从制度软化到制度均衡：论海南经济发展战略的制度变迁*

2014-01-29海南大学经济与管理学院许能锐

经济研究参考 2014年47期

海南大学经济与管理学院张晖许能锐

一、海南建省初期发展战略的缺陷

(一)初期发展战略的缺陷：制度软化。

1988年，以中国社会科学院刘国光研究员为组长的专家小组经过调研和评估论证后编制了《海南经济发展战略》，提出海南产业发展“以工业为主导，工农贸旅并举，三次产业协调发展”的战略，并得到海南省人代会和省一大的确认，最终形成了海南经济发展的指导战略。但是由于各种主观客观原因，这一战略并没有执行，不同观点的也随之出现，引发了“工业主导论”、“农业主导论”、“贸易主导论”、“旅游主导论”等不同战略观点的争议。由于缺乏明确的战略指导，海南的改革试验是全面而零散的，既有贸易方面的，也有农业方面的，还有金融领域和政治领域。由于缺乏产业支撑和清晰的发展思路，海南建省初期经济波动较大，1995年，海南经济增长率从上一年的全国第一跌入倒数第一。海南工业发展因此被耽搁了，直接导致了海南工业的“短腿”现象，“贸易兴省”也因为内部市场规模约束和交通屏障而没有走通，金融证券改革缺少章法，证券交易所昙花一现，房地产单兵突进，房地产泡沫使海南经济遭受重创。由于没有工业经济的支撑，建省初制定的三次产业协调发展的战略也没有条件获得全面而有效实施，制度需求根本就没有得到满足。这就是海南初期发展战略的制度软化现象。

制度软化是指已经设计的制度安排并未得到真正的有效的实施，导致制度供给形同虚设或执行效率低下。*卢现祥：《为什么中国会出现制度“软化”？——基于新制度经济学的视角》，载于《经济学动态》2011年第9期，第44～48页。实现经济发展应该以有效的刚性制度作为支撑。刚性制度能以明确和硬性的战略方案和实施措施向经济行为主体传递明确的信息，产生强烈的激励和约束效应，并能协调各行为主体之间的矛盾。如果出现制度软化，制度安排和战略措施不能得到有效实施，会破坏制度的严肃性和公正性，降低制度的权威性，就会使行为主体失去行为规则和激励目标，产生机会主义行为，市场秩序就会出现混乱，市场风险和经济波动就会较大，不利于经济的长期稳定发展。

(二)海南初期制度软化的原因。

1.作为正式制度而出现的发展战略与海南已存在的非正式制度不兼容。在制度系统中，正式制度只有与非正式制度(即制度环境)相适应才能发挥作用。当时作为正式制度的发展战略指出海南应以工业为主导，但是当时海南各界包括一部分干部已有的普遍观点认为，海南不能发展对生态环境破坏较大的工业，这形成了一种强烈的观念和舆论氛围，是明显的制度环境，因为这种非正式制度与正式制度相冲突，导致政府在执行发展战略中并未实施“以工业为主导”的正式制度建设。

2.发展战略的制度本身存在缺陷。制度是行动的规则，应该具有明确的规定性和可实施性。建省初期所制定的发展战略既不具体，操作性也不强，对“工业为主导”只指出了发展方向和重点，既无具体内容，又无详细标准，尤其是如何解决工业和环境兼容的问题并无相应的配套制度安排，也没有针对当时已存在的制度环境作出相应的协调和适应措施，导致该战略无法落实。

3.海南经济发展策略的路径依赖限制了发展战略的实施。制度变迁具有路径依赖特点，即已存在的制度会在原有的路径上继续发展较难改变，表现出制度惯性。海南建省之前的三十年一直是采取生产和输出初级产品为主的战略，而经济发展较快的20世纪80年代，中央又确立了以对外开放促岛内开发的方针，引发了海南岛内“贸易兴岛”的急切情绪。这些发展策略并不会随着海南建省办经济特区而取消，必然会干扰建省之后制定的“以工业为主导”的发展战略。

