浅谈国外矿业资源管理制度经验对我国的启示

刘翀 黄存权

(安徽工业大学商学院 安徽马鞍山 243032）

1 矿业用地及矿业用地管理制度的内涵概述

1.1 矿业用地的内涵概述

矿业用地是与矿业生产紧密关联的、一种较特殊的利用土地类别,矿业用地之所以特殊,一是因为矿业用地虽然属建设用地,但与其它建设用地相比,具有矿业用地的位置唯一且不可替代、矿业用地方式对土地影响差别较大且复杂、矿业用地的使用具有阶段周期性、矿业用地具有生态可恢复性、矿业用地大都位于偏僻区域且土地市场价值较低等特殊性；二是因为对矿业用地的管理既要符合土地管理的一般规定,也要符合矿业企业实际生产的内在特殊性。

矿业用地可分为探矿用地和采矿用地，其中采矿用地又可分为矿区、工业广场、排土场及尾矿库用地三类。从矿业用地性质看：按我国《土地法》第57条的规定，探矿用地符合临时使用的特征，是一种临时用地，并不是独立的土地利用类型；采矿用地是建设用地的一种，属建设用地中的工矿用地，但实质上明显不同于其它工业建设用地；从土地使用视角看：探矿用地是指进行矿产资源勘查所需使用的土地,采矿用地与工业、仓储用地一样属二级类用地,都从属于一级类工矿仓储用地,主要包括地面生产、排土及尾矿堆放用地；从矿地使用权属视角看：矿业用地取得和使用管理问题与矿地使用权的获取与归属问题密切关联。探矿与采矿用地的使用权主体应与探矿、采矿权主体相一致，在我国对探矿和采矿权的主体资格有较严格规定。通常来讲，矿业权人进行矿产资源勘探、开采必然使用土地,针对的是地下矿产资源,使用权属上自然应该具有地下使用权,但目前我国法规还并非如此,矿业权人要进行矿业活动还必须重新依法重新获取地表土地使用权。

1.2 矿业用地管理制度的内涵概述

矿业用地管理制度所牵涉到的社会法律问题很复杂,矿业用地管理制度主要是强调矿产资源所有权与矿业权或与政府管理权之间规范的一种制度设置,其管理制度并非矿业用地和人之间的关系,而是因矿业用地的客观存在和关于其使用所造成的,有关人们之间互相认同的行为关系。所以,正因为任何一个主体都必须要遵从此种关系,或者是必须承担违背此种关系的惩治后果,通常认为矿业用地管理制度是指一系列用以明确所有相对于稀缺资源使用时的社会经济关系。

可见,矿业用地管理制度内容较广泛,包涵诸多制度因素,主要有矿业用地的取得、使用、复垦、退出、损害赔偿和再利用等制度。同时,矿业用地管理问题不仅仅是关于土地和矿产资源的问题,而且还会牵涉到一些物权和公法制度规则。

2 国外矿业用地的取得及使用管理制度梳理分析

2.1 国外关于矿业用地取得管理制度的分析

从美国的矿业用地取得的管理制度看：早在1866年的矿法就规定不管是测量过的还是未测量过的公共矿业用地都无偿的为公众进行勘探和占有,但仅限于脉矿请求权且有一定矿种限制；1872年美国《通用矿业法》颁布规定允许在联邦公共土地上提出脉矿权和砂矿开采权,只有在发现有价值矿床后才能在公共土地上标定矿区,权利请求人在获得特许权后即可将完全产权从政府转给私人；1920年《矿地租赁法》规定了石油、煤等可租赁矿产的管理范围,这些矿产由采矿人交纳矿地租金和权利金后向国家租用,改变了原先为了私人利益处置公共土地,转变成为公众谋福利的可持续的土地政策,美国将矿产资源和矿业用地管理分为可标定矿产、可租让矿产及可出售矿产三类,规定对于私人土地上矿产资源的开采,必须与矿产所有权人协商签订矿产租约或买卖契约,按协商的条件取得矿地使用权。

从德国矿业用地取得的管理制度看：德国矿业法规定土地所有人只对依附于其土地的指定种类的矿产资源有先占权利,其它矿产资源须经国家指定的法人在获得许可证后才能进行勘探、开采,若矿产所有权与土地所有权归不同主体所有,则土地所有人须容忍矿产所有权存在,矿业土地的使用可通过合同方式解决。实质上德国是将采矿权视为拥有排除土地所有权人效力的,相似于所有权的先占权,土地所有权人对此是负有相应的容忍义务的。

