提高农村社区公共产品供给水平的路径探析

中国财经出版传媒集团 宋艳波

一、农村社区及公共产品供给的内涵与特征

随着国内外学者对社区这一概念探索研究的不断深入，农村社区对我们来讲已不是一个全新的概念。德国社会学家滕尼斯从社会经济视角出发，指出“农村社区是指在村庄范围内，村民依靠彼此间紧密的社会关系和社会属性所形成的生活共同体”。不同于自然村，它可以是一个或多个自然村，也可以是一个大的自然村划分为几个农村社区，农村社区具有以下四个特征：第一，邻里关系认同感和亲密感强烈；第二，以村庄为地域依托；第三，公共设施配套体系健全；第四，文化价值认同感一致性强。

农村社区的健康可持续发展，离不开完善的社区服务和高效的事务管理，具体包括为全体社区居民提供的基础设施、医疗保健和福利保障以及各类社区事务管理等。因此，农村社区公共产品就是指共同促进农村社区经济发展的基本产品和服务的总称。和一般公共产品相比，农村社区公共产品的供给受血缘、地缘和宗教等因素影响更为深刻。

二、农村社区在公共产品供给过程中的积极作用

受历史、体制和现实因素的长期作用，中国农村公共产品供给形成了当前“以政府为中心”的一元供给体制，但是随着经济多元化的发展，这一太过刚性而缺乏弹性的供给体制已经不能适应农村社会和农村居民对公共产品的需求多元化趋势。农村社区在公共产品供给中的作用，可以从以下方面分析：一是政府层面。由于存在财力不足、投入有限，以及政府在公共产品供给方面存在自己偏好等缺陷，所以需要农村社区来弥补。二是企业、NPO等社会组织和团体层面。它们有为农村社会公共产品供给贡献财力、智力的意愿，这时就需要农村社区发挥其作用，整合以上优质资源，挖掘以上主体在提升农村公共产品供给水平方面的潜力。三是农村居民自身层面。农村居民对公共产品的需求日趋复杂多样，但缺乏表达需求的途径，农村社区可以发挥其纽带和桥梁作用，保证农村居民需求和政府供给同步对应，避免不必要的资源浪费。

三、当前农村社区公共产品供给现存问题

(一)供给总量不足。

1.涉及农村经济持续健康发展的农村大型基础设施建设不足，比如大型水利水电、农业机械化和现代化生产工具等方面。

2.事关农村居民切身利益的社区服务体系不完善，比如社区医疗保障、剧院文娱设施等方面。

(二)供给结构不均衡。

1.需求大于供给的公共产品。(1)和农民生产、生活直接相关的公共产品供给不足。生产方面主要体现在乡村道路、农业新科技和农产品市场信息等方面；生活方面主要体现在农村剧院、体育场所、培训学校等方面。(2)促进农村可持续发展的公共产品供给短缺。突出体现在：一是基础教育发展滞后，投入不足导致农村人口文化科技素质低，影响了新科技的衍生和推广，进而影响了生产力的提高；二是医疗卫生事业落后，主要有医疗卫生资源落后和医疗合作制度弱化。

2.供给大于需求的公共产品。这类公共产品主要是凸显政绩、关乎政治利益的公共产品。乡镇领导自上而下的委任制度和固定任期制度导致了基层领导者的“短视”行为，注重短期利益，强调凸显政绩的公共产品供给，比如被列入政府考察机制里的防洪防涝、电网铺拉等公共产品，更有大修广场、高级休闲会所、娱乐场所等，造成了农村社区资源的极大浪费。与此同时，忽略了如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染治理等具有长期效益和隐性政绩的公共产品供给。

(三)供给效率低下。

农村社区公共产品供给机制虽然在不断改革完善，但是长期形成的自上而下式的具有高度行政性的供给模式，不能充分考虑到不同村落之间的不同需求特点，导致了本来就有限的农村资源得不到合理配置。其次，从资金筹措、产品生产、产品分配等环节都缺少监督机制，难免出现滥用和挪用现象。同时，农村社区公共产品供给自上而下划拨程序复杂，经手次数多，必然会导致层层克扣、产品加价现象出现。