二、“一省两地”战略的成功与困境

(一)一省两地战略。

经过对海南发展初期阶段的反思，海南从教训中明白，海南的发展必须结合自己的资源优势，在客观特殊性上寻找自己的方位。在新的制度需求下，1996年，海南省委、省政府提出“一省两地”发展战略，即以农业为基础，加强和提高第一产业；以工业为主导，加速发展第二产业；以旅游业为龙头，积极发展第三产业。努力把海南建设成为中国的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国度假休闲旅游胜地，并将这一战略列入了海南省“九五”计划和2010年远景目标纲要。至此，海南经济开始进入恢复性增长阶段。

在“一省两地”战略指导下，海南经济增长速度从1996年的4.8%逐年上升至1999年的8.6%，并在1998年首次超过了全国平均水平。产业结构也得到了优化。1996年农业总产值在遭受严重自然灾害的情况下仍保持5.2%的增长率，1997年增长率达到10.3%，使海南农业成为全国重要的菜篮子基地。1998年海南工业整体效益实现了三年净亏损后的首次盈利，GDP达到438.9亿元，比上年增长8.3%，形成了一些新的工业增长点，使海南工业“短腿”迅速变长。在旅游业方面，通过抓重大旅游项目的建设，提高服务质量，使海南成为国内许多游客冬季首选的度假旅游目的地。十多年来的实践证明，海南“一省两地”的发展战略是正确的。

(二)“一省两地”战略的制度适宜和动态适应性。

1.制度适宜的含义及意义。制度适宜化是指一种制度应适合本国资源禀赋与制度禀赋，与本国的生产力水平、社会文化、外部环境和社会承受力等条件相匹配。*李若谷：《制度适宜与经济发展》，人民出版社2008年版。一个比较特殊的区域的经济发展，应该突出其个性和特色，从客观特殊性上寻找经济支撑点，“顺水推舟”式地使本地区的经济得到发展和繁荣。适宜性制度并非最先进制度，而是在明确了外部环境和自身发展初始条件及生产力水平等条件下所选择的符合区域特色和实际的制度安排，避免了制度供给的过剩和错位。“一省两地”战略结束了关于海南经济发展道路的争论，紧紧扣住了海南经济发展愿景、热带岛屿资源禀赋以及生态省建设的要求，形成了海南发展的清晰的综合性思路，明确地建立了具有适应性效率的制度安排，因此取得了很好的经济绩效。

2.“一省两地”战略的制度适宜性分析。第一，“一省两地”战略使得海南经济发展有了清晰的发展思路。建省初期的实践经验告诉我们，没有清晰的战略指导，过度依赖国家的优惠政策，不进行产业结构优化升级是不利于长期经济发展的，因此海南应该从实际出发，依靠自己的特色和优势，构建符合省情的产业体系，形成雄厚的实体经济，这样才能使国内外投资有明确的产业导向，而不至于集中于股市和楼市导致经济泡沫。第二，从国内外的经济发展规律看，迈向工业化是实现现代化的必由之路。但是海南又不能重复国内外大部分地区先发展后治理的工业化老路，再加上海南工业基础薄弱，要想实现跨越式发展，必须发展新兴的现代大工业。在工业上，海南具有开发海上油气、陆地石英砂等优势，具有发展新兴工业的潜力，而新兴工业可以实现经济发展方式转变，并与保护环境兼容。因此，“以新兴工业为主导、新兴工业省”是适宜于海南当前经济形势的战略选择和制度安排。第三，海南热带农业具有比较优势。热带农业是海南在全国最不可替代的优势和最大的特色之一，长期以来一直是海南经济的基础和支撑。因此，建立热带高效农业基地，通过发展投资少、见效快、市场广阔、又有利于生态和环境保护的热带高效农业，既可以带动全省农村经济发展实现富岛，又增加农民收入实现富民，是海南最现实最适宜的战略选择。第四，旅游业是海南的优势产业。海南旅游资源丰富，在国内具有得天独厚的优势，在国际上也颇有竞争力。把海南建设成为国内外影响大、吸收力强的南国海岛度假休闲旅游胜地不仅可以把海南的资源优势转化为经济优势，而且有利于调整海南产业结构，促进以旅游业为龙头的第三产业的发展，进而推动海南经济社会繁荣进步。建立海岛旅游度假胜地、大力发展旅游业也是符合海南要素禀赋和发展特点的适宜战略。

