初论矿产资源、资产、资本的综合管理

张洪涛，唐金荣， 陈仁义

(1.中国地质调查局，北京 100037；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

在社会主义市场经济条件下，如何界定矿产资源、资产和资本(简称“三资”，下文同)的内涵及其相互关系，如何对矿产资源实行科学管理，是近年来理论界积极探索的重大命题，也是推进我国矿业市场建设的必要前提。2010年，国土资源部提出推进“‘三资’一体化管理”的改革思路[1]，迅速得到理论界及相关领域专家的高度关注，被认为切中了当前矿产资源管理工作改革的要害。关于“三资”问题，在国际上已经有相当深入的研究，一些跨国公司在实际运行中已经实现了“‘三资’一体化管理”[2]。但是作为政府，在“三资”管理中的如何正确定位，如何正确作为，各国做法不尽相同。我国学者对“三资一体化”等进行了深入的研究，在理性分析、实践探索等方面都取得了一系列成果[3-6]。十八届三中全会的召开，进一步把“发挥市场在资源配置中的基础性作用”发展为“使市场在资源配置中起决定性作用”，这一由“基础性作用”转向“决定性作用”的递进，昭示了重大的改革动向，不仅涉及到经济发展的方向、程度及速度，更是涉及到了体制、机制的深层次问题。这就需要我们进一步总结以往的经验，对“三资”问题在理论上进行更加精准的梳理、研究，在“三资”管理的改革实践中实现更加大胆的突破。为此，本文从系统研究“三资”基本属性、“三资”相互作用、“三资”演化轨迹等入手，对矿产资源管理中正确规范政府行为、充分发挥市场配置的“决定性作用”、最大限度地解放生产力等问题进行了全面论述，特别是重点剖析了在社会主义市场经济条件下政府和企业的关系及行为，提出并阐述了“三资综合管理”的科学内涵，以进一步加大我国矿业市场建设的理性成分，推动我国矿产资源管理的深度改革。

1 三资综合管理的基本问题

1.1 三资综合管理的内涵

三资综合管理理念是在我国矿产资源管理改革的实践中孕育而生的。它以维护矿产资源的国家所有权和企业使用权，促进矿产资源在国民经济中发挥最大效益为宗旨，立足于矿产资源的实物管理和价值管理，着眼于矿业活动中资源、资产、资本的内在继承性递进关系，侧重于重构政府、企业和市场的三者关系，以期建立和完善一套新型的矿产资源管理制度，包括国有-公用-共赢的产权制度、科学有序的资源开发和生态环境管护制度，以及具体化的代表全民利益的管理主体和公平公正的市场环境与价格形成机制等。三资综合管理有利于三资属性的转化及各自特点的发挥，使矿产资源能与技术、劳动、资金等生产要素合理结合，在矿业生产体系中高效运转，实现矿产资源开发综合效益最大化，最终实现国家、企业和个人及相关利益者的共赢。

三资综合管理的主体是国家委托的矿产资源管理部门、各级政府部门和相关机构，其根本目标是推进、服务市场化改革，建立“简约、高效、明晰、法制、公平、共赢”的矿产资源配置机制，打通资源、资产、资本三重属性转化的梗阻问题，政府的主体功能是全过程服务，而不是与市场争权、与企业争利。

三资综合管理的客体是潜在的、未发现的和已探明的矿产资源，以及从事矿产资源勘查、开发的企业(法人)行为。成功的现代矿业企业，均是通过内部运营机制的“三资一体化”管理，有效地开发利用矿产资源(资产、资本的显化进程)，同时履行企业的社会责任和环保责任。

三资综合管理的资源管理指的是政府对矿产资源的管理行为。政府自始至终贯穿于三资综合管理的全过程。政府代表全民行使管理权力，包括掌握矿产的数量、分布及其开发利用状态，矿业税费的制度设计，矿产资源的公益性调查及潜力评价，等等。

