河南省矿产资源整合现状分析及对策建议

2014-01-31黄珺嫦吕国芳

中国矿业 2014年10期

汪松，黄珺嫦，吕国芳

(1.中国地质大学(武汉)经济管理学院，湖北武汉 430074；2.河南省国土资源科学研究院，河南郑州 450053；3.河南农业大学资源与环境学院，河南郑州 450002)

矿产资源整合是通过行政部门的宏观指导，将分散的矿产资源、矿山企业采选冶资源和市场销售渠道资源，按照地质成矿规律、区域经济规律和产业发展规律，运用经济、法律和一定的行政手段，根据相关产业政策和相应的产业结构调整的需要，采取收购、参股、兼并、合并等方式，进行有效的重新组合，从而取得资源效益和经济效益最大化的市场行为。实施矿产资源整合有利于调整矿产资源开发利用结构、提高矿产资源保障水平、整顿矿业开发秩序、加快产业转型升级、改变矿业经济增长方式、实现矿业经济的持续稳定增长，对于建设“两型社会”,走新型工业化道路具有重大意义[1-3]。

1 现状分析

河南省是矿产资源大省，多年以来，河南省一直将矿产资源开发及后续加工业作为全省的支柱性产业，矿石开采量和矿业产值长期位居全国前五位，对全省经济增长贡献巨大，从进入21世纪以来，矿业经济工业增加值长期占据全省工业经济增加值的55%以上。2012年，河南省规模以上矿产采选业完成工业增加值1813.58亿元，矿产原料加工制品业完成工业增加值3170.03亿元，合计完成全省规模以上工业企业工业增加值的39.38%[注]数据来源于2012年河南统计年鉴。。随着国民经济的快速发展，河南省矿产资源供求矛盾越来越突出，资源保障能力日趋紧张、矿产资源开发利用布局不合理、开采技术落后、环境污染严重等突出问题已经严重影响了矿业经济的健康发展。为切实解决这些问题，有效保护和合理利用矿产资源，提高矿产资源对全面建设小康社会的保障程度，实现矿业经济的可持续发展，2004～2012年，河南省委、省政府做出了实施矿产资源整合的战略决策，推动实施了三轮矿产资源整合工作。

2004年初，河南省对煤炭、铝土矿两种重要矿产，在全国率先开展了第一轮矿产资源整合工作，较为彻底地解决了煤炭、铝土矿资源开发中存在的问题；2007年，在总结煤炭、铝土矿整合经验的基础上，河南省开展了以金、钼、铁、珍珠岩等重要矿种的第二轮整合工作；2010年在前两轮矿产资源整合基础上，开展了铁、铜、铅、锌、钼(钨)、金、锑、萤石、石英岩矿(硅石)、水泥用灰岩和建筑用石材(料)等第三轮矿产资源整合。2012年，矿产资源整合工作基本完成，矿产资源转入常态化管理。

1.1 河南省第一轮矿产资源整合

煤炭、铝土矿是河南省最为重要的两种矿产资源，2012年河南省原煤产量1.80亿t，原铝产量368.8万t，分别位居全国产量的第四位和第一位。河南省于2004年在全国率先开展了煤炭、铝土矿资源整合，针对煤矿、铝土矿开发利用中存在的布局不合理、开采技术落后、环境破坏严重等问题，提出“治乱、治散、治本一起抓，以整顿促整合，以整合促规范，以规范促发展”的整合办法[4]。