3.“一省两地”战略的动态适应性。“一省两地”战略不是其他地区经济发展模式的照搬，而是对建省初期所制定的经济发展战略的深化、明晰化和具体化，突出了海南的产业优势和特点，探索出了一条具有海南特色的经济发展之路，它的内容直接写进了后来的“国际旅游岛”的六大战略定位之中，为海南经济的长期繁荣发展奠定了基础。“一省两地”最大的贡献在于提出了抓实业，并不是将海南经济寄托在单一产业上，使海南经济有了多个增长动力，从而走出一条具有海南特色和优势的发展路子。而且“一省两地”战略也是适时改变的，它有一个不断丰富和完善的过程。旨在强化新兴工业发展的“双大”战略就是“一省两地”战略的拓展和延伸。2005年引入海洋经济的内容，确定了“以海带陆，依海兴琼，建设海洋经济强省”的发展战略，这也是对“一省两地”发展战略的扩展。

当然“一省两地”战略的制度适宜性只是阶段性的，从长远来讲，它也不是完善的制度创新，其问题突出表现在以它为基础实施的“双大”战略的困境。

(三)“双大”战略的困境：制度供给不足。

1.大企业进入、大项目带动战略。“一省两地”战略使海南经济实现了“泡沫经济”破灭后的恢复性增长，2003年的GDP增速达到10.5%，实现了1995年以来的首次两位数增长。但此时海南仍然属于欠发达地区，突出的问题在于“三低一小”即工业化、城市化及城乡居民收入水平偏低和经济总量偏小。为了尽快缩短与先进地区的差距，从恢复性增长过渡到加速性增长，2004年海南省实施了“双大”战略即“大企业进入、大项目带动”。“双大”战略实施后，海南初步形成了油气化工、汽车、林浆纸一体化等一批支撑海南长远发展的新型工业体系，实现了从恢复性增长逐渐向健康、平稳、较快增长转变。

“双大”战略在促进海南经济迅速发展的同时，也存在较大的困境。“双大”战略本质上是重工业化战略。尽管一再强调保护生态，实现环境和工业的兼容发展，但是在经济实践和政策执行中又很难把握这点，对大企业和大项目的渴望和期盼往往使决策者在引进时忽视了对生态影响的预估和评价以及事后监督，导致引进的一些大项目存在环境隐患，比如当时引进时就备受争议的海南金海浆，对环境和生态的破坏现在已经显现出来，而新近引进的汉能光伏产业也是存在着较大的生态安全隐患的。*2012年3月，位于浙江海宁的光伏企业晶科能源因污染遭到当地村民的举报。主要是因为光伏电池的主要原材料——多晶硅，在制造过程中存在高能耗高污染问题，且多晶硅制造中的副产物不利于循环回收。

2.“双大”战略的制度供给不足。第一，“一省两地”战略的发展目标是建设“新兴工业省”，随后的“双大”战略更是为了这一目标而实施。但是，“一省两地”战略并没有明示海南应该发展什么样的新兴工业，没有表明“新兴工业”与实现海南的资源优势转化应该建立什么样的关系，也没有明确生态立省与工业发展之间的关系，没有阐明“工业省”的现代内涵及其基本特征。*王毅武、陈首哲：《论“一省两地”与“一省三地”》，载于《新东方》2008年第4期，第52～55页。“双大”战略对到底什么样的大企业和大项目才适合海南并没有明确的标准，同时也缺乏将大企业和大项目引进来后对其有效的监督和约束机制。海南是否应该以建立新兴工业省为目标也是存在争议的。

第二，海南实施“一省两地”战略主要是对海南建省初期经济发展的经验教训总结而制定的，目的是尽快使海南经济摆脱房地产泡沫破灭后的经济泥潭，恢复到正常的发展路径上，是过渡性质的阶段性战略，而并未考虑到更长远和更宽阔的发展背景。

