城市污染场地治理实践过程发现的问题与对策建议

2014-02-01王磊张弛

资源节约与环保 2014年10期

王磊张弛

（1杭州市环保宣传教育中心浙江杭州 310003 2杭州市环境信息中心浙江杭州 310003）

随着工业、城市污染的加剧和农用化学物质种类、数量的增加，土壤重金属和有机物污染日益严重。尤其是近20年来，随着杭州城市化进程的加剧，中心城区和郊区的工业企业的不断搬迁和关停并转，土壤污染问题日益突出。土壤质量状况不仅直接影响到农产品安全、食品安全和人体健康，而且关系到国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展，加强土壤污染防治已成为环境保护工作的重中之重。杭州自2008年来，通过实践和摸索，在城市污染场地的治理和修复中取得了一定的进展，也发现了许多问题。

1 我国的污染场地治理工作处于起步阶段

就全国来看，仅北京、上海、重庆、江苏、武汉、沈阳和杭州等地外，真正开展场地污染调查、修复和环境管理的城市非常少。“十二五”期间，地下水污染防治、污染场地和土壤污染治理与修复等工程已列为国家环境保护重点工程。我国未来在地下水污染防治安排的6类项目投资共计346.6亿元，而用于防治土壤污染的全部财政资金将达数千亿元，到2020年有可能达到上万亿元，污染场地修复工作正在逐步开展。

1.1 国家污染场地治理政策的陆续出台

2008年6月环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）对土壤污染做了规定，指出建立污染土壤风险评估和污染土壤修复制度。

2012年以来，有关污染场地治理的管理政策密集出台，2012年11月环保部等四部委颁发的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）和2013年1月国务院发布的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》（国办发〔2013〕7号），要求各级地方政府、建设、城乡规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑被污染场地的环境风险，合理规划土地用途，严格用地审批。开展污染场地环境调查和风险评估，存在问题的场地要严格实施修复工作。

2014年环保部出台了《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》为污染场地治理修复提供了技术支撑。

1.2 杭州市污染场地治理工作进展

2008年前因对土壤污染防治没有明确的管理要求，主要侧重于在土地开发过程中发现问题，解决问题。

2008年9月，杭州市政府发布了《关于加强政府储备经营性用地出让前期环境管理工作的通知》（杭政办函 [2008]327号），要求拟出让地块原为医药、化工、农药、电镀9类等重污染行业用地，以及产生、生产经营危险废物的单位用地，必须对地块编制环境影响评价专题报告，确认受到污染的地块，由原用地单位负责治理和修复，达到环保要求的方可移交、出让，未通过评估、治理的场地，严禁流转和开发利用，确保工业企业退役场地的环境安全。

2008年起，杭州市污染场地治理从后端的被动应对转向前期的主动管理。现已初步建立了一套旨在严格控制污染场地流转的工业企业退役场地前期调查、治理的程序和制度，是我国最早开始实行污染场地调查治理的城市之一。

2008年至2013年底，杭州主城区共完成退役场地初步调查519项，完成退役环评27项，开展场地修复治理工程10个，涉及重金属污染、有机物污染等多种污染类型。

2 污染场地治理过程中发现的问题

我国的污染场地治理工作刚起步，污染场地环境立法方面基本处于空白，污染场地修复行业缺乏准入机制，环保部门的场地环境管理工作缺乏法律和技术支撑，污染企业的场地环境管理意识急待提高，现有修复行业能力和水平不高等。杭州市在这几年的实际工作中发现，以上这些不足严重制约了污染场地治理的规范性和时效性。

2.1 法规和规范缺失

2011年，环境保护部制定了《污染场地环境管理暂行办法》并征求意见，但至今未颁布，缺乏统一的管理体系。

2.2 污染场地评价标准滞后

当前我国颁布实施关于土壤质量标准有两个：《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）和《展览会用地土壤环境质量评价标准》（HJ 350-2007）。《土壤环境质量标准》主要适用于农田土壤环境保护，《展览会用地土壤环境质量评价标准》制定初衷是针对上海世博会展览会用地进行评价，其它用地只能参照执行，而且该标准未设地下水污染指标，无法满足染场地进行治理修复的要求。

2.3 污染修复责任界定困难

2.3.1 根据“谁污染、谁治理”的原则,《污染场地土壤环境管理暂行办法》（征求意见稿）第八条规定“污染场地责任人应当承担污染场地调查评估和治理修复的义务，并承担相关费用”，但缺乏对历史污染者追索的规定，对污染场地多次产权变更，或原国有企业性质和土地所有权变更，使得责任主体难以界定。杭州某大型国企场地退役后，现改制企业就提出不承担原国企的污染治理责任，原国企将利税都上缴国家，应由政府承担工作及修复费用的问题。

2.3.2 缺乏规范，导致场地修复过程中责任难界定，责任人往往以缺乏专业知识为由，将修复过程可能存在的二次污染和修复失败的风险转嫁到治理实施单位，甚至监管部门，逃避污染者的义务和责任。在组织详细调查、风险评估和修复方案评审过程中，杭州市多家责任单位提出类似意见。