三资综合管理的资产管理，主要是企业行为，是三资综合管理的关键。在政府宏观调控和监管下，合理开发矿产资源，体现资源价值属性，实现矿产资源的高效开发和有效利用，使进入经济生产领域的矿产资源创造社会财富，通过矿业市场，使其综合效益(经济效益、生态效益和社会效益)最大化。政府的抓手是勘查开发许可证的发放，企业资源性资产经营能力的考察，已知矿产储量/资源量的增减核算及系统统计，企业社会责任和矿业环境保护的监督管理等。

三资综合管理的资本管理，服务于上述的资源管理和资产管理，目标是通过矿产资源资本化，充分体现其内在的资本属性，并与外部矿业资本相融合，以提高资源发现率和资产的高效运营，维系矿产的可持续开发，并实现利益的多方共享及公平分配。政府的重要抓手是个人、企业信用管理和资本市场的监督管理。

1.2 三资综合管理的关键点

三资综合管理运行的关键在于处理好政府、企业和市场的关系。从国际经验来看，要处理这三者的关系，必须从整个的矿业生产体系着眼。

一个建立完整的矿业生产体系，一般由三部分组成，一是企业，包括矿业企业和相关产业的生产企业，其最大需求是盈利和稳定的经营环境；二是管理，包括全国、省级及以下相应的地方政府，包括规范生产活动的管理机构，如行业协会、证券会等准政府机构，其最大需求是对国家矿产资源安全的保障、对企业社会责任的监督管理；三是公共部类，包括公众、地方社区、各种非政府组织、劳工团体等，其最大需求是社会和环境责任的落实，以及稳定的矿制品供应[7]。这三个部分并未构成某种产业链，而是一个复杂的、有机的整体(矿业体系)，相互影响，相互制约。

三资综合管理，目的就是要维持这样一个矿业生产体系高效运转，并达到最优化。为此还需具备以下条件。

一是让市场机制起决定性作用。矿产资源进入生产流通领域，实现三资转化并发挥各自功能，首先要有价格的市场形成机制，使价格成为反映市场供需的信号，指引资源、资产的配置方向；其次是要有竞争机制，只有竞争才会有生产力的提高，只有竞争才能实现资源的合理和高效配置，只有竞争才能实现优胜劣汰；最后还应有统一的、受到政府及社会监督的市场体系，包括矿产勘查市场、矿业权市场和矿业公司股权市场、矿业资本市场、矿产品期货市场等，只有完整的市场体系才能确保竞争的公平、公正。

二是法律健全，产权明晰。产权是资源、资产、资本转化及发挥各项属性优势的基础。资源只有在产权明晰之后才能变为资产，资产只有在产权确定之后方可转为股权，进而获得资本的青睐。矿产资源、资产、资本的综合管理，其实质就是管理者通过完善的法律法规、政策和制度，明确产权的权利或权益，规范产权的流转与变化行为。只要这样，矿产资源的产权才能得到社会承认，才能进入市场进行流通与交换，实现赢利与增值。

三是创造条件，鼓励企业自主经营、自负盈亏、自我发展。企业是市场经济的细胞，也是发现和使用矿产资源、资产和资本价值的主体，承载着三资显化、转化和融合的重任。要担此重任，企业没有独立自主的经营决策权，就不可能对市场价格信号做出准确判断和反应；企业没有自负盈亏、自我发展的约束，就不能实现权、责、利的统一，就难以对各种风险做出灵敏而有效的反应。

四是政府要准确定位，正确履职。资源性资产不同于一般的资产，其特殊性要求政府在矿产资源管理中充当多重角色：一是所有者，二是管理者，三是公共服务者，四是国有企业的投资者[8]。在矿产勘查开发的不同阶段，政府角色应有不同的侧重，需因时因地及时调整。总体来看，优化现有政府组织结构和职能任务是首要目标，一方面确保市场机制有效运转、使国家利益不受损害；另一方面通过市场法则，依法保护矿业企业的合法经营和收益权力。

2 构建三资综合管理须坚持的几个原则

2.1 实现“三资综合管理”亟须深化改革

实现“三资综合管理”，实际上是在新的历史条件下向传统的、习惯的矿产资源管理体制以及机制作出挑战，本质上是矿产资源领域改革的进一步深化，是历史发展使然。党的十八大胜利召开，标志着我国全面深化改革的序幕已经拉开，国家经济制度(包括资源管理领域)必须改革，必须迈过计划经济向市场经济体制过渡的坎儿。

