湖州市老虎潭水库生态补偿机制探讨

丁新新，朱清秀

（浙江省湖州市老虎潭水库水源地管理处，313000，湖州）

老虎潭水库位于浙江省湖州市吴兴区埭溪镇境内，水库总库容9 966万m3，是浙江省百亿水资源保障工程之一，也是湖州市最大的水资源配置项目。水库及引水管线工程于2009年12月建成，2010年3月正式供水，日供水量16万m3，累计供水约2.8亿m3，供水范围涉及湖州市中心城区及周边乡镇，受益人口80余万，是湖州级最重要的饮用水水源之一。水库上游集水区面积为110km2，共3个乡镇12个行政村，人口为16 280人。库区上游山地占90%，产业结构单一，生产经营模式以传统种植毛竹为主，笋制品和竹制品加工占一定比重。

湖州市委、市政府高度重视水库水源保护工作，水库建设之初，成立了湖州市老虎潭水库水源安全保障委员会，组织协调县区属地政府和市级有关部门做好水库安全运行管理、上游水源地污染治理、环境修复、长效管理等工作，确保库区水源水质不断改善。经过6年多的努力，该水库水质良好，水库水源保护工作取得了一定成绩，通过了浙江省首批水源安全保障试点单位验收。

一、水源地生态补偿政策

1.出台背景

为系统、长效地开展水源保护工作，全国各地出台了与水源地保护补偿有关的制度机制。浙江省为进一步加强饮用水水源保护及相关的管理工作，于2011年12月出台《浙江省饮用水水源保护条例》，其中第6条规定：“县级以上人民政府应当通过设立饮用水水源保护生态补偿专项资金、财政转移支付、区域协作等方式，建立健全饮用水水源生态保护补偿机制，逐步加大对饮用水水源地的经济补偿力度，促进饮用水水源地和其他地区的协调发展。”湖州市长兴县合溪水库、德清县对河口水库以及绍兴、金华、台州、宁波等地都已先后设立了水库水源地保护专项资金，为老虎潭水库提供了有益的参考。

在市政府高度关注下，2009年出台了《湖州市老虎潭水库水源地保护规划》，对实施的水源保护项目作出科学规划。2010年年初，市政府安排专项财政资金3 045万元用于库区项目建设和水源保护工作；同时，在水源保护工作中积极争取国家、省市专项资金，实施了一批重点水源保护项目。截至2013年年底，累计投入资金7600余万元，水源保护工程重点建设工作已基本完成。下一步要转变治水思路，坚持水源保护项目建设和水源地长效管理统筹兼顾，重点抓好各类水源保护设施管理维护，提升全社会保护水源的积极性。

老虎潭水库水源地保护措施实施后，库区经济社会发展受到一定限制，库区群众要求政府实施生态补偿的呼声强烈；饮水市民十分关心水源地保护，强化水源保护的呼声不断；市、县人大代表和政协委员反映民意，多次提出加强老虎潭水源保护和实施生态补偿方面的建议、提案、议案。湖州市政府为了补偿上游群众对保护水源所做的贡献，决定发放水源保护专项资金。

2.补偿机制

结合老虎潭水库水源管理实际，在科学调研测算基础上，不断征求各成员单位及社会各界的意见建议。2013年6月，湖州市政府决定设立专项资金用于水源地保护，资金额度为2 000万元/a。为强化专项资金管理，提高资金使用效益，配套出台了《湖州市老虎潭水库水源地生态保护专项资金管理办法》（简称《资金管理办法》），明确了资金筹集来源、使用范围、资金拨付、管理和监督等内容。

3.已有经验

专项资金设立1年来，关闭拆除了138家畜禽养殖场，建成了5.5 km的生态河道，组建了水源地协管员巡查队伍，完成了对3个镇水库的管理考核及12个行政村的日常环境管理考核，累计拨付专项资金约1 500万元，起到了很好的示范效应，调动了上游政府开展污染治理、环境保护的主动性和群众保护水源地的积极性，水源地生态环境不断改善。

二、存在的不足

1.资金使用评价系统不健全

尽管《资金管理办法》已经对资金的使用作了明确的规定，但对资金的使用尚未建立起科学、合理的绩效评价指标、标准和评价方法，对专项资金支出的经济性、效率性和效益性缺少客观、公正的评价，对开展的各类水源保护工程未进行评价预期产出、预期效果和服务对象满意程度、成本资源等方面的考核，不利于进一步提高专项资金使用效率，专项资金“四两拨千斤”的杠杆作用发挥不足。

2.细则有待完善

《资金管理办法》明确了7个方面的使用范围，目前仅出台了3项专项实施细则，且经过1年试运行还需要修改完善，仍需出台产业机构调整细则，引导农村土地流转开展生态经营，引导企业关闭搬迁，减少污染源；应出台小型生态工程建设细则，加快实施现有政策未能覆盖的小型生态修复和重建工程建设，推进建立上游稳定、多样的水生态系统；应出台水质监测与生态管理工作细则，加强对水质变化趋势的研判，建立定期巡查和不定期抽查考核机制，完善群防群控的管理机制；应出台应急管理建设细则，储备应急抢险物资，加强人员技术培训等方面工作。只有出台科学的考核细则，才能确保专项资金使用规范，确保资金安全、工程安全、干部安全。

