三资综合管理视角下的矿业权管理改革思路探讨

2014-01-30朱丽丽施俊法邢新田

中国矿业 2014年11期

周平，朱丽丽，施俊法，邢新田

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京100083；2.中国地质调查局发展研究中心，北京100037；3.中国冶金地质总局，北京100025 )

党的十八大以来，中央制订和出台了一系列政策和措施，施行简政放权，目的就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断深化经济社会各项领域的改革。在矿产资源领域，经过计划经济向市场经济体制的转变，初步建立了以矿业权为核心的矿产资源多元管理体系[1-5]。然而，由于历史沿革与管理认知的不到位，这个体系尚不成熟、不完善，往往只是片面强调了资源、资产、资本管理的某一方面，迫切需要综合认识资源、资产、资本三者的关系，实现三资综合管理[6-7]。

三资综合管理理念要求从矿产资源管理者角度出发，结合市场化改革的需要，着眼矿产资源在广义矿业生产中表现出的资源、资产、资本属性及其相互转换关系，探讨矿产资源管理的新体制。其核心思想是在社会主义市场经济体制下，建立一套符合一般经济运行规律，体现矿业开发“三资”特点的管理体制和运行机制。其核心抓手是进一步理顺社会主义市场经济体制下的矿业权管理与改革问题。本文将通过三资综合管理视角来审视和探讨矿业权管理的改革与发展思路，尝试为矿证管理提供一套更加完善可行的矿业权管理模式与思路建议。

1 矿业权概念及其内涵

矿业权是指探矿人、采矿人依法在己经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品而通过流转获取收益，并排除他人干涉的权利[8-9]。从物权法的角度来看，矿业权是一种用益物权，是在矿产资源所有权上设置与让渡的他物权，具有相对独立于所有权而存在的特性，本质上属于私权，是以矿产资源为使用收益的对象财产权。但是矿业权并非私人所能设定、并非私人所能自由运作的纯粹意义上的私权，是公法色彩浓厚的私权。它具有法定性、对世性、排他性、优先性和公示性五个特征[10-12]。

我国矿业权包括探矿权和采矿权[13]。从实际运作来看，二者有着明显区别。一是权力内容与技术含量不同。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。因此，前者是知识密集型产业，投入各种生产要素，主要运用地质成矿理论与关键勘查技术，发现和查明矿产资源，总体是为社会增加矿产资源储量；后者属于劳动和资金密集型产业，运用采选技术劳动与高强度的资金支撑，生产矿产品，总体是在耗减矿产资源储量，创造社会财富。二是产权运作的目标要求不同：探矿权运作的目的是发现和查明蕴含矿产资源的客体，探明矿产储量，或肯定或否定远景区；而采矿权运作则是开采矿产资源和获得相应的矿产品，保护性地消耗和扩大给定范围内的矿产资源储量。三是产权运作的风险程度不同：矿产资源勘查具有很强的探索性和很高的风险性，其成功率近1%～2%，需要更多的智力资源和技术方法；采矿则是在已探明的资源客体上进行，风险程度低，生产过程和结果都是确定的，但需要运用先进采选冶的技术工艺。四是产权成果的载体属性不同。探矿活动是知识生产，需动用地质理论、地球物理、地球化学、遥感技术、探矿工程、实验测试等多种技术方法，获得的成果属于认识和信息产品；而采矿是物质生产，其运用科技手段，主要在于提高“三率”，保护生态环境，防止地质灾害，合理、高效、低耗地将矿产资源转变成市场所需的矿产品。

2 矿业权与三资的关系

国家建立矿业权制度的根本目的，是以建立和完善产权保护制度为基础，将矿产资源衍生的相关权利特许给经济实体(企业)经营运作，使之产生实际的经济效益。在这个过程中，必然涉及资源、资产、资本三要素的配置和转换。三资配置和转换的根本目的是依法追求最大增值，这一目的只有依靠矿业权运作实施。主要体现在“三资”产业链单个配置与转换的行程中有依次接续的三次增值过程，即由未知矿产资源到资源性资产的增值；由资源性资产到矿产品的增值；由矿产品经过市场流通到货币资本的增值。前两次属于生产性增值，后一次属于流通性增值，生产性增值是“三资”配置和转换增值的物质基础，假如没有生产性增值，流通性增值则是“纸上谈兵”。而生产性增值正是由矿业权有效运作完成的。