截至2009年，河南省第一轮资源整合工作已经完成。经过五年多的不懈努力，煤炭、铝土矿资源整合取得了显著成效：一是矿山数量大幅减少，关闭规模较小、开采难度较大、环境破坏严重的煤矿1059个，数量减少了67%；关闭资源量较少、规模较小的铝土矿92个，数量减少了64%。二是生产能力大幅提高，骨干优势企业整合了94处地方国有及改制煤矿和小煤矿企业矿井，骨干优势企业总矿井数达到186处，骨干优势企业产能增加3802万t，资源储量增加14.52亿t，总生产能力达到13766万t/a。三是开发利用新格局基本形成，通过煤炭、铝土矿资源整合，优化了产业结构，提高产业集中水平，河南煤化、中平能化等骨干优势煤炭企业对全省煤炭资源占有率达到了70%，中铝河南铝业、三门峡东方希望、开曼公司等氧化铝企业对全省铝土矿资源占有率达到了90%，基本形成了河南省煤炭铝土矿开发利用的新格局。经过第一轮煤炭、铝土矿资源整合，河南省煤炭铝土矿开发利用中存在的布局不合理、开采技术落后、环境破坏严重等问题得到明显好转。

1.2 河南省第二轮矿产资源整合

2007年，根据国办发〔2006〕108号文《对矿产资源开发进行整合意见的通知》(以下简称《通知》)要求，河南省在进一步巩固和推进煤炭、铝土矿整合成果的基础上，立足实际情况，针对省内开采秩序较乱、矿业矛盾较突出的金、钼、铁、珍珠岩等矿种，组织开展了第二轮矿产整合工作。

在这一轮矿产资源整合工作中，部分省辖市对当地经济发展具有较大影响的非金属矿进行了整合，如郑州市针对的泥灰岩、石英岩(硅石)等矿种的整合，鹤壁市针对玄武岩的整合，许昌、新乡两市针对水泥用石灰岩的整合等。通过资源整合后，矿山数量大幅减少，如铁矿资源较为丰富的安阳、焦作、驻马店3市铁矿数量减少了105个，珍珠岩、沸石较丰富的信阳上天梯非金属矿区矿山数量减了52个，仅保留了3个矿山企业；金矿富集区小秦岭地区的小矿数量也减少了60%[注]数据来源于河南省矿产资源开发整合资料汇编。。

1.3 河南省第三轮矿产资源整合

第一轮和第二轮矿产资源整合在矿山数量减少、矿山开发布局优化、资源集中率水平提高、矿山生产状况和地质环境的改善等方面取得了明显成效，但是一些深层次问题还没有得到解决，矿产资源勘查项目小而散、投入偏少，矿山企业规模过小、大中型矿山企业少，矿产资源开采粗放、产业集中度和规模化程度较低等问题依然存在。

2010年，根据国土资源部等12部门《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》(国土资发〔2009〕141号)、《河南省人民政府办公厅关于进一步推动矿产资源开发整合工作的意见》(豫政办〔2010〕25号)等相关文件要求，河南省针对除煤炭、铝土矿之外的铁、铜、铅、锌、钼(钨)、金、锑、萤石、石英岩矿(硅石)、水泥用灰岩和建筑用石材(料)等重要矿种，开展了第三轮矿产资源整合工作。

第三轮整合工作是在新的形势下发挥资源的集合优势，建立集约经济和循环经济的战略措施，与前两轮整合工作最大的差别在于本轮整合是以矿业权调整为着力点，依据采矿权、探矿权整合的侧重点和方式方法的差异，将整合区划分为以采矿权整合为重点的整合重点矿区和以探矿权整合为重点的整合重点勘查区两大类，并将整合区分为省定和省辖市定两级。

本次整合工作全省共确定非煤矿产资源整合重点矿区55个，共涉及51个探矿权、264个采矿权。整合后保留探矿权31个，减少39%；保留采矿权108个，减少59%；矿权总数减少176个，减少55%；确定非煤矿种资源整合重点勘查区8个，涉及探矿权39个，采矿权65个，整合后保留探矿权14个③。从2012年起，河南省矿产资源整合工作基本完成，矿产资源勘查开发和资源整合转入常态化管理。