改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，政府主导并直接配置资源，国家财政是一种“大而宽”的“生产建设型”，中央政府投资集中了全社会投资的80%以上，政府调动绝大部分社会资源，直接从事各种生产活动，并直接参与大部分社会资源的分配，还承担了国家经济建设任务[9]。这种高度集中的投资体制为建立与巩固社会主义制度、创建形成完整的国民经济体系发挥了重要作用，但也带来了投资渠道单一、投资规模有限、建设资金效益较低等问题。改革开放以来，我国投资体制进行了深刻的变革，建立了权责对等的投资体制，国有地勘队伍的改革冲在最前面，但这恰恰是改革的难点和重点，虽然经历了改革的洗礼，但是国有地勘单位的人员经费、装备投入、养老和医疗保险，仍然主要来自纳税人的“政府财政”，探矿权也大多来自行政配置，地勘单位“小而散、同质化”的布局几十年不变，改革并未使国有地勘单位的体制发生实质性改变，地勘单位因事业费和市场的双向获利而成为既得利益者，逐渐削弱了地勘单位进一步深化改革的动力。

改革的另一重点，就是亟须构建促进循环经济发展的法律体系，完善循环经济发展的政策机制，建立、健全促进各经济增长要素合理配置、有效发挥作用的制度，客观反映市场供需关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源要素价格形成机制，促进矿产资源领域经济发展方式的转变，回归到矿产资源全球配置的科学理念，最终使资源市场的强大活力得到释放。这里包含两层含义，一是矿产资源不可再生，其“节约集约”利用为世界各国面临的难题。二是在矿产资源管理过程中往往被忽略的生态环境管控，包括勘探开发资源引发的地层结构破坏，水土流失，土壤及地下水污染等生态问题，如何完善补偿机制，如何将生态环境破坏降到最低程度，实际上缺乏系统的法理研究和法律配套，共可操作、可监管性更需要管理制度的创新。

2.2 “三资综合管理”的本源是尊重地质规律

矿产资源是实物性的自然资源，是在一定社会经济技术条件下“能够产生生态价值或经济价值，从而提高人类当前或可预见未来生存质量的天然物质和自然能量的总和”[10]。

第一，矿产资源的分布不均，且不以人的意志为转移。矿产资源从本质上讲，是“地球系统”中的一种信息概念，它表达的是某地、某方位、某矿种、某大小、某品位的“数据包”，反映的是不同客观地质体(矿体)之间内在的、本质的联系，还没有成为经济意义上的、市场可以交换的“产品”。地质工作就是提高工作程度，通过勘查，取得这些客观地质体的“实物性认识”。这一认识过程，由点到面，由小到大，由浅入深，由表及里，是一种体力劳动和脑力劳动相结合的认识过程[11]。因此，矿产资源之所有具有价值，是经过探索性、渐进性、阶段性、条理性的“赋值过程”，这是一种客观存在。至于什么是地质工作规律，什么是市场经济规律，如何区别，如何融合，长期以来均处于探索之中，没有获得一致的共识。既未达成共识，又怎么谈得上很好地遵循？旧中国时期，地质工作有官办、商办、官督商办、官商合办、外资合办等不同的形式，计划中有市场，市场中有计划。新中国计划经济时期的地质工作是政府“包办”一切。改革开放以来的地质工作，总体上处于计划管理、市场机制的双重环境，大致上对应于常说的“公益性地质工作”和“商业性地质工作”。即使是“公益性地质工作”，也因为市场经济的大环境，出现了许多新问题，这也是本文研究的难点之一。

第二，成矿作用的发生不以行政体制所左右，成矿单元跨国界和跨洋陆。当代地球科学正在从传统的、分散的、单一学科的“狭义”地学向“地球系统科学”转变。1988年，美国国家航空航天局地球系统委员会首次提出了“地球系统科学”的观点。笔者对其的定义为“研究由大气圈、水圈、岩石圈、生物圈以及‘日地空间’构成的地球系统，包括其发生、发展及其相互作用的基础学科”[12]。显然，把地球系统的不同部分(包括社会发展)相互联系起来，会衍生出许多新的、重大的科学问题，如成矿作用、气候变化、生命演化以及与地球间(人类)的相互作用，人类如何利用地球系统科学相关知识应对地球系统的突变等。因此，在构建“三资综合管理”的过程中，改变传统的地球科学分类和资源管理理念等，综合考虑了地质矿产与经济学、社会学、生物学等关系。