第三，制度供给发挥作用的关键因素在于微观主体的支付意愿和支付能力。海南是一个欠发达省份，在国内外的影响力和地位并不突出，微观主体的支付意愿不强，海南本岛企业的支付能力又有限。“一省两地”战略只是省级层面的区域战略，较难从本岛微观主体那里获得持续发展动力，而经历过房地产泡沫之后，国内外投资都对海南心有余悸，因此“一省两地”战略在利用国内国际资源方面的制度吸引力相当地有限。

第四，“一省两地”战略本质上是产业导向的区域经济发展战略，促进经济发展的主要途径是产业政策，政策供给是制度空间中较低层次的制度安排，而不是更深层次的制度因素，在“改革和开放”的体制供给、法律供给、文化供给等方面较少涉及。制度环境方面的制度供给不足导致海南经济发展的制度红利潜力有限，制度创新空间较窄，难以支撑海南经济长期发展。

四、国际旅游岛战略：制度创新与制度均衡

(一)制度供给不足引发制度变迁。

由于制度供给不足，使得海南经济发展达到一定阶段之后，政策的制度供给的红利逐渐减退，经济发展会被现有的制度所制约，面临发展的瓶颈，微观主体就有动力在更高层面和更大空间上去追求新的制度供给以把握新的盈利机会，制度创新成为必然的选择。

第一，海南经济发展战略的根本立足点应改变。“一省两地”战略的立足点是新兴工业省，但是实事求是地讲，工业只是海南经济实现超常规发展的阶段性战略措施，建立新兴工业省并不是海南经济发展的终极目标。海南经济发展有一个已经形成共识的基本原则就是“生态立省”。目前我国70%的污染来自工业，在短期内，我国工业产业的技术水平不可能有一个根本性的改变，工业污染是客观存在的，哪怕新兴工业也不可能与生态环境实现百分之百兼容。

第二，按“一省两地”战略的要求而形成的农业、工业和旅游业“三足鼎立”的状态是经济欠发达的阶段性现象。根据经济发展规律，随着生产力的发展和经济的进步，产业结构要不断地进行升级和优化，第一、第二产业的比重会随着经济发展程度的提高而逐渐降低，第三次产业均衡发展是不现实的，所以当海南经济发展到一定程度之后，“三足鼎立”的产业格局必将会被打破。

第三，区域经济发展的最强大、最持续的动力在于能形成区域核心竞争力的区域特色优势。海南的最大特色和优势在于热带农业、旅游业和海洋，而农业不可能成为经济繁荣的动力和支柱。

第四，要把海南放在中国和世界的大背景中去反复度量，制定其发展战略。海南的经济发展战略，其意义不仅在于使海南经济迅速繁荣起来，更在于指明海南的最优发展方向和充当改革开放排头兵作用。目前海南给全国和世界最大的印象和名片是优美的热带风光和一流的生态环境。随着内地经济的进一步发展和富裕，以及全球经济合作交流的日益加强，海南必将成为世界游客休闲度假的胜地。海南经济发展战略要从本质上体现这种发展潮流和趋势，因此，“国际旅游岛”战略应运而生。

(二)国际旅游岛战略是有效的制度创新。

1.国际旅游岛战略具有制度适宜性。2009年12月31日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略。海南是岛屿型经济，也是改革开放的前沿阵地，国内外理论和实践都表明，岛屿型经济应该以国际市场为导向发展外向型经济，开放型经济应该是海南特色经济结构的重要组成部分。由于多方面的原因，20世纪90年代中期海南走向“大开放”的设想搁浅。国际旅游岛战略是对海南经济发展战略从改革开放和制度创新视角的反思、整合和超越。它以“免签证、零关税、放航权”的国内最开放政策以及一系列最灵活的政策设计体现了旅游服务自由化，进而实现自由贸易岛以及成为改革开放排头兵的愿望，表达了国际旅游岛的制度创新对“改革开放”这一制度需求的响应，以及对以往经济发展战略的超越，是对以前制度供给不足的完善和提升。“深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制”的发展路径也符合国家对海南经济特区的历史定位。发展以海岛休闲度假旅游业为龙头的现代服务业即符合生态标准，又能充分发挥海南热带自然资源和海洋资源的优势，还符合现代经济发展以服务业为主导的普遍规律。国际旅游岛战略的六大战略定位不仅给国内外投资提出了清晰的产业导向，还明确了海南在全国一盘棋大背景下的发展定位的基础性问题，同时也描绘了海南特色经济结构的总体框架，是对以往不同时期经济发展战略所包括的产业发展战略的整合和超越，大大扩展了制度供给空间。

