后整合时期山西煤炭企业面临的问题与对策

乔中国 刘 华

（太原科技大学人文社科学院，山西省太原市，030024）

2012年的5月，引起了全国广泛关注的山西省煤炭资源整合工作初步完成，但这种 “完成”显然是初步的，后整合时期山西煤炭企业的任务十分艰巨。

1 后整合时期山西煤炭企业面临的问题

1.1 注销和登记工作进展缓慢

整合后的煤炭企业需要在工商管理部门注销被整合的煤炭企业，登记新设的企业，或变更相关的登记内容。目前为数不少的被整合的中小煤炭企业仍然有法人资格，或与整合后的煤炭企业同时具有法人资格，极易引发法律纠纷。在注销和登记的过程中，需要被整合煤矿实际控制人的配合，需要清查被整合煤矿的资产，需要建立合法、科学、兼顾各方面利益的法人治理结构，需要取得一系列行政许可文件，需要获得整合主管部门的同意。要具备这些条件，还面临许多障碍。

（1）并购价格分歧。由于整合时没有对被整合资产进行评估，被整合方对被整合资产的价格有较高心理预期。在被整合企业注销过程中，原来的被整合方提出了一些超出整合主体支付能力的条件，或者等待、观望、不配合，或不愿出具收款票据，或者对未计价资产提出了要求，导致注销工作进展缓慢。

（2）人事安排不合理。主要是在整合后的企业治理结构中，一些重要岗位全部被整合主体选派的人员占据，被整合方在人事安排上没有发言权。不能建构合法科学、统筹兼顾各方面利益的法人治理结构，必然导致被整合方离心离德，消极对待注销和登记工作。

（3）被整合煤矿资产权属不清晰。由于整合工作做得不够细致，匆忙签署了煤炭资源整合的协议，进行了资源的整合，资产交接的时候没有严格履行资产交接程序办理营业执照的变更，甚至有些被整合煤矿的老板拿钱以后失去了联系。整合主体接管被整合煤矿以后，问题逐步显现出来。被整合煤矿的很多资产权属不清，有的没有证件照，有的不在账上，有的账实不符，有的债权债务不清晰，有的账目根本无法搞清，给注销和登记工作造成很大障碍。

（4）被整合资产的处置困难很大。山西省政府要求，整合完成后，原来的矿井要进行关闭、填埋。实际操作中发现，有些矿井根本没有办法进行清查；能够撤回来的设施几乎不能使用，需要报废，但国有资产报废手续很复杂，况且有些设备根本就没有必要的资料。如果在整合资产未得到妥善处理的情况下，擅自对矿井进行关闭、回填，将会承担严重的法律责任。

（5）登记手续不齐。为解决企业注销缓慢的问题，加快煤炭资源整合，山西省政府采取了一些措施，似乎解决了整合后煤炭企业在登记环节的注销障碍，但这种做法违反国务院的规定，目前获得新换发 《采矿许可证》、《安全生产许可证》和《煤炭生产许可证》的不足整合后企业的三分之一。而且在以后的生产经营过程中也会引发更多行政许可方面的问题。

1.2 公司治理水平有待提高

煤炭资源整合以后新组建的公司要根据公司法和公司章程来进行市场化运作，但在开展经营活动的过程中，面临许多障碍。

（1）公司化的决策理念有待确立。被整合企业多是民营企业，老板一个人说了算，管理上有固有的一套经验，成本非常低，但不规范。整合后，家长制的决策方式行不通了，要按照股权确定在决策过程中的发言权，而且要实现规范经营，成本会大幅增加。所以小股东参与整合后煤炭企业经营决策的理念需要转变，但这个过程会引发许多矛盾。

山西煤炭企业事实上是山西省重大经济决策的直接执行者，山西经济结构转型，许多大项目的实施要由煤炭企业承担。这种角色，会给煤炭企业提升经济效益带来一定的困难。

（2）法人治理结构失衡。在建设企业法人治理结构的过程中，整合主体把重要岗位安排了自己方面的人员担任，被整合方的人员甚至没有机会出任财务副总的岗位，被整合方对整合后煤炭企业的生产经营情况根本无法做到有效了解，更谈不上影响企业的经营和盈余分配。这样的企业治理结构无法照顾各方面的利益，挫伤被整合方的积极性。