四、探析农村社区公共产品供给问题的成因

(一)供给主体层面。

随着社会经济的发展，中国的农村社区公共产品供给制度经历了不断地变化，但这些改革和变化都没能从根本上解决低供给能力的问题。深层次原因是供给机制失衡，特别是在农村社区最突出的主要表现有：首先，供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者。理想状态下农村社区公共产品供给主体应该由政府、社区、私人或企业和社会NPO等组成，但是目前除了政府以外，其他团体或个人很少参与进来。其次，供给主体权责定位不清。公共产品根据不同的属性可以分为不同的类型，应该分别由不同的主体来提供，而不是由某一主体一揽子承包。最后，上下级政府财权和事权失衡。中央政府事权、财权下放不同步，导致了基层政府失去了吸引多方供给主体的活力。

(二)供给方式层面。

首先，政府“重建设轻规划，重管理轻服务”，导致了供给缺乏科学性，不能满足农村持续发展的需要；其次，个别地方大搞政绩工程，造成了国家财力和农村资源的浪费以及生态的破坏；最后，农村居民缺乏诉求表达渠道，往往会出现“被供给”，无法满足最真实最迫切的需求。

(三)供给成效层面。

有学者提出，公共产品供给主要涉及三个利益相关者——消费者、生产者和安排者。因此，从这个角度分析农村社区公共产品供给的成效，就会发现：消费者(农村居民或群体)得到的不是自己想要的；生产者(政府或受委托单位)的生产成本并不是最低的；安排者(政府)的部署并没有做到人尽其才和物尽其能。不难看出，当前农村社区公共产品供给效果有待进一步提升。

五、农村社区公共产品供给新模式的衍生和构建

农村社区公共产品供给机制创新主要是分析国内外现有模式之优劣，结合我国农村社区公共产品供给的实际状况，从以下不同环节分别入手，再结合不同环节各自的特点以及在整个供给机制中所发挥的作用，进行创新和探索。目前，主要有以下五个环节组成农村社区公共物品的供给机制。

1.主体选择阶段。选择主体的基础是首先要根据不同类型的公共产品的属性，将农村社区公共产品进行分类，然后选择不同的供给主体。根据宋洪远等教授的观点，大致可按图1分类。

2.决策机制阶段。在我国农村社区公共产品供给过程中往往出现供需不协调均衡的状况，主要是由于农村居民个人的需求和政府供给出现了信息不对称导致，而农村社区在信息收集、整合与表达方面会发挥功能(见图2)。

3.供给方式阶段。参照发达国家多主体供给的经验，构建“联合公私伙伴关系”的农村社区公共产品供给模式。

4.筹资机制阶段。解决我国农村公共产品供给存在的问题，有必要开发新的融资机制，从根本上改变以往仅仅依靠政府的弊病，在这个过程中要充分发挥农村社区在吸引投资、整合资源、调动居民个人积极性等方面的作用。

5.运行监督阶段。在前面四个阶段都完成的基础上，还需要建立高效严明的监督机制，避免公共产品被克扣和浪费。综合以上阶段的特点以及改进的思路，构建新的农村社区公共产品供给模式图(见图3)。

图1 农村社区公共产品分类

图2 农村社区在公共产品供给决策机制中的角色

图3 农村社区公共产品供给机制创新模式

六、对策和建议：提高农村社区公共产品供给水平

(一)政府层面：定量定性、界定职责、明确分工。

1.科学定量定性农村社区公共产品。根据学术界公共产品理论的发展和研究，结合我国国情以及各农村社区的特点，对公共产品进行科学合理分类。根据纯公共产品和准公共产品特征，有学者结合目前农村社区公共产品供给现状又细分为农村社区基础设施类、事关农村经济发展类和有关整个农村社会可持续发展类。在此基础上，还可根据农村社区自身独特需求和资源，再进行进一步划分，为有效供给打好基础。

政府在明确农村社区公共产品分类的基础上，结合不同农村社区人口规模、发展现状、地理和历史因素等，综合分析，科学制定出针对不同社区公共产品供给的数量和类型，依据轻重缓急，确定优先供给顺序，做到不浪费资源，实现低成本和高效率。

2.界定各级政府职责权限。政府各级机构，要明确自己在农村社区公共产品供给过程中所扮演的重要角色以及职责权限。在政府人力财力有限的基础上，应该将更大的精力和财力主要集中在提供纯公共产品，比如养老、医疗等社会保障服务，农业技术研发推广服务，更好地发挥在农村社区公共产品供给中全面指导和科学规划的作用；对于部分行政管理职能完全可以放手委托给村级自治组织承担，做到抓大放小。