第三，矿产资源的利用随着科学技术的进步而发展。地质工作的本质是一种探索性工作，自然以实际地质条件为出发点，按照科学的理论，运用合理的勘查技术手段，遵循必要的程序，揭示矿产资源数量和质量，向社会提供适用的初级矿产品[13-16]。各国社会制度及资源管理方式不同，所在区域的地质条件不同，但是地质工作特点、矿产资源基本属性的秉赋、成矿作用的规律、开采利用的技术方法不会随之而改变。从草根勘查开始，就是充分认识成矿地质条件、探求最大利用价值的过程。

2.3 “三资综合管理”的核心是遵循经济规律

矿产资源具有可用性、整体性、变化性和区域性，这就带来了各行业、各领域行政主体对其配置的“人为”干预。矿产资源配置如何做到公平合理，普遍认为应当借助于“经济全球化”这一“引擎”。

关于“经济全球化”到“资源配置的国际化”问题，陈德敏等(2004)将经济全球化定义为“资源配置的国际化”，意指“在经济全球化的背景下，作为生产要素之一的自然资源以及资源性生产要素，在全球范围内自由流动，优化组合和高效配置”，其特征首先是自然资源在全球范围内的不均衡分布，必须在世界范围内自由流动，实现资源优化配置；二是自然资源本身具有全球性特点，如大气、海洋、生物多样性等全球资源是全人类共同的财富，并不仅仅属于某个政治上的主权国家；三是在经济全球化背景下，自然资源的开发、利用和保护，无一不具有全球性特点，如生物多样性、臭氧层和海洋等。基于矿产资源的稀缺性，其配置方式的本质，必须体现社会总劳动时间在各个地区、各个国家以及各个部门之间的分配，反映了全球经济社会发展以及某个国家的水平。其合理性和有效性，决定了全球矿业的格局乃至生产力的水平。在某个历史时期，资源配置相对科学合理，其总体生产力发展可以保持平衡。一旦资源配置(区域、产业、市场)出现了问题，计划经济体制下往往通过政府(如政策、金融、财税等)调整格局，而市场体制下则通过企业自身进行经济、技术、产品的调整。在经济全球化的今天，一旦机制不能融通，资源配置的资格自然会被剥夺，经济发展通道必然会被切断。改革开放以来， 我国社会主义市场经济体制的框架已初步形成， 但市场在配置资源和经济结构调整中的基础作用，还没有真正落到实处，这就要求中央改革，部门联动，政企分开，矿产资源由“行政配置”转向“市场配置”，建立配套的资本、商品、劳动力、矿权等交易市场，发展市场，发挥审计、会计、咨询律师与各类中介服务机构(协调市场、价格、反倾销、反补贴、应诉、仲裁等)，建立透明、公平、健康的流通体制。

基于经济全球化，矿产资源管理必须使企业成为市场的主体，通过厘清矿产资源的产权关系、设计合理的税费制和严格的监管制度平台等，使这类企业从矿业市场经济运行的“被动者”，转变为发展生产力的“能动者”。同时，还需积极参与新型国际关系建设，从生产、金融和科技三个维度，参与全球矿产资源全产业链的构建[17-19]。

3 推进三资综合管理的若干重大改革问题

“三资综合管理”为下一步有矿政管理改革提供了可资参考的方案，但要实现真正的三资综合管理还必须解放思想，勇于改革。为此，笔者提出以下亟需尽快破题、又具可操作性的若干问题。