2.1 矿业权是三资配置和转换的前提

矿产资源赋存于地下，隐蔽性较强，需要投入专业技术、劳动和资金才能发现和开发利用，这个过程漫长多变，风险很大。通常，矿产资源的勘查开发过程可划分为矿产资源评价、矿产勘查、矿床评价、矿山综合开发、矿山生产、闭坑复垦与环境恢复等6个工作阶段。

在矿产资源评价阶段，主要由政府、科研院所等开展基础性、公益性地质工作，其成果为基础地质图件、数据包等产品。这些资料信息将成为企业申请矿业权的重要基础，也是推动矿产资源勘查开发的基本前提。

从矿产勘查至矿床评价、矿山开发3个阶段，国家将根据前期调查形成的成果资料设立相应的矿业权，鼓励企业勘查开发被许可的资源。一旦企业承担一定风险取得了矿业权，就拥有了对划定范围内(潜在的)资源进行勘查查明和开发利用的运作权，该矿业权就成为了企业的资产。这就意味着矿业权范围内的潜在资源已经投入了实际的经济运作。因此，从某种程度上说，矿业权是市场经济条件下对潜在资源进行勘查查明和开发利用，成为进入经济运作的先决条件，是资源向资产、资本转换，参与三资配置和转换的前提。

2.2 矿业权制度是三资配置和转换的纽带

矿业权制度是国家将资源勘探或开发授予企业运作的一种启动机制。国家设立矿业权制度，许可企业运作一定范围或数量的矿产资源(主要是潜在资源)，使企业能够利用矿业权吸引社会资金、技术、劳务等生产要素，参与矿产资源的勘查开发。企业获得矿业权后，就形成了一种无形资产，实现了从资本到资源到资产的初次转换。可见，获取矿业权是启动矿产资源经营性运作的纽带。

矿业权同时也是资源-资产-资本转换的标的物。矿业权申请人可以将矿业权作为其资源-资产-资本转换的第一标的物，以此向银行借贷、股市融资、申请国家财政资金、自筹资金等多种形式获得资本，向管理部门申请矿业权。获得了矿业权，实际上就将划定的那部分资源(潜在资源)转换成了企业的资产，实现了资源与资本的第一次对接。矿业权人通过运营矿业权，投入更多技术、劳务及其他资产，实现矿产资源和资源性资产与其他资源、资产的对接，从整体上提升它拥有的资源性资产价值。在这一过程中，矿业权再次成为矿业权人在资本市场中吸引融资的标的物。

此外，矿业权是资源性资产增值保值的载体。矿业权人在获得矿业权区块内所进行的任何投入及形成的资产，都可视为对资源性资产的贡献，均纳入资源性资产的价值构成中。只不过在勘查阶段的投入转换成资产时有着正、负之分。

2.3 矿业权管理是三资管理与运营的关键

矿业权授予完成，意味着那部分矿产(潜在)资源有了市场主体，矿产的资产属性就逐渐得以显现。这有利于调动矿业权人和社会力量的积极性，提高将潜在资源转化为资源性资产的效率。对于探矿权，探矿权人通过勘查实现自身权利，为所有者查明矿产资源，也使自己的资产增值。对于采矿权，采矿权人依据国家特许的权利，开发利用已探明资源，提高综合利用效率，生产市场需求的矿产品，经市场流转增值为货币资本，提高三资管理运营效果。

除了勘查开发和利用矿产资源，矿业权也可流转[14]。许多案例表明，一个勘查区块在甲探矿权人手中找不到矿，流转至乙探矿权人手中却找到了矿。矿业权的流转是正常的市场行为。在矿业权流转过程中，矿业权具有了商品属性或体现了资产属性。矿业权本身作为“商品”进入了市场，被矿业公司视为资产参与了市场交换，提高了三资的转化效率。