3.在对农村社区公共产品科学分类和对政府职责明确界定的基础上，要吸引其他社会组织进入到农村社区公共产品供给中来。政府在做好本职工作的基础上，要根据农村社区公共产品供给的范围和特点，通过政策扶持和鼓励，吸引像农村自治组织、公司财团和非营利性组织加入到农村社区公共产品供给过程中，实现多方主体通力合作，全面提高供给能力。

首先，农村自治组织，比如村委会，可以承担政府部分行政管理职能，结合这类组织能够更加了解本村人土风情、地理历史、村民血缘关系和社区资源分布优势等情况，相信在协助政府管理公共卫生、管理社区文化体育等基础设施方面，比政府事必躬亲更加有效率。

其次，通过税收优惠等政策，鼓励公司和社会财团到农村投资，一方面缓解政府财政压力，另一方面开发农村社区资源优势，做到人尽其才，物尽其用，同时还能解决农民就业，增加收入。

最后，像社区内公共环境卫生、文化体育活动、义务治安服务、科技教育宣传以及助残济贫等服务和产品，完全可以放手由各类社会非营利性组织和志愿服务组织来提供完成，这样既能缓解政府压力，又能在社会广泛推广互助精神。

(二)社区层面：优化组织、充当纽带、商业操作。

1.农村社区组织要引入科学管理体制，提升社区组织自身能力。农村社区组织在提供和管理公共产品过程中要引入科学管理体制，对各类公共产品和服务实行项目化管理，做到有理有据，记录完整；完善社区工作人员选拔机制，避免在公共产品分配使用过程中出现腐败现象。

2.发挥社区组织作为政府和农村居民之间的纽带与桥梁作用。目前针对农村社区公共产品供给出现的政府供给和农村居民需求不相符现象，农村社区组织要积极发挥以下作用：首先，第一时间向农村居民宣传解读政府各方面的最新政策，尤其是惠农惠民和涉及农村社区公共产品方面；其次，深入农村居民内部，了解居民对公共产品最真实最迫切的需求，整合汇总，通过各种途径表达给政府以及其他社会组织，做到公共产品供给和需求相一致；最后，整合分散的居民个人力量，形成合力，使得农村社区在与政府以及其他社会组织进行利益博弈的过程中不至于处于劣势。

3.整合社区资源，招商引资，实行集体资产股份制。农村社区将对本社区优质资源进行整合，在确保生态环境和经济可持续的基础上，利用本社区资源优势进行招

商引资，吸引公司企业和社会财团到本社区投资，在增加农民收入的同时还能为社区公共产品的供给筹集资金；此外，农村社区还可以结合自身实际，开发本村自然风景优势，发展旅游业，鼓励居民个人以入股的形式自主集资、自主经营管理；同时还可以将集体土地或厂房之类的集体财产以一定股份的形式，和公司企业实行股份合作，参与分红，做到资源充分利用。

(三)居民个人：提升素质、自给自足、进言献策。

1.居民个人要提升自身综合素质，培养主人翁精神。社区体育文化设施往往会出现“公共绿地”式的悲剧，这主要与居民个人素质有关。农村社区居民要提升自身道德素质，培养主人翁精神，将“社区是我家，维护靠大家”的公民精神渗透到日常生活中去，确保公共产品使用寿命，降低社区基础设施管理维护成本。

2.利用声誉理论，激发农村社区居民对公共产品的自主供给。在农村社区中，地缘关系和血缘关系表现得很明显，所以居民个人声誉在很大程度上影响农村社区居民行为方式。利用声誉理论，结合居民声誉在农村社区内具有的影响力，激发农村社区居民在社区公共卫生、公共治安等公共产品和服务方面的自主供给意愿和能力，减少“搭便车”现象的发生。

3.树立“社区公共产品供给，全民有责”的观念。积极在农村社区内宣传“社区公共产品供给，全民有责”的观念，鼓励社区居民在社区公共产品供给方面建言献策，而不是完全只把自己当做公共产品消费者。同时，做到对公共产品使用情况的内部互相监督，敢于揭发、批评不合法、不合理、不合情的公共产品使用现象，共建和谐社区。

略)