（3）公司僵局。由于整合时没有法律专业人士的介入，公司章程存在很多漏洞，很容易陷入公司僵局。比如，整合后煤炭企业后续建设投资很大，小股东若不能继续投资，所占股比就会缩小。但小股东融资能力有限，所以小股东既不愿意投资，也不愿意缩小股比。这种情况往往会形成公司僵局。

（4）政策障碍。公司法规定，股东可以依法转让自己所持有的股份，但山西省政府的政策确定了8家整合主体，而且每个整合主体的整合对象和范围都是固定的，这在事实上要求煤炭资源整合主体不能变更，整合主体所持股份不能转让，致使整合后的企业融资方式受到限制。

《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发 〔2008〕23号）要求兼并重组后的煤矿企业要在明晰各方产权关系的基础上，严格依照 《中华人民共和国公司法》规定，组建股份有限公司，完善公司治理结构，保护各投资主体的合法权益，实行同股同权同利，公司股东按股依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。但在实际操作过程中，董事长、总经理、总会计师只能由国资代表担任，这与公司法的规定冲突，侵犯了民营企业的股东权利。

有些被整合的煤炭资源埋藏比较浅，适宜露天开采，需要根据实际情况，变井下开采为露天开采，但需要获得许可，实际情况是企业提出申请后，该问题被长期搁置。

1.3 各种纠纷困扰

整合过程中，必然会出现大量的纠纷。纠纷发生后，一旦被起诉到法院，账目就会被查封。账目被查封后往往2～3年不能解除查封，企业长期无法正常经营。

（1）被整合企业的职工未能妥善安置。煤炭企业职工安置问题，影响到社会的稳定。一方面，整合后的煤矿，对劳动者的素质要求高了，被整合煤矿的职工安置出现比较大的困难。另一方面，一些民营乡镇煤矿对职工安置工作采取了不负责任的态度，造成职工长期上访告状。造成这一问题的原因是：一些乡镇民营煤矿借兼并重整之名，对煤矿职工撒手不管，或拖欠工资；有的煤矿企业不给职工上医疗保险、养老保险、工伤保险等社会保险；有的煤矿对原来职工不给安排工作，造成职工下岗、失业；有的企业给职工的安置费用过低，职工接受不了。这些问题如果处理不好，将会发生群体性事件，影响社会稳定。

（2）开采煤炭引发的纠纷。侵权人是煤矿，受害人一般是农民和驻地单位，受损害的是道路、桥梁、房屋、庄园、树木等财产。这类纠纷法律关系比较简单，难点是损失大小、因果关系难以确定。

（3）因环境污染引发的赔偿纠纷。这类纠纷表现出这样一些特点：第一，污染的是空气、水和人类生存环境，污染的时间更长，范围更广，受害人群不特定；第二，可以提起公益诉讼，受害人、社团、机关等，很多主体都可以起诉；第三，举证责任倒置，受害人只需举出受害事实，由侵权人对因果关系等承担举证责任；第四，采用无过错责任原则。受害人受到损害是判定侵权人责任的标准，不考虑侵权人是否有过错。

（4）被整合主体金钱债务。实践中拖欠各种资源税费的情形比较普遍，而且数额比较大；还有一些企业拖欠银行债务或企业债务；相当一部分企业拖欠职工工资、医疗保险和养老保险。这些债务，如果是隐性债务，极易引发纠纷。

（5）被整合煤矿由于多次转包租赁，债权债务约定不明，引发纠纷。实践中，通过承包、转包、租赁等方式开采矿产资源往往出现多个投资人，由于企业管理制度不完善，造成产权不清，债权人合法权益得不到保障。

整合操作过程也会引发资产转让纠纷。如，整合主体提前介入，但实际上未整合成功，被其他主体替代，由此形成纠纷。又如，整合前花费大量投资购买的煤炭企业的资源和资产被整合，被关闭后形成纠纷。