综上所述，矿业权作为矿产资源产权的重要组成部分，不仅是实现矿产资源所有者权益的重要手段和途径，也是矿产资源进入市场的关键节点。它促进了资源、资产和资本三者的转换，是矿产资源进入市场流通与交换的纽带。

3 矿业权管理现状与问题

自20世纪90年代以来，我国明确了构建以矿业权为核心的矿产资源配置市场化机制以来，出台一系列矿业权管理办法和文件。总体来看，我国的矿业权管理向市场化改革方向迈出了很大一步，但是受制于计划经济的历史背景、落后的管理理念等一系列因素，当前我国的矿业权管理问题仍然很多。

3.1 现行的矿业权价款“异化”与资源税费征收不足并存

我国矿业权制度是在原计划经济体制的基础上建立、转换而来的，而非脱胎于一个完全的市场经济体制。这种管理制度将不可避免地与原有的体系对接、调整和改革，特别是在思维与时俱进、手段及时调整等方面严重滞后，造成各种认识、相关利益方不断相互冲突。这已成为我国矿产资源三资综合管理的一个客观状态。

这其中最明显的是矿业权的价款制度。在原计划经济体制下，国家包揽了所有的矿产勘查投入，形成的成果资料，甚至是找到的矿化点、矿床，无不凝聚着国家的投入。这种历史沿革已经深深地影响和决定了我国初始矿业权出让制度的制定。矿业权的价款制度具有非常明显的中国特色，它属于国家出资勘查权益的范畴。因此，市场化改革之前形成的无论是探矿权，还是采矿权，都要交纳价款，客观上也影响和决定了我国矿业权利益，乃至矿产资源勘查开发利益的分配制度[15-18]。有的省份甚至将矿业权价款“异化”，不管是中央、地方政府出资，还是企业自己出资，形成的矿业权均以量计价，征收价款。按照西方现代矿业税或资源税(权利金)制度，国家提供基础性、公益性地质工作资料成果与服务，拉动商业性矿产勘查，未曾有矿业权价款之说，国家只是根据其对资源的所有权征求权利金，对矿业生产征收资源税。我国现行的矿业价款制度在多地出现执行“异化”，资源税费存在着重复征税/费且征收额度又有不足之嫌，未能完全体现国家作为出资者的资本权益和作为矿产资源所有者的资源性资产权益。

3.2 各利益相关者的职责权利有待进一步明确

矿产资源资产、资本化后，中央与地方政府、政府与企业、企业与矿区周边社区原有利益关系被打破，新利益关系的形成仍在博弈中，这是我国三资综合管理的另一基本状态。

从资源开发利用的收益分配看，政府、矿业企业(包括矿产勘查者)、投资人、矿区居民是最主要的利益相关者，所有矿业收益应全部来自矿企，再通过法规、契约、税收等进行再分配。但我国矿业收益大部分不是先从矿企开始的，而是政府通过价款先分配一部分，把矿业权以预先支付的形式有偿配置给矿业企业(包括矿产勘查者)，而不是国外通常采用的后支付形式[19-20]。这种非正常做法，恰恰是矿业权价款“异化”的表现。在各利益相关者中，矿企与投资人的收益分配一般是契约明确的，现在的问题多出在政府与矿企、中央与地方政府之间，矿企与矿区居民之间。例如，政府与矿企之间主要是矿业税费的设置及如何更好地体现国家的所有者权益，中央与地方各级政府的矿业收益分配如何更加合理，矿企与矿区居民之间缺乏相应的规定来规范各方权益和责任。

3.3 关于矿产资源国家所有权益的理解有误区

根据我国母法(宪法)、基本法(民法)和专门法(矿法、物权法、公司法等)的规定，矿产资源国家所有，即全民所有，由国务院行使矿产资源的所有权。矿产资源国家所有的权益主要表现在出让矿业权时，实行有偿取得，矿业权人按规定缴纳的矿业权使用费，采矿权人待生产出矿产品，并经市场流转后，按规定缴纳的矿产资源补偿费与资源税，并由行使矿产资源所有权的法定代表——国务院，制定与完善相关法规，或出台文件制定相关政策，明确矿产资源税费各级分配比例，以保证将国家所有的收益切实落实在所有者——全民的身上。