3.监督管理不到位

尽管建立起来了巡查发现问题，督察相关单位整改等监管体系，但是有些村庄的自觉性仍然不高，存在应付整改的情况，水源地管理仍然面临治标不治本的问题。需要进一步完善监管机制，建立强有力的督察整改举措，严格按照《浙江省饮用水水源保护条例》规定，明确责任单位；对拒不履职的部门，要通过媒体曝光，开展公开问责；对恶意抵制水源保护的群众或单位，要按照有关法律规定，进行严肃处理。

4.缺少科学的规划引领

现有的2010年年初编制的 《湖州市老虎潭水库水源保护建设规划》是在对2009年水源地本底调查数据的基础上，提出的一系列工程建设规划。经过5年的大规模水源地保护项目建设，大部分工程已基本实施完成。该规划对水源保护生态补偿、环境长效管理、组织机构建设和突发事件等方面缺少科学谋划和有力指导，如何把2 000万元的专项资金在各个方面发挥较好的效益，需要一个全面、严谨的规划进行指导。

三、建议

1.出台规划方案

委托经验丰富、规划设计能力强的设计单位，在充分调查水源地本底数据的基础上，征求行政村、乡镇、县区政府的意见建议，以建立水源地科学化、规范化的管理体系为出发点，以指导专项资金合理、高效使用为着力点，征求社会各界意见，借鉴其他水库先进的管理经验，统筹水利、国土、农业、林业等专项规划，编制《湖州市老虎潭水库水源保护2014—2020年规划》（简称《规划》）。同时《规划》还要研究水库至蓄水以来水库水质的变化规律，模拟各项措施实施叠加后今后10年的水质演变，为科学决策提供依据。

2.规范考核细则

结合拟出台的《规划》和《资金管理办法》，配套出台考核细则，完善2个考核细则，出台3个考核细则。一是完善入库水质考核，科学设定入库总量削减目标，建立县（区）交接断面入库污染物总量考核责任制，建立水质考核季度通报制度。二是完善村级环境管理考核细则，建立环境保护综合监管平台，通过定期巡查、不定期抽查、群众举报、网络舆情监督等方式建立全方位立体监管体系；建立科学的指标考核体系，将考核结果与奖励补助资金挂钩，与各成员单位对村的扶持、奖励政策联动。三是出台产业政策调整，结合省、市产业发展政策，制定水源地产业调整规划，并纳入到全市“十三五”规划中；积极引导库区劳动力转移就业，引导劳动力向埭溪工业园、莫干山工业园进行转移；推动发展绿色、有机农业，引导大户经营，推进农业植保新技术，减少农业化肥使用量。四是出台小型生态工程管理细则。制定工程建设申报程序、立项单位、审批、验收等规范程序，严格工程质量，逐步推行限额以下工程设计、施工直接发包，简化工程项目前期程序，节约项目管理费用。五是开展已建工程管理养护，探索购买服务方式，加强对上游各类已建水源保护工程的定期养护，制定合理的考核管理细则，确保工程安全稳定运行，充分发挥效益。

3.强化监督检查

一是建立水源地信息数据库，提供巡查设备终端，明确巡查线路，收集水库上游基本信息，重点是各类土地利用方式的变化，掌握上游各种生产、生活动态。对每年数据进行整理分析，为水库水质研判提供依据，建立水质与上游土地利用变化和雨水水质联动模型。二是建立日常巡查机制，将护林员、水管员、气象员、地质灾害监督员等职责合并，精选专业工作人员，提高补助标准，发挥综合作用。三是建立执法机制，设置专职水源保护派出所，将各成员单位执法权限向水源地管理处、派出所委托，形成快速反应机制，严厉打击非法采砂、违规开矿、开垦坡度25°以上山体等违法违规行为。四是建立监控体系，在重要节点、关键地段建立24小时在线监控系统，严防突发事件发生；建立科学、高效的应急指挥系统，提升应急管理能力。

4.综合评价体系

一是建立审计制度。要建立一套内部审计制度，确保水源保护专项资金适用于水源保护项目，定期对拨付的专项资金使用进行审计，规范专项资金用途。二是开展项目运行评价，组建水源保护专家咨询队伍，建立水源保护项目评价体系，对已建工程的效益、运行情况、管理养护等进行综合评价，为其他水源项目的立项提供借鉴。三是综合效益评价。建立一套科学合理的评价机制，在对项目实施、资金规范使用的基础上，从生态效益、社会效益、经济效益等方面进行评价，同时从群众满意度、生态环境改善等方面进行评价，评价结果用于指导水源保护工作。

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