3.1 加快政府职能转变，构建服务型政府

长期以来，中国政府是一个“管制型”政府，其原因一是长期的封建社会的传统；二是长期的计划经济体制。诚然，在市场经济条件下，政府有必要通过规制市场行为、规范市场秩序、维护市场竞争活动公平、公正，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率[20]。随着社会的发展，加速转变为服务型政府是我国政府的必然选择。但是一些地方政府因为行政惯性，往往立足于自身、局部利益，设置过多过繁的审批或检查项目，有的甚至是乱收费、乱罚款，大大增加微观矿业市场的运行成本，有的对非公有制经济进入矿业领域进行限制，阻碍了矿产资源领域生产要素的合理流动和优化组合。

在矿产资源领域，如何体现一个服务型政府？一是必须摒弃人治，坚持法制，从《矿产资源法》，到矿政管理各项法规办法，覆盖资源产业的全过程、各环节，特别是行政审批权限要分类、分组管理，抓大放小，尽可削减行政审批项目，减少行政干预中的随意性，做到有法必依，依法行政，办事公开，一视同仁，杜绝法外有法。二是为全社会提供资源类公共产品和服务，包括公益性地质调查资料的社会共享、基础地质资料的加工、相关行业及居民社区的延伸服务；三是矿产资源领域的法制监督、民主管理，为矿业企业生产经营创造良好发展环境，促进建立现代产权制度，维护矿业市场的竞争秩序，杜绝政企不分、政社不分、政事不分的现象；四是从高成本政府转向高效率政府，合理划分中央和地方对公共服务方面的管理责权，鼓励发挥社会中介服务组织作用，也是促进政府职能转变，降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类协会、商会等自律性组织，凡是能交给市场或中介机构的，一律交出，矿业管理人员和机构主动地向社区公民、矿山企业征询意见、解释政策和回应处置问题，政府由原来的资源权力统治者，变为矿业市场秩序的监管者和服务者。

政府信息公开是“三资综合管理”的切入口，作为资源管理行政部门的国土资源部，应把强化政府信息公开、提高政务服务水平作为建设服务型政府的一项重大措施来抓。

3.2 完善矿业市场体系，培育市场主体

“三资综合管理”的核心任务，就是矿产资源管理的“市场化改革”，是当前及今后相当长一段时期内我国矿产资源管理体制改革的主攻方向，亦即通过地质勘查市场、矿业权市场、矿业公司股权市场、矿业资本市场等四大市场建设，实现在市场经济体制下的资源配置作用。

改革开放以来，中国的矿业权市场逐步发展，矿业权交易市场也在试水之中。但是中国的矿业权往往产权界定不明晰，资本市场发育不健全。矿业权出让市场是矿业权的初始市场，基本上处于完全国家垄断。地质勘查市场是矿产资源产业链中的最基础端元，由于长期以来处于计划经济体制，虽然解决了建国初期经济建设的需求，但是庞大的勘查队伍、粗放的生产方式和缺乏活力的经营机制，仍在制约着资源性产业的升级，我国目前的勘查市场实际上仍是“列入国家和地方地质勘查计划”和“社会企业”的混合体，以勘查为主业的地质队“模式”仍然占据主体，地质勘查市场中的商品交换、生产要素配置、非充分竞争的“招拍挂”政策，等等，都还远远达不到纯粹的市场意义，各类以服务业、外包业为特色的钻探公司、分析测试公司、地球物理公司、数据处理公司等精细分工更是凤毛麟角[21]。从此出发，其落后的生产方式，严重影响到采掘、选矿、冶炼、加工等后续产业，自然也谈不上产业资本的良性循环。矿业资本市场更是中国的短板，作为矿产资源、资产、资本转化核心环节，长期以来按照计划分工并由中央财政负责，整个产业链包括公益性地质调查、矿产风险勘查乃至其下游产业，政府既是矿业权的拥有者，又是矿业活动的投资者和经营者；既是矿业的最初投资者，也是矿业的最终资本需求者。