2.国际旅游岛战略是有效的制度设计。根据新制度经济学理论，有效的制度设计包括激励和约束两个方面。从实践中看，国际旅游岛战略获批以来，海南岛内掀起了一股研究和参与国际旅游岛建设的热潮，各行各业纷纷以国际旅游岛战略为背景规划自己的发展战略。而且战略获批后，仅2011年海南省接待旅游人数就达3000万人次，旅游业财政收入324亿元，同比分别增长16%和25.8%，而离岛免税政策实施后，三亚免税店日均接待顾客超过1万人次，日均交易超过4000笔。与此同时，国际旅游岛的招牌效应还使得房地产、酒店、金融等行业逐渐升温，这也对民间资本产生了巨大的吸引力。国际旅游岛战略的另外一个方面的强激励来源于，这是国家层面的制度供给，其制度红利空间更大，激励效应自然更强。综合而言，国际旅游岛战略的制度设计具有很强的激励效应，这从海南最近一两年相继落户的大型开发项目可见一斑。

除了强激励之外，国际旅游岛的制度系统还有相应的约束机制。比如，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确指出要“严格实行生态环境保护制度……把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。加大对破坏生态环境行为的惩处力度。”“……整治‘零负团费’、虚假广告等，严厉打击价格欺诈和不正当竞争行为。推进旅游综合执法，建立健全旅游投诉处理机制，加大对违法违规行为的惩处力度。”*国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见，http://www.gov.cn/zwgk/2010-01/04/content_1502531.htm，2010-01-04。这是对海南经济发展过程中最为重视的对旅游开放和生态保护的强约束，以往的经济发展战略从未达到如此程度的约束。除此之外，《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》对于国际旅游岛建设所涉及的相关问题都做了清晰的规划和明确的部署，这就使得制度实施有本可依、有据可循，形成了显性约束。有效约束能够保证强激励不会偏离制度创新所设计的发展方向和路径，保证发展战略的顺利实施。当然，这些约束条件要想发挥应有的功效，必须加强实施，避免出现制度软化。

3.国际旅游岛战略可以实现制度均衡状态。制度均衡是指“这样一种状态，在给定的一般条件下，现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或任何团体带来额外的收入。如果安排的调整已经获得了各种资源所产生的所有潜在收入的全部增量；或者这样的潜在利润存在，但是改变现存安排的成本超过了这些潜在利润；或者如不对制度环境作某些改变，就没有可能实现收入的重新分配，那么，这一状态就存在”。*L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度创新的理论》，载于R.科斯、 A.阿尔钦、 D.诺斯：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第297页。制度均衡意味着个体利益与公共利益的和谐统一和利益均衡，能够减少社会各类行为主体之间的利益摩擦，降低协调成本，实现社会福利最大化，既影响经济的可持续发展，也影响政治的稳定。

《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》明确了包括文化体育、房地产、金融保险、商贸餐饮和现代物流等在内的八大重点产业方向。同时，国际旅游岛战略涉及海南政治、经济、社会、文化、生态等各方面，是“五位一体”的制度供给系统，能够达到制度均衡状态，既适应了微观主体的制度需求，符合它们的个体利益，也能够提升海南的经济发展水平和国内外影响力，符合全省的整体利益，同时也切合了我国落实科学发展观的战略性任务和充当改革开放排头兵的角色，符合国家利益。正因为如此，国际旅游岛建设才能超越省级层面，成为国家战略，是个体利益、海南利益、国家利益的和谐统一体。由此可见，国际旅游岛战略具有实现制度均衡的行为选择空间和行为激励。当然，能否实现这一最优均衡状态，还依赖于这一战略框架内不断的制度创新和有效的制度执行。