2 河南省矿产资源整合成效

经过近十年的不懈努力，河南省主要矿种的资源整合取得了显著成效。

一是优势矿业企业的资源能力和市场竞争力明显提高。通过矿产资源整合，做大做强了河南煤化、中平能化等5大骨干煤业集团、中铝河南铝业、三门峡东方希望、开曼公司等4家重点氧化铝企业和以及灵宝金源、灵宝黄金股份、洛钼集团等一批重要矿产开发优势骨干企业。

二是矿山布局和资源配置日趋合理。通过整合，优化了全省矿业经济结构，全省小煤矿、小铝土矿数量减少了六成以上。截止到2009年底，全省共关闭规模较小、开采难度较大、环境破坏严重小煤矿1059个；关闭资源量较少、规模较小铝土矿92个。大中型煤炭矿山所占比例由原来的3.81%提高到现在的34.94%，改变了之前布局不合理的问题，不仅解决了煤炭、氧化铝小矿山数量多的问题，产量和经济效益都得到较大程度的增长，小煤矿、小铝土矿年生产能力分别达到15万t、10万t以上，产量增长50%以上[注]数据来源于河南省矿产资源开发整合资料汇编。。

三是完善了安全生产条件。河南省在整合过程中，通过发挥优势骨干企业资金雄厚、技术先进、管理完善的产业优势，落实矿山企业安全生产主体责任，对安全条件生产较差的矿井进行改造，加强安全监管监察，有效地减少了矿山生产安全事故发生。2011年全省原煤百万吨死亡率0.192，比全国平均水平低66%[注]数据来源于河南省煤炭安全生产简况。。

四是政府调控能力不断增强。通过矿产资源整合，运用行政性措施和法制性手段，对矿产资源勘查、开发、资源配置和矿业权设置等方面做出具体规定，进一步优化了资源市场，加强了规划布局和政策引导，增强了政府对资源开采供给的调控能力，促使矿产资源开发向着有规划、有秩序的方向进行。

五是河南省煤炭、铝土矿整合经验作为典型在全国得到推广。国家发展改革委、国土资源部、国家安全监督管理总局、国家能源局多次派出工作组来河南调研指导总结成功经验，并且被国家有关部门和其他省份借鉴推广，为全国矿产资源整合工作的开展提供了经验。

3 存在的问题

矿产资源整合具有多元化的特点，是一项综合性很强的工作[5]。矿产资源整合工作涉及资源合理配置、利益调整和社会稳定等多方面因素，既涉及治乱、治散，也涉及治本，同时也涉及生产安全、环境保护以及资源税费等问题。河南省虽然在矿产资源整合工作中总结了不少成功经验，但是仍然存在许多问题。

一是矿产资源整合工作不到位。部分矿区存在“虚假整合”现象，表面上将一个矿区的几个矿权整合成一个矿权，却并没有按照规定改造原有的生产系统，也没有对整合后的矿区进行开发利用方案设计，资源利用方式没有得到改变，矿山安全和生态环境也没有得到改善；一个矿区原则上只设置一个采矿权，由一个采矿主体开采，部分矿区由于不同利益主体的相互角力，在实际操作中根本无法进行整合；一些矿山企业相互间已经谈好整合协议，相关政策的却迟迟没有出台，等政策出台后，矿业形势已经发生变化，以前的整合协议已经无法兑现，导致整合工作无法进行；部分矿山企业已经完成整合，矿权证却迟迟无法下发，勘查开发工作无法推进，降低矿山企业整合的积极性。

二是整合后的部分资源没有得到合理开发。矿产资源整合的最终目的就是让矿产资源得到合理开发。由于部分地方在整合过程中，对于部分资源储量较少、品位较低、开采附加值较低的矿山，不符合大矿开采标准的部分边角资源的矿山，以及大中型矿山企业也不愿意整合的小矿山，没有制定相应的开发利用方案，而以达不到最低生产规模为由，将其一律关闭，直接导致这一部分资源闲置浪费。

