财政厅、陕西省环保厅.关于加强和规范二氧化硫排污权交易资金管理有关问题的通知. 陕财办建[2010]593号.

[15] 常杪, 陈青. 中国排污权交易制度设计与实践[M].北京：中国环境出版社, 2014: 49-50.

Comparative Analysis of Emission Trading Periodsetting Scheme

Chen Qing1，2Chang Miao1
（1.Tsinghua University, School of Environment，Beijing，100084；2.Renmin University of China, School of Environment & Natural Resources，Beijing，100872）

A lot of provisions on period are involved in the process of emission trading system building. This paper tried to explain the concepts and their relationships of above-mentioned periods, including period of validity, period for compensated use fee, trading period,idle period, and project construction period.Then the emission trading periodsetting schemes were focused. Three alternative schemes were summaried. Through a comparative analysis of the advantages and disadvantages, combined with the domestic situation practice and the existing problems, a better proposal for China pilot work in how to set the trading period was put forward, providing reference for local emission trading policy decision.

Emission；Trading Period；Period of Validity；Price

X196

A

1674-6252（2014）05-0006-05

陈青，清华大学环境学院环境管理与政策教研所工程师，中国人民大学博士研究生；常杪，通讯作者，清华大学环境学院环境管理与政策教研所所长，副研究员.