（6）被整合主体名义股东侵犯隐名股东权益引发的纠纷。主要是名义股东未经隐名股东同意，擅自转让企业资产引发的纠纷。

（7）超层越界开采引起的损害赔偿纠纷。处理超层越界开采行为的难点在于对侵权客体的确定。目前有两种观点。一种观点认为超层越界开采行为侵害了采矿权人的民事权益，是民事侵权纠纷；另一个观点认为超层越界开采行为侵害了国家的煤炭资源，而且破坏了国家的煤炭开采秩序，侵犯的是国家的民事权利和管理权利。

（8）被整合煤矿用地纠纷，包括被整合煤矿办理土地出让手续引发的纠纷和煤矿整合后土地关系未理顺引发的纠纷。

（9）有关方面不兑现承诺引发的纠纷。比如说整合的时候约定村庄要搬迁，而且整合主体已经支付了很大一部分资金，但整合以后，有关方面不兑现当时的承诺，致使整合后的煤矿不能按照预期的方案进行建设，由此引发纠纷。

1.4 所在地利益困扰

（1）地方政府利益困扰。按照宪法和矿产资源法的规定，煤炭资源属于国家所有。但煤炭资源毕竟存在于地方，由于煤炭资源开采引发的问题的处理离不开地方政府的支持。所以，地方政府往往以此为条件，要求解决各种复杂问题。

（2）所在地居民利益困扰。煤矿资源的开采客观上也会给所在地居民造成环境污染和生态破坏等问题，煤炭企业有义务对所在地居民的损失给予一定补偿。加之一些不正确的做法长期得不到纠正，也造成了一些村民 “搭便车”的思想。有些煤矿，村民随便找个理由就封住井口，堵住道路，阻碍矿山生产。煤炭企业为保障正常的生产秩序，只好“花钱买平安”。

2 解决后整合时期山西煤炭企业面临问题的对策

2.1 开展清产核资工作

考虑到整合过程中，资产清查工作做得不够细致，影响注销和登记工作，也影响整合后的煤炭企业对自身企业资产的准确把握，整合后的煤炭企业应本着承认现实的原则，尽快对被整合资产进行清查。

（1）整合后的煤炭企业，按照可以确定我方产权、不能确定我方产权、需要报废3种情况进行分类登记。同时，按照清产核资的要求，编制资产负债表。对可以确定我方产权的，要确定其市场价格。在分类登记的过程中，要邀请专业机构，如资产评估机构、律师事务所、会计事务所、审计事务所等出具相关的法律手续，国有资产管理部门应该对清产核资工作实施监督。

（2）对不能确定我方产权的资产，采用公告形式，通知有关产权人主张自己的产权。对超过一定期限无人认领的资产，按照无主资产处理，由整合后的煤炭企业使用。对于有人认领的资产，由被整合煤矿的所有人或实际控制人承担责任。

（3）被整合煤矿的负债，整合时有处理协议的，按照协议处理；没有相关协议的，按照债务随资产转移的原则对待。

（4）对拒绝出具收款票据，或拒绝配合整合主体办理相关手续的被整合煤矿的所有人或实际控制人，整合主体可以采取录音录像、电子数据，或邀请公证人员在场的方式收集相关证据，以此证据作为相关资产流转的入账凭证和办理相关手续的依据。

（5）将清产核资的结果，向股东会报告，同时向国资管理部门报告。股东会和国资管理部门应该本着承认现实的原则，修订被整合后煤炭企业的资产负债记录，并同意报废需要报废的资产。

2.2 完善法人治理结构

（1）完善法人治理结构。要严格依照 《中华人民共和国公司法》规定，切实保障公司股东按股依法享有参与重大决策和选择管理者等权利，要与被整合煤矿的所有人或实际控制人平等协商公司重要管理岗位的人选，适当照顾小股东的要求；可以按照《公司法》第106条的规定，采用累积投票制选举公司的董事、监事；仿照累积投票制确定公司的经理、副经理、财务总监、财务副总监。