在新的利益分配关系中，矿产资源国家所有权权益的实现存在诸多的争论，也是当前资源管理体制、资源税争论的焦点。在自然资源管理的问题上，最突出的是政府既充当了“裁判员”，又是“运动员”，这在地方政府层面最为典型。有的地方存在这样一种观点，认为资源在哪里，就由那里的政府管，可以由政府经营资源；一些村级行政单位甚至认为，资源在村里，就是村里的，村里可以发包。这些观念和认知的错误，从某种程度上也就导致了地方矿产资源管理的乱局。

4 三资视角下的矿业权管理改革思路建议

在三资综合管理框架体系下，矿业权起着非常关键的作用，是三资转换的桥梁和纽带。矿业权的授予是三资转换的起点，也是矿产资源进入社会生产领域的开始，是社会资金、技术、劳动等其他生产要素进入矿业领域的总阀门，而矿业权的出让转让贯穿矿业生产全过程，是实现资源显化，提高资源发现率，资产经营、增值，资本运作与流通的关键。因此，科学、合理地管理矿业权，发挥矿业权在三资综合管理中的关键性纽带作用，应成为当前政府资源部门改革的重点领域。

4.1 建设综合、高效、高水平的服务型政府

党的十八大党的明确强调，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这是对政府改革提出的最新最高要求。在矿业权领域，由于历史的原因，不少地方政府同时肩负着“裁判员”与“运动员”的角色。因此，首先要科学合理地厘定政府在矿业权管理中的职能，即矿产资源所有者、矿业权市场管理者、矿产资源勘查开发的出资者三重职能，既不越位也不缺位[21-22]。二是要更好地发挥政府作用，包括制定国家矿产资源发展战略与规划、施行勘查开发宏观调控、环境保护、完善法律法规、制定市场规则和勘查开发标准规范、维护市场秩序等。三是要充分发挥市场在矿业权配置中的决定性作用，砍掉政府作为“运动员”之手。

4.2 建立统一开放、竞争有序的矿业权市场体系

按照经济规律，矿业权市场应该在资源配置中起决定性作用[23-24]。因此，有必要建立全国统一开放、竞争有序的矿业权市场体系，特别是要打破和防止地方保护主义。首先要在统一的矿业权市场规则下，使矿业权市场主体依法平等使用矿业权生产要素，公平参与竞争，同等受到法律保护。二是要充分发挥矿产资源价格与矿山生态补偿价格对矿业权市场的自发调节作用，完善矿业权出让价格与出让目的相协调，与供求机制和竞争机制相适应的形成机制，按照不同的出让方式，依法出让。三是要按照现代产权制度，维护矿业权人财产权权益，促进矿业权转让市场良性发展。四是培育和发展矿业资本市场，特别是尽早启动风险勘查资本市场，为发挥矿业权市场配置资源的决定性作用提供资本支撑[25]。

4.3 构建合理、科学的资源税费体系

目前，我国的矿产资源税费价款有的体现了国家作为资源所有者的权益(如矿产资源补偿费)，有的则是国家投入的一种补偿形式(如矿业权价款)[26]，而资源税则是为调节开发自然资源的企业因资源品位、开发条件的差异而形成的级差收益，与国外的权利金类似，与资源补偿费的定位相似。这些税费价款的形成有其历史经纬，但当前的资源税费款体制相互交织，存在着税费重复计征，但又没考虑到矿产品价格波动带来的影响，更没有很好地体现出矿产资源国家所有者、资源开发者、投资者等多方的权责利，亟待进一步理顺。