三是整合工作只是将分散的资源进行集中，却没有相关的产业发展规划。矿产资源整合的最终目的是实现资源规模化、集约化开发，调整矿业结构，促进矿业经济增长方式转变，建设资源节约型环境友好型社会[6]。河南省当前的矿产资源整合工作单纯强调对资源的整合，追求资源集中度的提高，培植优势企业，而没有把改良开采工艺、矿山环境治理、矿山安全投入和矿产品的销售作为矿产资源整合的重点内容，制定相应的产业发展规划，对矿业经济增长方式的转变度不大。

四是整合途径缺乏多样性。河南省当前的整合工作主要是运用行政手段推进，市场运作程度较低，因而对确定整合范围内的合法矿业权予以关闭缺乏法律依据，容易引发社会不稳定，使整合工作陷入被动。

五是整合工作没有考虑关闭矿山地质环境及生态安全问题。对于关闭矿山，还存在部分偷采盗采的现象，而偷采盗采者的设施简陋，存在安全隐患。缺乏对关闭矿山的监管，一则会导致国有资源的流失，二则留下较大的安全隐患；对于关闭矿山普遍缺乏土地复垦和地质环境恢复治理，这些都会留下地质灾害隐患。

六是没有形成矿产资源整合常态化工作体系。矿产资源整合需要相关部门协作配合，目前的矿产资源整合工作，严格意义上讲是一项专项活动，整合协作小组临时由相关部门抽调骨干人员组成，整合工作结束后小组成员各回原单位，整合过程中形成的规范、制度也随之灭失；相关的法律法规体系以及矿产资源管理制度，还存在进一步制定和修订完善的地方。

4 河南省矿产资源整合建议

一是编制合理的整合方案。编制合理的整合方案有利于解决整合过程中的现状问题，编制矿产资源整合方案是整合工作的基础，而一套合理的整合方案，能对整合过程中存在的整合不到位、部分资源没有得到合理利用、生态安全、地质安全等问题，有针对性的提出解决方案。合理的整合方案，能处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。通过全面调查矿产资源分布、勘查开发业、加工及深加工业及销售业情况，针对不同的矿种，从资源禀赋、开发布局和产业发展等不同角度，针对矿产资源开发利用中长期存在的相关问题，结合当前矿业市场情况，经过专家的充分论证，制定合理的具有可操作性的矿业权整合方案。针对整合中关停的小矿山，制定资源储备计划和远期发展计划，加强对关闭矿山的地质环境和生态安全等问题的监管，妥善处理好关停矿山企业职工的安置问题[7]。

二是建立矿产资源整合常态化工作体系。常态化工作体系是在现有整合成果的基础上，进一步提高资源开发利用水平，完善矿产资源管理制度体系建设。河南省的矿产资源整合工作经过近十年的推动，效果较为明显，矿业布局得到进一步优化，矿业结构也得到进一步调整，矿产开发秩序和环境状况进一步改善，下一阶段的矿产资源整合将转入常态化管理阶段。矿产资源整合常态化要求我们从工作体系上、制度上解决矿产资源整合上存在或可能出现的问题，让矿产资源整合工作更加规范化、合法化。要加快完善相关的法律法规；加快制定相关的运作机制，拟定相关部门间协调办法，明确整合工作流程，简化办事程序、提高行政效率；出台调动企业整合的积极性、主动性的办法和奖惩约束机制，规范企业在整合过程中的行为；全面推进矿业权设置方案制度，从矿业权投放的角度上控制矿业布局。

三是制定相应的矿业发展规划。制定矿业发展规划是引导矿业产业健康、有序、可持续发展的重要举措。从矿业经济可持续发展的角度出发，运用相应的经济学理论和产业发展理论，结合矿业市场情况分析，制定相应的矿业发展规划和产业政策。统筹资源的合理高效利用，大力调整矿业结构，做大做强优势产业，延伸矿业产业链，推进资源产品精深加工，增加产品附加值，提高产品层次，增强矿业发展竞争力，实现河南矿业经济可持续发展。