（2）完善公司章程。多数有限责任公司的章程是登记机关提供的格式文本，基本为法定必备条款，没有对公司章程的自由条款做出比较全面的规定，极易在以后的公司治理过程中发生纠纷。所以公司章程一定要随着形势的变化和经验的积累逐步完善。

对于整合后的山西煤炭企业来说，首先，要全面细化公司组织机构的议事方式和表决程序，这是提升公司化决策理念、完善公司法人治理结构、保障小股东合法权益的要求。其次，要全面细化公司利润分配和新增资本的认购的规定，这是解决 “小股东既不愿意投资，也不愿意缩小股比”这个问题的要求。第三，要邀请专业律师团队和管理团队，详细梳理公司章程中的任意条款，对这些任意条款做出力所能及的安排，最大程度避免公司僵局。

（3）树立合理的公司法人治理理念。1999年，经济合作与发展组织 （OECD）为推行完善的公司治理机制，提出了 《（OECD）公司治理原则》示范标准。该原则强调：公司治理框架应保护股东权利；应平等对待所有股东，包括中小股东和国外股东，如果股东的权利受到损害，他们应有机会得到有效补偿；应确认公司利益相关者的合法权利，鼓励公司与他们开展积极的合作；应确保及时、准确地披露所有与公司有关的实质性事项的信息，包括财务状况、经营状况、所有权结构以及公司治理的状况；董事会应确保对公司的战略指导、对经营层的有效控制，董事会对公司和股东负责。这5个原则表达了现代公司治理的合理理念。对于整合后的山西煤炭企业来说，平等对待所有股东，及时、准确地披露所有与公司有关的实质性事项的信息，是需要特别强调的问题。此外，公司是盈利组织，而不是政府的附属单位，公司承担社会责任要以获得最大利润为前提。山西煤炭企业要为山西的经济结构转型承担责任，但这种责任的承担不能损害公司的盈利能力。

2.3 处理好因整合而引发的各种纠纷

（1）对被整合煤矿用工纠纷的处理，有协议的，按照协议约定处理；没有约定的，按照债务随资产转移的原则处理。

（2）对因煤矿开采造成道路、桥梁、房屋、庄园、树木等财产受损引起的赔偿纠纷的处理，要邀请专门机构鉴定因果关系和损失大小，按照全部赔偿原则和财产赔偿原则处理，同时要注意保护群众利益和弱者利益。

（3）对因煤矿开采引起空气、水和人类生存环境的污染损害赔偿纠纷的处理，要注意收集开采煤矿与环境污染损害因果关系的证据，同时按照无过错责任原则进行赔偿。

（4）对于被整合主体原有的隐性债务，有协议约定的，按照协议的约定处理；没有协议约定的，适用债务随资产转移原则。对于资产收购型兼并或者新设公司型兼并，兼并主体在接受财产的范围内承担责任；对控股型兼并，兼并主体在股权范围内承担责任。如果兼并前履行了通报义务，债权人逾期未申报债权，兼并主体可以拒绝承担责任。债权人申报债权的，兼并主体在接受资产范围内承担责任后，可向被兼并主体追偿。

（5）对采矿权转让纠纷的处理，要按照 《矿产资源法》及其相关规定处理。采矿权转让，必须经过批准，不经过批准的不产生物权效力，按照效力待定合同对待。以承包的方式转让采矿权的行为是法律法规明令禁止的行为，是无效合同。对于未生效或无效的民事行为，按照 《民法通则》和 《合同法》的规定，返还财产，按照过错原则承担损失。确定返还投资额时，要以鉴定结果为依据，经过充分协商，合理确定返还投资额。

（6）对名义股东侵犯隐名股东权益纠纷的处理，要按照公司法的规定和最高法院的司法解释处理。在不违法和不损害第三人权益的前提下，可以承认隐名协议的效力。对名义股东未经隐名股东同意，擅自将股权转让给第三人的情况，如果第三人是善意取得，应承认转让效力；如果第三人明知隐名股东的情况，仍然与名义股东交易，转让的效力需隐名股东追认。无论何种情况，名义股东应承担相应的责任，整合后的煤炭企业应承担连带责任。