西方发达矿业国家的经验表明，资源税费的计征应该优先充分考虑资源勘查开发的风险大小。例如，在矿产勘查的早期阶段，所需资金相对较少，但风险非常高；在后期阶段，则风险变小而资金需求量增大。因此，国外很多国家将申请探矿权的门槛定得很低，收取费用很少，到矿山开采阶段才开始征收各种税费。如果市场行情好，为了体现资源的国家收益，甚至开征资源暴利税，如澳大利亚。这种做法体现了在市场经济体制下的政府的一种调控手段，值得借鉴。在当前整个矿业走向低迷的时期，建议抓住机遇，加快资源税费体系改革的步伐，认清并回归矿业权价款的经济属性，切不可再将其“异化”，混淆国家出资资本权益与国家资源资产权益，既要坚持系统论的观点加以统筹，注意理顺各相关利益方的权责利关系，更要制定与实行矿业开发差别化的税费政策，提高矿产资源综合利用水平。

4.4 建立完备、规范的市场中介组织体系

中介机构应作为独立于政府和市场，但又受法律法规约束的第三方组织，是矿业权市场一个不可或缺的重要组成部分，主要包括矿业权评估机构、储量评审认定机构、矿业技术服务机构、矿业权交易机构、矿业行业协会以及财务审计机构、法律服务机构、经纪服务机构或公司等。中介组织在矿业权市场建设中主要肩负着服务、沟通和监督三项功能。西方发达经济体的中介组织和机构相当成熟和完善，而我国矿业领域的中介机构或组织才刚刚起步。因此，需要加强中介组织管理制度建设，注重培育综合性、专业性的中介组织机构体系，服务于矿业权市场的各个环节、各个领域。同时，政府要加强矿业权相关评估的规范标准建设，如矿产资源储量的国家评估标准，增强中介结构开展服务的可操作性以及政府仲裁的可度量性，避免人为尺度过大。此外，还需加强构建个人诚信体系建设。

4.5 修改与完善国家矿业法律法规

国家矿业法律法规的修改与完善应坚持要按照党的十八届三中全会的改革要求，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用为主线，要与《物权法》规定相衔接，充分借鉴《矿法》颁行后的一系列市场配置矿产资源的改革实践经验，坚持健全矿产资源资产产权制度和用途管制制度，健全矿产资源资产管理体系。重点突出以下几方面内容：矿产资源国家所有权及矿业权人的利益保护；矿产资源国家所有权的行使；矿业权出让方式与其主体准入资格；矿业权要依法审批与办理物权登记；坚持矿业权物权属性，处理好公权与私权积极平衡关系，促进矿业权保护严格，流转顺畅；实行矿产资源有偿使用制度和生态补偿制度；解决好矿业用地，保证矿地一体化等。

[1] 朱学义，黄国良，李强等.论矿产资源的整体价值资本化[J].中南工业大学学报，2000(4)：278-281.

[2] 姜文来.关于自然资源资产化管理的几个问题[J].资源科学，2000，22(1)：5-8.

[3] 蒋加强.关于资源资本化问题的分析及思考[J].四川行政学院学报，2005(6)：90-92.

[4] 付英.论矿产资源、资产、资本一体化管理新机制[J].中国国土资源经济，2011，24(4)：4-8.

[5] 邵毅.我国发展方式转变倒逼地勘单位改革拐点[J].中国国土资源经济，2012(7)：4-7.

[6] 范振林.浅论矿产资源资产资本“三位一体”管理[J].中国矿业，2011，20(4)：6-8.

[7] 刘欣.试论矿产资源的资源、资产与资本一体化管理[N].中国国土资源报，2010-05-21.

[8] 中国资源科学百科全书编辑委员会.中国资源科学百科全书[M].东营：中国石油大学出版社，2000.

[9] 李松吉.论矿产资源所有权及其实现[J].中国市场，2011(49)：160-161.

[10] 李裕伟.关于矿产资源资产和产权问题的若干思考[J].中国国土资源经济，2004(6)：13-16.

[11] 曹晓凡.矿业权若干问题研究[D].昆明：昆明理工大学，2006.

[12] 李显冬，石文墨.矿业权的私权法律属性[J].北京石油管理干部学院学报，2007(2)：4-9.