2.2 国外关于矿业用地使用管理制度的分析

从美国矿业用地使用的管理制度看：美国联邦矿业用地主要设两类请求权,一是特许采矿请求权,由政府将矿区所有权转让给请求人,一并拥有矿产及土地的所有权；二是未获特许权的采矿请求权,仅限于开采矿产,只有在发现有价值矿产后才能抗衡政府或其它权利请求人,实质上只是从政府租赁了开采矿产权而并未发生土地所有权转让。美国矿业用地遵循有偿使用原则,对于不是自己的土地行使矿业权,只有付费才能使用矿业用地,也可购买所有权,政府也不例外。

从德国矿业用地使用的管理制度看：矿产资源具有独立性,分别设土地和矿产资源所有权,土地所有人并非自然拥有地下矿产开采权,只有国家才能自行行使或特许他人行使。德国矿业法规定:为行使勘探权、开采权而使用的土地,应在使用结束后立即优质地重新用于农业。土地用于矿山之前就应在前期计划中规定重新使用的目的、方式和规模,因矿业用地使用而导致的土地利用限制应给予相应的补偿。

3 国内矿业用地取得及使用的管理制度概述

自新中国成立以来，探矿用地取得是采取临时用地方式,而采矿用地取得管理制度主要历经三个阶段,即无偿划拨方式供地为主的阶段、有偿出让方式供地为主的阶段和采矿临时用地改革试点阶段。

3.1 无偿划拨方式供地为主的阶段

该阶段时间上从1953年到1998年,国家先后在1953、1958、1982和1986年颁布了《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》,《国家建设土地征用办法》,《国家建设征用土地条例》及《中华人民共和国土地管理法》,之后关于土地征用都按1986年《土地管理法》执行,其第21条规定国家进行经济、文化、国防及公共事业建设,需要征用集体的土地,按照国家建设征用土地有关规定办理,至此采矿用地的有偿获取方式还未建立,不管是国有或集体土地,企业都能通过划拨方式取得矿地使用权。

3.2 有偿出让方式供地为主的阶段

该阶段始于1998年国家新修订的《土地管理法》,该法在进一步明确规定了“建设用地”的基础上,规定除了国家机关、军事、基础设施、公益事业等用地外,任何单位和个人进行建设,必须依法申请使用国有土地(包括国家所有及国家征用的原属集体所有的土地),而且使用国有土地应以有偿出让等使用方式获取。至此,我国还是将采矿用地与建设用地统一对待,不管是使用国有还是集体土地,应依法用有偿出让或征收后再有偿出让方式来取得。随着市场经济改革的深入发展,2002年国家又颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,规定商业、旅游等经营性用地必须以招拍挂方式出让，同一地块有两个以上意向用地者的，也应采用招拍挂方式有偿出让。考虑到采矿用地的取得和使用要以取得采矿权为前提，2007年又修订了该法规，将采矿用地排除在“招拍挂”之外。

总之,目前我国矿业用地的管理制度还没有专门的法规进行规定,所牵涉的矿业用地管理相关规定分散在《土地管理法》,《物权法》,《矿产资源法》,《矿产资源法实施细则》及相关政策文件中。

4 国外与国内制度比较的经验启示

通过上文分析,对比国内外的矿业用地取得及使用的管理制度,可以给我国矿业用地管理制度带来一些有益的经验启示。

4.1 强化矿业用地立法，制定完善的法律法规

由于矿业用地的问题不仅仅只是涉及到土地法规,或只是涉及到矿产资源法规,尤其应注重两者的协调衔接。因此,考虑到矿业用地特殊性及重要性,这些国家均在矿产资源法中同时对矿业用地管理制度作出了规定,制定了十分明晰的关于矿业用地取得及使用的管理制度规定,有力地保障了矿业权与矿业用地使用权合理有效衔接。这对于完善我国的矿业用地管理制度、规范矿业用地的管理具有重要的借鉴。

4.2 正确处理矿地使用权与矿业权关系，保障矿业用地高效取得及使用

一方面,对于土地是否该用于矿业生产,各国都有一定程度价值衡量,各国逐渐重视土地的其它效用及土地所有人和占有人的权利,仅仅是在双方确实难以达成一致且矿业活动有利于公共利益时,才把征收作为最后的手段来保障矿业用地；另一方面,大都数国家矿产所有权与土地使用权是相分离的,在矿业用地取得程序上重视两者衔接,有的将取得土地权属人的认同视为授给矿业权的前提条件,有的是在矿业权取得后,只有经过土地权属人的同意,才能进行矿业生产,而且必须进行相应的补偿。国外这些做法对于我们有效处理两权关系,保障矿业用地高效取得有很好借鉴。

[1]中国土地矿产法律事务中心,国土部土地争议调处事务中心.矿业用地管理制度改革与创新[M].中国法制出版社,2013.

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