（7）对超层越界开采纠纷的处理，分两种情况进行。第一，受害煤矿没有参加煤炭资源有偿使用改革的，被侵害的煤炭资源是国家的，受害煤矿无权主张自己的权益。第二，受害煤矿参加煤炭资源有偿使用改革的，应请专业鉴定机构做出鉴定，在明确是否侵犯他方矿业权和损失程度的基础上进行处理。

（8）对被整合煤矿用地纠纷的处理，要审核土地租赁合同是否合法、是否到期、是否存在欺诈，然后根据不同情况处理。对于合法有效的租赁协议，继续履行；对于已经到期的协议，可适当提高租金，签订新的协议。

2.4 积极承担社会责任

要安排一定资金支持所在乡村和政府的工作，改善所在地居民的生活水平；要尽量吸纳所在地居民参加企业工作；要发挥企业的技术文化优势，帮助农民改善生活环境，提升文明水平。

2.5 完善有关政策

（1）确立市场机制在确定资产价格问题上的基础作用。市场机制，其实就是指招、拍、挂，以及邀请独立的第三方评估机构进行评估。目前相关法规和规范性文件只规定了评估的方式，而且这些规定相互矛盾。《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见 （试行）》 （晋政发〔2005〕20号）规定： “对过去通过行政审批无偿取得的国有煤矿采矿权，由有关评估机构对煤矿企业保有资源量进行全面评估，……”。对过去通过行政审批无偿取得的非国有煤矿采矿权，可采取两种办法。对资源量较多、规模较大或可以进行资源整合的煤矿，政府可与采矿权人、投资者充分协商，将其剩余资源价款转为国有资本金；对资源量较少、规模较小且难以进行资源整合的煤矿采矿权可列入资源有偿出让变现的范围，采取 “资源一次划定、分期分段出让、价款随行就市”的办法出让。《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》（晋国土资发 〔2005〕247号）要求，“对煤矿现有的资产由有资质的评估机构进行评估，按评估价确定其价值，按投资主体作为资本金入股。”但《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法》（晋政办发 〔2008〕83号）规定： “直接转让采矿权时，兼并重组企业应向其退还剩余资源量（不含未核定价款的资源量）的价款，并按原价款标准的50%～100%给予经济补偿，或按照资源资本化的方式折价入股，作为其在兼并重组后新组建企业的股份，”事实上取消了评估。取消了评估，也就取消了确定资产价值的客观标准，整合各方必然会陷入对资产价格的争执中。

国务院 《探矿权采矿权转让管理办法》规定：“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。”国土资源部 《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）》对适用探矿权采矿权招标拍卖挂牌交易的情形以及不适用招标拍卖挂牌交易的情形做出了规定。煤炭资源整合，必然存在探矿权、采矿权的转让问题，当然应该按照 《探矿权采矿权转让管理办法》和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）》的规定处理探矿权、采矿权的转让问题。不按照上述法规的规定进行评估，是违法行为。采取市场机制确定资产的价格，是市场经济条件下的基本做法。排除市场机制，用行政命令的方式确定资产的价格，必然引起当事人之间的争执。所以，山西省政府应该尽快修订 《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法》（晋政办发 〔2008〕83号）的相关规定，确立评估、招标拍卖挂牌在确定资产价格问题上的基础作用。

（2）制定企业清产核资规定。要对企业清产核资的主体、内容、原则、程序、参与组织、相关要求、法律责任做出全面规定，特别是要对以下几种情况做出规定。第一，对不能确定产权归属，但非无主资产的处理；第二，对拒绝出具收款票据行为，或拒绝配合相关方办理相关手续的行为的处理；第三，资产报废的程序，以及因政府行为引发的资产缩水的处理。

（3）放宽国企向社会捐赠的限额。国资委规定，国有企业向社会捐赠，一年最多额度是50万元人民币，超过50万元就是违规行为。但实际上，整合以前的煤炭企业向所在乡村和乡政府的捐赠远远超过50万元／a。所以，建议国资委根据煤炭企业向所在地捐赠的实际额度，放宽煤炭企业向所在地捐赠的额度。