矿业市场体系不健全、不成熟，除了以往政府干预的过多之外，就是市场主体的不发育，市场主体的结构不合理，未能形成有效的联动矿业生产体系。初级勘查公司不发育，找矿仍以地勘单位为主，高级矿业开发公司实力不强，“一矿一企”十分普遍，资金实力和开发能力不强，缺乏国际竞争力，跨国型矿业公司寥寥无几，中介机构少且不规范。因此，在培育中国本土型矿业公司时，需要“两条腿走路”，一方面支持央企和省企融入国际市场、甚至向跨国矿业公司演化，另一方面改善对中小型矿业公司的扶持政策，在矿业权的市场配置、勘查和开采技术提升、投融资服务、规模化生产和多元化经营等方面跟进，形成中小企业的生存、发展、信息服务、转型升级乃至“优胜劣汰”的良好环境。此外，还需放低矿业准入门槛，提高监管力度，让企业在竞争中成长，让有能力、有创新的企业有发展空间，让各类企业在市场作用下形成紧密“堆积”和有效运转。

3.3 完善三资综合管理的法律框架，加快《矿产资源法》再修改

推进“三资综合管理”是一项艰巨的改革重任。而改革必须在法律的框架下进行。现行《矿产资源法》是1986年制定、1996年修改的法律。该法的实施对我国矿产资源管理、矿业发展的意义重大，起到了支持社会主义建设的重要作用。但是，随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展，《矿产资源法》也渐渐暴露出在某些方面的局限性，其中的一些相关规定也与当前的市场经济新形势不相适应，具体涉及勘查登记、开发审批、最小勘查区块、区块退出、勘查中止、注册地质师、采选作业、综合开采利用、禁采区域、矿山关闭、矿产品流通等方面。

为使分类、分级管理体系更加科学，有关各方的责、权、利更加明晰，纠正某些不合规，甚至突破现行《矿产资源法》做法，使《矿产资源法》的二度修改已经迫在眉睫[22]。目前，我国有关专家、学者和管理工作者正在抓紧推进，修改已不下10余稿，涉及“矿产资源国家所有”的重申，既集中又统一的国家管理制度，“矿业权是财产权”的明确，市场经济规律的尊重，中外投资者权益的保护，等等。

《矿产资源法》修改的重点，一是随着我国工业化、城镇化和农业现代化对矿产资源刚性需求，矿产资源利用粗放、储量消耗过快、环境破坏严重等问题日益突出，亟须在新版《矿产资源法》中增加并强调“转变经济增长方式、贯彻落实科学发展观”等新的要求，充实、完善诸如“矿山环境治理、土地复垦、治理恢复保证金、动态监测”等内容，特别是应明确“发挥市场在矿产资源配置中决定性作用”等理念。

二是新版《矿产资源法》应体现新形势下的指导思想，亦即“科学发展、改革开放和社会主义市场经济、保护和合理利用、依法治矿、资源节约型、环境保护型”，体现与国际市场“游戏规则”接轨，与我国《物权法》、《行政许可法》、《公司法》等法律制度也应实现无缝衔接。

三是在操作层面，优先解决矿业权人为分割为探矿权和采矿权的法律问题；进一步厘清税、费、款征缴原理，实现权利金制度，合理分配利益；进一步转变政府职能，使行政行为与矿业活动彻底脱钩，组建相对独立的中介服务公司(如资源储量、环保质量、安全数据、财务数据、风险评估等在内的评估等)。

《矿产资源法》覆盖“资源、资产、资本”三大要素，在“商品经济”向“资本经济”的转型阶段务必与时俱进，适应从“追求规模、利润”向“追求效率、公平”转化的新形势，因此笔者认为，从头研究商品经济、资本经济、知识经济、金融经济、产业链发展等基本问题，应该是《矿产资源法》再修改的基础。《矿产资源法》再修改必须立足市场经济大背景，推动资源产业的可持续发展，保障矿产资源领域的自由、权利、公平和正义。总之，再修改的总原则是：尽量简政放权，使管理更加科学，服务全面到位。

3.4 确保国家对战略性矿产的管制力

矿产资源是一种特殊的资源，它既有自然存在的属性，又具有相对稀缺、不可再生的属性，少数矿种还具有战略意义的“国家安全”属性[23-24]。实际上，任何阶段、任何矿种都不可能没有条件地向市场敞开大门，各国政府作为国家利益的代表者、国家战略地位的维护者、社会公共利益的体现者，一方面实施全球矿产资源配置，充分利用世界市场和世界资源，另一方面又对铁路、军工、邮电、某些稀缺资源等事关国计民生的经济领域，实行政府、市场两手抓，需求供给双向调节。习近平在中央国家安全委员会第一次会议上(2014年4月15日)把资源安全列为我国“国家安全体系”中11项任务之一，提出了经济全球化这个大环境下的“国家安全观”。在和平时期矿产资源供应可以通过市场满足，但是我国这样的泱泱大国，一旦有事，一些重要战略性资源不是“买不到”，就是“买不起”。