2.4 污染场地评估、修复、监理缺乏有效资质管理

2.4.1 污染场地评估资质缺失

我国对于从事污染场地调查的机构和人员均无执业要求，一些地区参照了环境影响评价的资质和管理要求。我国的环评机构明确应拥有环评资质，从事环评人员应拥有环评工程师执业资质。但是污染场地评估与环评在评估目标、评估过程、评估内容方面差别很大，是性质不同的两项工作。场地评估包括场地环境调查和风险评估两方面工作，核心内容是对原生产状况，土壤和地下水、污染物总类、性质和分布等进行现状评估，并提出未来土地利用的选择和治理技术方案，而环境影响评价的核心内容是待建项目对周边环境可能造成影响的分析、预测和评估以及未来应采取的保护措施，着重在预测未来，以上不同决定了两者对所需专业技能要求也不同。发达国家对场地评估有不同于环评的资质和管理要求。

2.4.2 污染场地治理资质缺失

我国对污染场地修复治理单位资质要求没有明确，执行困难。目前，常见的是环境修复工程设计资质和工程总承包资质，颁发部门为建设部门和各省环保产业协会。往往具备建设部门资质的企业实际没有场地修复能力，而环保产业协会的环保工程总承包资质只有一级企业可承担各类环保工程的施工，具备条件的一级企业又寥寥无几，造成了现实中具备修复资质并开展场地治理工作的企业很少，大部分治理工程是由无资质企业在实施的现象。

2.4.3 污染场地治理工程监理资质缺失

污染场地治理工程包含土建工程监理和环境监理两块内容。目前浙江省没有具备资质的监理单位，场地治理工程监理只能参照土建工程监理资质执行。杭州部分退役场地在修复过程中就出现因监理单位能力不足，造成二次污染的现象。

2.5 治理单位能力不足，治理水平有待提高

我国污染场地修复治理开展较迟，绝大部分治理企业都缺乏修复治理经验，技术水平和能力缺乏。目前，污染场地治理多数采用简单的异位处理，即污染土壤外运进水泥窖处置、土壤置换或客土法等方式处理。而地下水污染具有隐蔽性和复杂性，治理更加困难，国内开展的还很少。总之，我国目前还缺乏经济可行的成熟修复技术和装备，相关管理、技术和科研人才也十分匮乏。国外的部分技术难以适应国内要求快速治理完成的要求，比如地下水长达数十年的治理，受国内时间和经费的制约，难以推广。

2.6 污染场地治理监管能力不足

污染场地治理是个系统工程，从场地初步调查到完成修复涉及的环节多，耗时长，重污染场地修复工程往往需要数年，同时随着清洁土壤行动的开展，污染场地的范围延伸到农业用地、矿山治理等更广阔的领域，因此应建立相应的专职管理机构，落实人员，加快推进污染场地治理工作。但目前全国仅有北京、重庆两地环保部门设立污染场地管理科，管理能力严重滞后。

3 污染场地治理工作的对策和建议

做好土壤污染防治工作，是各级政府的责任。各级环保部门要在各级党委政府统一领导下，认真履行综合管理和监督执法职责，积极协调国土、规划和财政等部门，争取支持，因地制宜地落实国家的总体部署和有关政策，创造性地开展工作。要坚持两项基本原则：一是预防为主，防治结合。逐步构建适合我国国情的土壤污染防治管理体系。二是梯次推进，重点突破。土壤污染防治是一个复杂的系统工程，需整合各方力量和资源，撕开口子以点带面，切实加强规范和能力建设，实施典型修复示范，发挥试点作用。

3.1 完善场地修复顶层设计

国家必须加快构建基于环境风险的污染场地环境管理法规及标准体系，为污染场地监管提供支撑。

3.2 立法明确污染场地责任界定制度

对污染场地，建立“污染责任终身制”，强化污染责任追究制度，开发利用污染企业场地和其他可能污染地下水的场地，要明确修复责任主体和技术要求，按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理，同时必须承担修复失败造成的后果。

3.3 建立场地修复行业准入门槛

国家、省级环保部门应协调建设等相关部门，设定污染场地调查评估、修复、监理单位的准入条件，市级环保部门指导污染责任主体要严格按照准入条件，选择调查评估、修复、监理单位，引导修复产业有序健康发展，避免修复行业鱼龙混杂、良莠不齐的局面产生，切实达到污染场地的风险管控目标。

3.4 控旧防新，一并管理

一是严格执行国家政策要求，新改扩建的建设项目在环评阶段，对建设用地的土壤、地下水污染情况进行调查评估，提出防渗、监测等场地污染防治措施，建设项目验收时，应对场地污染防治措施等进行验收；二是建立场地管理长效机制，环保部门应督促现有污染产生单位，切实做好场地防治工作，落实措施，有条件的单位应进行现有场地调查评估工作，明确自身责任，为将来的土地流转提供基础数据和资料。