（4）严格对 《采矿许可证》、 《安全生产许可证》和《煤炭生产许可证》等相关行政许可的审核。为解决企业注销缓慢的问题，推进煤炭资源整合，山西省人民政府办公厅发布了 《关于进一步做好兼并重组整合煤矿企业工商登记注册工作的通知》（晋政办发 〔2011〕50号），规定：“对涉及的‘十关闭’煤矿企业，原则上应办理清算注销登记；因故不能及时办理注销登记的，凭县级以上人民政府出具的证明文件，说明所属 ‘十关闭’煤矿采矿权已收回，在此次兼并重组整合中仅对资源进行整合，兼并重组主体企业可依法先行申办整合后煤矿企业的工商登记。……被兼并煤矿企业存在法律纠纷的，兼并重组整合后煤矿企业进行工商登记时，对已经进入司法程序的，凭司法部门的司法文书，或地方人民政府已介入解决的，凭县级以上人民政府的相关行政文书，可暂缓办理被兼并煤矿的资产处置及企业的注销或变更登记，但兼并主体企业可依法先进行整合后煤矿企业的工商登记注册。”这一规定似乎解决了整合后煤炭企业在登记环节的注销障碍，但这种做法违反国务院的规定。

国务院在2001年小煤矿整顿的过程中，要求所有的煤矿都必须进行工商登记，前提条件是获得采矿证、生产证、安全证。山西省人民政府办公厅《关于加快兼并重组整合煤矿企业注册登记若干问题的意见》（晋政办发 〔2010〕60号）规定： “实施兼并重组整合后的煤矿企业，凭新换发的 《采矿许可证》、 《安全生产许可证》和 《煤炭生产许可证》，依法申请工商登记；也可凭许可证复印件加盖发证机关印章，并注明与原件一致，依法申请工商登记。”但实际情况是，获得新换发 《采矿许可证》、《安全生产许可证》和 《煤炭生产许可证》的不足整合后企业的三分之一，在环评、用地等许多领域缺乏合法的许可手续，可以预计，在以后的生产经营过程中，这些企业会面临更多行政许可方面的问题。为确保煤矿依规合法建设，山西省人民政府应该尽快修订 《关于进一步做好兼并重组整合煤矿企业工商登记注册工作的通知》 （晋政办发〔2011〕50 号）的相关规定，严格对 《采矿许可证》、《安全生产许可证》和《煤炭生产许可证》等相关行政许可的审核。

（5）政府审核过程中，严格执行有关法律的规定，充分尊重投资主体的自主经营权。首先，在法人治理结构的建构方面，要严格依照 《中华人民共和国公司法》规定，保护各投资主体的合法权益，实行同股同权同利，切实保障公司股东按股依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。其次，在股东转让自己所持有的股份问题上，要严格按照公司法的规定进行审核，只要股东满足了公司法规定的条件，就可以自由转让自己所有的股份，不在公司法以外附加其他条件。第三，对上位法没有明确规定，但煤炭企业有合理需求的行政审核事项，有关政府部门应按照法律没有禁止、相对人就有权实施的原则，允许相对人实施其要求的行为，并及时通知相对人。第四，不干涉整合企业的投资方向和投资重点，对不值得投资的扩建矿产资源，不强行要求整合主体进行投资建设。

（6）有关国家机关在办理涉及煤炭资源整合的案件时，采取强制措施的具体方式应该以必要性为前提。要尽量避免使用长时间查封、冻结企业账户，影响企业生产经营的强制措施。针对煤炭资源是不动产的特性，在案件处理期间，不查封企业账户，只对企业账目实施监控，为企业提高经济效益创造宽松的经营环境。

［1］ 曹海霞，王宏英.山西煤炭行业资源整合的实践与对策 ［J］.中国煤炭，2008 （4）

［2］ 仉伟东.试谈煤炭资源整合过程中的企业利益维护［J］.中国煤炭，2008 （9）

［3］ 王思鹏.小煤矿整合工作亟待政策调整与规范管理［J］.中国煤炭，2010 （1）

［4］ 牛立东，王凯.山西省临汾市煤矿企业兼并重组整合的具体实践 ［J］.中国煤炭，2010 （11）