哪些矿产是战略性矿产，需要进行深入的研究。国家战略性矿产是随着技术、经济的发展而不断变化的，其目录也随着形式而动态调整。发达国家普遍重视战略性矿产，调整和制定不同时期的战略性矿产清单，以提高战略性矿产的管控力[25-26]。而对于大多数矿产资源，特别是大宗矿产资源，主要通过市场配置、调节。金融危机之后，国际上掀起了发展新兴战略性产业的高潮，过去被认为是“小宗矿产”的稀土、锂、锡等，现正在成为各国的战略性矿产，这些矿产已列入了美国、欧盟、日本等发达国家的战略性矿产清单。目前我国尚无确定的战略性矿产清单，对战略性矿产的管控，要么泛化，要么过度，整体效果不佳。

4 附记

2010年1月28日时任国土资源部部长徐绍史在“全国国土资源工作会议”上首次提出“资源、资产、资本三位一体”的概念，旨在按照市场经济规律加强矿产资源管理。这一概念的提出，立即引起了学术界的关注和讨论。本文对矿产资源、资产、资本三者的基本属性进行了系统梳理，分层次廓清三者的内涵及关系，对目前可以找到的国内外案例进行了实证分析，进一步研究提出了“三资综合管理”的管理理念。

其一，在社会主义市场经济条件下，实施“三资综合管理”，实际上是在探索矿产资源管理的改革方向乃至实现路经。一方面，笔者在计划经济的“历史框架”中，理解和总结一定历史发展阶段的局限性，从理性上对“三资”关系予以解析。另一方面，笔者在市场经济的“时代框架”里，从实践上考察、论证“三资”的相互作用。目前的现实是：现代企业管理，已经自觉或不自觉地把矿产资源、资产、资本三者联系在一起，“一体化运行”，大多取得了成功；而在政府管理过程中，由于矿产资源、资产、资本三者层次不一，因果多变，因此学术界立场不一，分歧颇大。笔者尝试，从政府角度出发，变“一体化管理”为“三资综合管理”，似乎更加科学，更加切合实际。

其二，我国改革开放三十多年来，矿产资源、资产、资本三者关系复杂，如何正确处理，成为经营者或管理者绕不过去的门槛。三者关系既决定了矿业市场建设的培育方向，又涉及到地勘单位的改革坐标，特别是在计划经济向社会主义市场经济过渡环境下，如何理解，如何扬弃，如何操作，具有极大的不确定性和探索空间，这也是改革举步维艰的根本所在。本文所得出的研究结论，只是当前形势下的一种浅陋的、初步的认识，充其量是一种阶段性成果。期盼随着改革的深化，有些研究主题将会有进一步的突破。

其三，十八届三中全会指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这一表述，一方面对市场的地位和作用作了科学归位，另一方面强调不能因为计划经济时政府职能的“错位”、“越位”和“缺位”，而忽视了政府在 “市场在资源配置中起决定性作用”的保证、服务作用，包括解决公共产品的生产、社会总供给量的调控、社会总需求的平衡，等等。笔者认为，在正确处理矿产资源、资产、资本三者关系时，政府必须弱化微观管理，放权给市场，提高执政效率，不与市场争权，不与企业争利。

其四，本文最重要的部分是“推进三资综合管理的若干重大改革问题”，由于篇幅有限，仅提出了加快政府职能转变、构建服务型政府，完善矿业市场体系、培育市场主体，完善三资综合管理的法律框架加快《矿产资源法》再修改，以及确保国家对战略性矿产的管制力等4个方面，并且突出强调了要把正确处理“三资关系”问题，落实到正确处理“政府与市场”的关系这一关键点上来，而对于规范市场秩序、培育中介组织、建立信用体系、健全质量监管等重要的政府职能，没有予以充分的展开和阐述。

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